關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)的思考

1、關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)的思考 黨的十七屆三中全會(huì)明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地政策改革方針。從國(guó)土資源部批準(zhǔn)成立第一個(gè)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)至今，全國(guó)很多城市都開(kāi)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，取得了一定的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在一些問(wèn)題。因此，結(jié)合當(dāng)前深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)開(kāi)展觀的活動(dòng)，本文將就集體建設(shè)用地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討，希望能為推動(dòng)我縣農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作提供幫助。一、合理確定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，目前主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)包括首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn);另一種觀點(diǎn)認(rèn)為其應(yīng)僅指集體建設(shè)用地使用

2、權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移。兩種觀點(diǎn)的矛盾是流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地是否包括初次流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，是存量與增量的問(wèn)題。所謂集體建設(shè)用地“首次流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的初次別離。在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，這種別離通常是在地方政府的操作下進(jìn)行的。在“土地財(cái)政以及不科學(xué)的政績(jī)觀的左右下，其結(jié)果通常是建設(shè)用地供應(yīng)總量的增加，而不是現(xiàn)有存量建設(shè)用地利用率的提高。這種新增建設(shè)用地增加迅猛而存量建設(shè)用地使用效率挖潛不明顯的結(jié)果顯然不是我們的目標(biāo)訴求。而“再次流轉(zhuǎn)僅限于建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是對(duì)存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配，其結(jié)果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會(huì)增加新的建設(shè)用地

3、。以上分析說(shuō)明，“首次流轉(zhuǎn)極易造成土地供應(yīng)失控和耕地的減少，而“再次流轉(zhuǎn)比擬容易監(jiān)控，并且存量建設(shè)用地向更加合理、集約、高效的利用方式流轉(zhuǎn)本身就是我們制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)訴求。因此，本文認(rèn)為在當(dāng)前的情況下，應(yīng)充分把握“平穩(wěn)推進(jìn)，逐步放開(kāi)的原那么，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該限定在存量的流轉(zhuǎn)，而不應(yīng)包括所謂的“首次流轉(zhuǎn)，待時(shí)機(jī)成熟那么可進(jìn)一步的推進(jìn)。二、認(rèn)識(shí)集體土地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)的必要性1、 集體土地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)有其內(nèi)在要求。土地作為一種社會(huì)生產(chǎn)資料同時(shí)也是一種勞動(dòng)對(duì)象，它本身具有著雙重屬性。它與其它社會(huì)生產(chǎn)資料不同，它的所有權(quán)制度既表達(dá)了一種階級(jí)的意志，同時(shí)也決定了自身的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)屬性。我國(guó)土地實(shí)行社

4、會(huì)主義公有制，即全民所有(國(guó)有)和勞動(dòng)群眾集體所有，雖然它們的所有權(quán)主體不同，但從它們的使用權(quán)來(lái)看，它們都是一種物權(quán)。它們?cè)谖餀?quán)這一層次上應(yīng)當(dāng)是共存的，平等的，都應(yīng)當(dāng)享有充分的收益、處分、抵押、流通等權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有土地和集體土地面對(duì)同樣的市場(chǎng)環(huán)境，同是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的生產(chǎn)要素，因此讓它們以各自身份平等地進(jìn)入市場(chǎng)，讓它們享有同等入市的權(quán)利，依法標(biāo)準(zhǔn)流通，公平分配土地收益，而不應(yīng)因集體和國(guó)有土地所有權(quán)主體不同而拒集體所有權(quán)土地于市場(chǎng)之外。2、 集體土地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)有其外在要求。我國(guó)新公布的?土地管理法?規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企

5、業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地的除外。該條款一定程度上限制了集體土地使用對(duì)象和使用范圍，對(duì)內(nèi)損害和限制了集體土地作為獨(dú)立權(quán)利主體某些方面的權(quán)能，對(duì)外又形成了集體土地使用權(quán)的進(jìn)入壁壘。雖然法律也為使用集體土地留下了“征用這一途徑，但用地者要負(fù)擔(dān)在征地過(guò)程中發(fā)生的高昂費(fèi)用和繁瑣的手續(xù)，這對(duì)一些用地單位造成用地本錢(qián)過(guò)高的問(wèn)題。形成集體土地使用權(quán)進(jìn)入“門(mén)檻過(guò)高的問(wèn)題。而且在集體土地征用過(guò)程中因土地征用范圍過(guò)寬，及土地補(bǔ)償、土地安置機(jī)制的不健全等問(wèn)題，一些地區(qū)時(shí)常出現(xiàn)損害農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的情況，

