中國行政史 第四章

1、第四章 隋唐的行政管理隋唐的行政管理一、中央政府的行政體制二、地方政府的行政體制三、行政運行與行政監(jiān)督四、行政官員的管理 第一節(jié) 中央政府的行政體制皇權(quán)和相權(quán)的斗爭一、三省制的定型與調(diào)整一、三省制的定型與調(diào)整（一）三省分權(quán)的共同決策體制隋文帝對國家行政管理體制的調(diào)整內(nèi)容：1、確定了三公不再兼任政府職務(wù)的原則；三公均不參加政府機(jī)構(gòu)的活動，只作為獎賞有功之臣的最高榮譽職銜，而且盡量不以公官授人。2、確定了三省之間的分權(quán)方式。逐漸形成尚書省掌行政、中書省掌詔令、門下省掌封駁的決策程序。三省職能和運轉(zhuǎn)程序（隋唐時期的中央集權(quán)體制）中書?。翰輸M、頒布詔令；門下?。簩徍嗣?；尚書?。簣?zhí)行命令。特點：三省長

2、官都是宰相，分割相權(quán)；三省互相牽制和監(jiān)督。作用：分散相權(quán)、合作牽制、強(qiáng)化皇權(quán)、提高效率（二）二省執(zhí)要、尚書奉行體制唐朝對隋朝制度的進(jìn)一步調(diào)整的內(nèi)容：1、自唐太宗起，壓抑尚書省的地位，使之變成完全奉行機(jī)構(gòu)，（簡述唐朝統(tǒng)治者針對尚書省權(quán)力過大所采取的措施。）（1）將宰相議事之所從尚書都省搬出，致使尚書省地位驟降。（2）剝奪尚書仆射的決策參與權(quán)，規(guī)定尚書仆射如不加“同三品”、“同平章事”便不能充當(dāng)宰相，使尚書省長官更喪失宰相的資格，尚書省完全成為奉行機(jī)構(gòu)，（3）尚書省內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力調(diào)整，以架空尚書省長官的行政權(quán).2、提高中書、門下兩省的地位。（1）將宰相議事之所遷往門下省，并改稱政事堂，后又遷往中書省

3、，此舉提高中書、門下的地位；（2）擴(kuò)大了中書、門下兩省的職權(quán)，中書舍人對口處理尚書六部來文，并負(fù)責(zé)提出處理意見，其中兼草擬詔旨的“知制誥”有權(quán)封還尚書仆射的進(jìn)呈文件，并有權(quán)參加宰相會議。門下省對皇帝詔敕也可以“涂歸”。（三）中書門下（政事堂）與專制宰相體制政事堂的演變過程：政事堂經(jīng)歷了門下政事堂和中書政事堂兩個階段。唐玄宗將政事堂改稱中書門下。中書門下政事堂與唐初政事堂的不同：1、唐初宰相多為兼職，除三省長官外，還以他官居宰相位，加“參政朝政”、“同中書門下三品”等名目，讓他們進(jìn)入政事堂分任宰相之事，以削弱三省長官的權(quán)力，共同充任兼職宰相。這些宰相上午在朝堂議政，下午回本署辦公。中書門下政事堂

4、則不同，凡掛銜“同三品”或“同平章事”者均為專制宰相，不再在議政之后回本署辦公了。2、中書門下政事堂在正廳之后設(shè)吏、樞機(jī)、兵、戶、刑五房，對口指揮尚書六部，使宰相的辦事機(jī)構(gòu)逐漸完備，政事堂逐漸從單純的會議場所演變?yōu)橹匾霓k事機(jī)構(gòu)。3、中書門下體制下存在著宰相權(quán)力的分散和集中兩種傾向。二、翰林院和樞密院（一）翰林院：（一）翰林院：唐高宗之時，為分宰相之權(quán)，出現(xiàn)了北門學(xué)士的設(shè)置，皇帝選擇一些有文才的人讓他們參與政事，武則天時，新的秘書人員移至宮中，直接承命奏復(fù)。到唐玄宗時，設(shè)“翰林待詔” 后正式設(shè)置翰林學(xué)士院，設(shè)置，翰林院學(xué)士開始具有草詔權(quán)，時稱“內(nèi)相”。翰林學(xué)士享有制詔權(quán)，使中書門下成為奉行內(nèi)制