6、并由此引發(fā)利益分配上的矛盾，給社會(huì)帶來(lái)不安定因素。因此如何在不改變所有權(quán)的前提下實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)直接上市流轉(zhuǎn)，讓集體土地和國(guó)有土地在同一層次上進(jìn)入市場(chǎng)，真正讓市場(chǎng)的來(lái)調(diào)節(jié)土地的供需，顯得十分重要。三、我國(guó)集體土地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及困難1、“有市無(wú)序和“有地?zé)o市共存。雖然我國(guó)現(xiàn)有的土地管理法規(guī)對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出許多限制和規(guī)定，但集體土地使用權(quán)的私下交易已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，而導(dǎo)致這一現(xiàn)象的重要原因是現(xiàn)階段我國(guó)集體土地使用權(quán)交易市場(chǎng)還未發(fā)育成熟，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的交易市場(chǎng)。沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的交易市場(chǎng)也就不能對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的需求進(jìn)行合理的引導(dǎo)和調(diào)控，從而形成一種“有市無(wú)序的現(xiàn)象。與此相對(duì)應(yīng)，一局部用地

7、者以及集體土地所有者和使用者對(duì)集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)需求強(qiáng)烈，但苦于沒(méi)有合法的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的交易規(guī)那么而導(dǎo)致供需脫節(jié)，也即形成了“有地?zé)o市的現(xiàn)象。這兩種現(xiàn)象共存，說(shuō)明了我國(guó)現(xiàn)階段集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度上的一些弊端，它一定程度上已經(jīng)成為制約我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)育和土地使用制度改革的“瓶頸。2、 集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的多元化和流轉(zhuǎn)形式的復(fù)雜化。我國(guó)新?土地管理法?規(guī)定集體土地的權(quán)屬可以屬與村、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。這就使得集體土地所有權(quán)主體顯得多元化，而且這一條款對(duì)集體土地所有權(quán)的主體的規(guī)定也不夠明確。因此與國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)相比，集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體要復(fù)雜的

8、多。另外集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式也較復(fù)雜，按其土地的利用現(xiàn)狀可分集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集體未利用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn);按流轉(zhuǎn)對(duì)象可分為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間的使用權(quán)流轉(zhuǎn)和組織成員與外部成員之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等。凡此種種都必須按照其內(nèi)容和對(duì)象設(shè)立相應(yīng)的交易規(guī)那么進(jìn)行合法的標(biāo)準(zhǔn)和約束。而目前正因?yàn)槿狈@些機(jī)制而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中帶來(lái)利益分配、權(quán)屬糾紛等一系列問(wèn)題。四、 當(dāng)前推動(dòng)集體土地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)的幾個(gè)舉措從目前的實(shí)際看來(lái)，無(wú)論是集體土地的所有者、用地者、還是政府的有關(guān)管理部門(mén)對(duì)集體土地上市流轉(zhuǎn)的要求是很明確的，也是客觀存在的。從市場(chǎng)交易的角度看，市場(chǎng)對(duì)集體土地使用權(quán)的供應(yīng)、

9、需求也是客觀存在的，因此只要給它確立相關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、和交易規(guī)那么并且加以明確的引導(dǎo)，集體土地使用權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)育和完善是必然的。但如果作為市場(chǎng)的管理者、引導(dǎo)者缺乏標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)引導(dǎo)和公正的市場(chǎng)交易規(guī)那么，這種供需必然會(huì)走向隱形交易、私下交易，由此帶來(lái)許多糾紛和矛盾。所以政府管理部門(mén)如何加快有關(guān)工作的試點(diǎn)，摸索積累經(jīng)驗(yàn)及時(shí)制定出相關(guān)的政策和標(biāo)準(zhǔn)，已成為一種迫切的需求。但目前做好這些工作還存在一定的問(wèn)題，這些問(wèn)題解決的好壞，直接關(guān)系到能否成功推動(dòng)集體土地使用權(quán)成功上市流轉(zhuǎn)。1、 進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)制度。當(dāng)前集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，界定不清，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組三級(jí)集體土地所有權(quán)體制導(dǎo)致所有權(quán)主體多元化且各