5、的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。（二）樞密院：（二）樞密院：樞密使在唐朝是宦官的差遣之職。唐代宗時開始以宦官充任“內(nèi)樞密使” ，參與國家政務(wù)的決策，從此，宦官在制度上被賦予參政的權(quán)力?；鹿偻瑫r通過充任神策左右軍中尉而控制了京城的軍權(quán)。晚唐，隨著皇權(quán)的衰落，宦官權(quán)勢隨之煙消云散。三、中央各職能機(jī)構(gòu)（簡述隋唐時，尚書六部與九寺五監(jiān)的關(guān)系）（簡述隋唐時，尚書六部與九寺五監(jiān)的關(guān)系）六部、九寺、五監(jiān)之間既分工又制衡的關(guān)系：六部、九寺、五監(jiān)之間既分工又制衡的關(guān)系：1、隋唐中央政府職能部門以尚書六部為主，以諸寺、監(jiān)為輔，形成相互平行，既有分工又制衡的行政職能部門體系。2、從分工上看，六部執(zhí)掌政令，九寺五監(jiān)分管具體事務(wù)，兩者之間

6、形成總領(lǐng)和具體分管的關(guān)系.3、從制衡上看，六部與諸寺、監(jiān)形成雙層制約關(guān)系。六部執(zhí)掌政令而不管具體事務(wù)，而具體管理各項事務(wù)者又無政令之權(quán)，形成一層制約關(guān)系。具體分管各項事務(wù)的諸寺、監(jiān)要接受六部的指導(dǎo)和監(jiān)督，但諸寺、監(jiān)長官也可以直接聽從皇帝的指示，并對六部指令有不同的看法時可直接上奏皇帝請示，形成又一層制約關(guān)系。六部、九寺、五監(jiān)的名稱及職責(zé)：六部、九寺、五監(jiān)的名稱及職責(zé)：（一）六部二十四司：吏、戶、禮、兵、刑、工分掌人事、財經(jīng)、文教禮儀、軍事、司法監(jiān)察和建設(shè)等事宜，是執(zhí)掌政令的重要中央職能部門；（二）九寺五監(jiān)：1、和戶部相關(guān)的有太府寺（主管錢幣收支保管）和司農(nóng)寺（主管糧食收支和保管）；2、和禮部相

7、關(guān)的有宗正寺（主管皇族事務(wù)）、太常寺（主管祭祀禮儀）、光祿寺（主管膳食供設(shè)）、鴻臚寺（主管外交事務(wù)）和國子監(jiān)（主管文教事務(wù)）；3、和兵部職掌相關(guān)的有衛(wèi)尉寺（主管軍器儲備）、太仆寺（主管馬政）、和軍器監(jiān)（主管軍器制作）；4、和刑部職掌相關(guān)的有大理寺（主管司法審判）；5、和工部職掌相關(guān)的有少府監(jiān)（主管手工業(yè)事務(wù)）、將作監(jiān)（主管建筑工程事務(wù)）和都水監(jiān)（主管水利事務(wù)）。三司：大理寺、刑部、御史臺。是處理重大案件的特別法庭。第二節(jié) 地方政府的行政體制隋唐對前代地方行政體制的調(diào)整：1、對地方行政層級進(jìn)行調(diào)整。變州郡縣三級為州（郡）縣二級，在州（郡）上設(shè)置監(jiān)察區(qū)的道，以加強(qiáng)中央對全國的行政管理。2、削弱地方

8、政府的自主權(quán)。廢除地方官員自辟屬吏的權(quán)力，將官員的任免權(quán)一律收歸中央。一、道及其它中央派出機(jī)構(gòu) 隋朝時，改州郡縣為州（郡192個）縣，為了能夠控制州郡，又不能威脅和削弱中央集權(quán)，有了“道”的設(shè)置。 貞觀十年，唐太宗依據(jù)山川形勢分全國為十道，道從此成為比較穩(wěn)定的監(jiān)察區(qū)。但道的職權(quán)范圍游移不定，監(jiān)察官名稱變化頻繁。 唐中后期出現(xiàn)藩鎮(zhèn)割據(jù)，節(jié)度使專制一方，其轄區(qū)亦稱道。這種道是由軍事機(jī)關(guān)演變?yōu)榈胤叫姓C(jī)關(guān)的。 二、州府領(lǐng)縣制和縣下基層組織州的長官仍稱刺史。唐初，軍民分治，刺史僅負(fù)責(zé)民政。安史之亂后，刺史多兼軍職，握有軍權(quán)。 府設(shè)府尹一人為長官，少尹二人為次官。 和前代相比，隋唐縣制變化不大，縣之長官