10、級(jí)土地所有權(quán)之間的界限并不十清楚確，很多出現(xiàn)一種有事大家推、有利大家爭(zhēng)的局面，并由此導(dǎo)致許多糾紛和矛盾，這也制約了集體土地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)。因此如何進(jìn)一步明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體，界定好各級(jí)土地所有者之間的關(guān)系，明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地所有權(quán)人、使用權(quán)人、以及政府管理者之間的關(guān)系，確定好各權(quán)利主體和義務(wù)主體，明確各自的責(zé)任和義務(wù)，為集體土地上市流轉(zhuǎn)創(chuàng)造清爽的產(chǎn)權(quán)環(huán)境。這是做好集體土地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要前提。2、 做好農(nóng)村集體土地地籍信息系統(tǒng)的建立和集體土地地價(jià)評(píng)估工作。集體土地上市流轉(zhuǎn)無(wú)論是轉(zhuǎn)讓、租賃、使用權(quán)入股、還是其它何種形式，它的使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中在某種程度上已經(jīng)成為一種準(zhǔn)商品，

11、因此必須明確其屬性、特征，要明確界定每一宗地的權(quán)屬、界址、價(jià)格等。而要做好這些必須做好相關(guān)的地籍信息系統(tǒng)工作和地價(jià)評(píng)估工作，而這也是目前農(nóng)村集體土地管理的薄弱環(huán)節(jié)，做好這項(xiàng)工作也是做好集體土地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)的根底。3、明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配原那么。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度之所以為廣闊學(xué)者以及土地管理部門(mén)所接受和認(rèn)可，并得到黨中央十七屆三中全會(huì)的認(rèn)可，其必定符合當(dāng)前土地利用的根本現(xiàn)實(shí)。但我們還必須認(rèn)識(shí)到一些制度內(nèi)部的根本原那么是決定制度實(shí)施成功與否及是否順利的關(guān)鍵。收益分配是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，各地有不同做法，分配差異性較大。這種現(xiàn)象不僅造成了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作開(kāi)展的混亂和無(wú)序，

12、同時(shí)也損害了所有者以及農(nóng)民的利益。從理論上說(shuō)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益主要由三局部構(gòu)成：一是所有者對(duì)土地的壟斷，即壟斷地租;二是勞動(dòng)和資本投入所產(chǎn)生的本錢(qián)地租;三是投資環(huán)境所產(chǎn)生的級(jí)差地租。在土地利用和開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，土地使用者要另行支付根底設(shè)施配套費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi)，政府的這局部投入已有了回報(bào)，不宜再直接從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中分享。因此，本文認(rèn)為對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益，應(yīng)歸相應(yīng)的集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)人所有，國(guó)家可以通過(guò)稅收的方式對(duì)收益進(jìn)行合理的二次分配。對(duì)于流轉(zhuǎn)中土地用途改變所產(chǎn)生的土地收益，政府可以適當(dāng)參與分成，但應(yīng)嚴(yán)格限制分成比例。4、修改完善當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度。我國(guó)

13、?立法法?明確規(guī)定：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，因而地方政府制定的規(guī)章不能與法律相抵觸。我國(guó)現(xiàn)行?土地管理法?對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)采取了限制性規(guī)定，根本上禁止了其流轉(zhuǎn)。在法律明確禁止集體建設(shè)用地流通的情況下，地方政府以規(guī)章的形式肯定流通，很顯然是不合法的。我們必須充分認(rèn)識(shí)到?土地管理法?禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條款已滯后于當(dāng)前土地利用的現(xiàn)實(shí)，而黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的?中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革開(kāi)展假設(shè)干重大問(wèn)題的決定?那么明確了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的可行性與必要性。因此，當(dāng)前工作的重點(diǎn)是研究、修改當(dāng)前與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建立、開(kāi)展相抵觸的相關(guān)法律法規(guī)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度試點(diǎn)工作的開(kāi)展以及制度的建立營(yíng)造良好的法制環(huán)境。與此同時(shí)，應(yīng)盡快出臺(tái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)，明確流轉(zhuǎn)的范圍、主體以及相關(guān)的管理等事項(xiàng)，保證試點(diǎn)工作健康有序的開(kāi)展，以保障農(nóng)民的土地權(quán)利，促進(jìn)集體建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)育。5、加強(qiáng)土地用途管制與利用規(guī)劃。土地用途管制是為了保護(hù)土地資源和耕地，國(guó)家以管理者身份對(duì)土地采取保護(hù)性措施而行使的一項(xiàng)管理職能。農(nóng)村集體建設(shè)用地由于點(diǎn)多面廣，土地管理部門(mén)往往無(wú)力顧及，由此造成的多占、亂占、占而不用的現(xiàn)象普遍存在。試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)說(shuō)明，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的總量因市場(chǎng)的開(kāi)放而驟增是需要