9、稱令，縣令出缺以資歷淺者代之，稱知縣或知印。唐朝縣下基層行政組織依與縣城距離的不同而有差異。在縣城和近郊，分別設(shè)鄰、保、坊三級。較遠(yuǎn)的，實行鄰、保、里、鄉(xiāng)四級三、 特殊行政區(qū)的行政體制 羈縻府： 是唐初在周邊少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置的一種自治性質(zhì)的地方行政機(jī)構(gòu)。 羈縻府州皆以各地少數(shù)民族首領(lǐng)充任刺史或都督，并允許世襲其職。羈縻府州還有財政上的自主權(quán)，但必須受邊境都督和各都督護(hù)府的統(tǒng)領(lǐng)。唐中期以后，相繼沖破羈縻府州的束縛而建立起小王國，但附屬于唐朝。第三節(jié) 行政運行與行政監(jiān)督唐玄宗時，編纂了中國最早的獨立而自成體系唐玄宗時，編纂了中國最早的獨立而自成體系的行政法典的行政法典-唐六典唐六典。一、行政決策一

10、、行政決策 唐代行政決策的特點唐代行政決策的特點 體現(xiàn)出群體決策特點的是唐代各種豐富多彩的會議形式： 1、大臣廷議：參加者較多，形式靈活，可以分為皇帝主持的朝會和尚書省集議的方式。 2、宰相以及高級文臣武將參與決策的會議，這類決策會議的參加者較前一種會議形式急劇減少。無論何種形式的會議，最后決策權(quán)還是在于皇帝。 詔敕的草擬和頒發(fā)：詔敕的草擬和頒發(fā)： 詔敕的草擬和頒發(fā)有草詔和審詔兩個過程。 草詔有三種程序： 1、由宰相將君相議政結(jié)果整理要點，稱為“詞頭”，作為草詔的依據(jù)，中書舍人中負(fù)責(zé)草詔的“知制誥”據(jù)宰相交下的詞頭負(fù)責(zé)草詔； 2、皇帝派宦官至中書宣布詔敕要點，中書記錄，稱為“宣底”； 3、皇帝

11、召知制誥入宮面授要點。審詔有四個程序： 1）中書舍人有權(quán)封還詞頭； 2）中書舍人如無異議，由中書令、中書侍郎與中書舍人共同簽名送門下審議； 3）門下給事中審議后，如認(rèn)為不妥，可在稿上涂改奏還中書。 4）經(jīng)門下給事中審議通過的詔書，由侍中、侍郎、給事中共同具名申請交發(fā)尚書省執(zhí)行，經(jīng)皇帝審定認(rèn)可后正式交尚書省施行。 此四道程序通過的詔書是決策文書形成的規(guī)范形態(tài)，即“外制”詔書形成的過程。諫官在行政決策中的作用及其局限性：諫官侍奉皇帝左右，有權(quán)提出不同的意見和建議，在唐代，能否發(fā)揮諫官的的積極性是政治能否清明的關(guān)鍵因素之一。唐太宗虛心納諫，誠心求諫，獎勵進(jìn)諫，造就了歷史上的“貞觀之治”，但很多皇帝難

12、以做到這點。“內(nèi)制內(nèi)制”： 唐中期，皇帝以翰林學(xué)士分宰相權(quán)，由翰林學(xué)士撰擬的詔書為“內(nèi)制”。 內(nèi)制詔書無須規(guī)范程序，而是經(jīng)過皇帝的認(rèn)可后，直接由禁中下發(fā)執(zhí)行，甚至連印璽也不蓋，但同樣具有法律效力。唐朝決策文書有：冊書、制書、敕三種冊書：立皇后、太子、封諸王所用，竹簡制書：頒布重大行政命令，黃麻紙敕：對具體行政事務(wù)的指令性文件，黃麻紙二、行政執(zhí)行唐朝的行政運行已經(jīng)趨于制度化和法律化，比較注重制度在行政管理中的保證作用，各級行政機(jī)構(gòu)和行政官員在執(zhí)行政令方面有嚴(yán)格的規(guī)定，必須在律、令、格、式規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)行政令。律、令、格、式的內(nèi)容：1、律是國家的基本法。2、令是依法制定的行政規(guī)則，以詔制的形式頒布

13、；3、格是以敕的形式頒布的具體行政法規(guī)，涉及范圍較為具體，是對律、令的補(bǔ)充。4、式是包含行政細(xì)則的文秘程式的辦事章程，行政執(zhí)行中須依式而行。尚書省為落實詔敕所制定的文件稱“符”；政事堂變?yōu)榉钚袡C(jī)構(gòu)后，發(fā)往地方機(jī)構(gòu)的文件稱“堂案”，發(fā)往中央機(jī)構(gòu)的文書稱 “堂貼”。各機(jī)關(guān)往來商議文書稱 “關(guān)”，互通信息的文書稱 “移”，各機(jī)關(guān)據(jù)尚書省“符”行使職能的文件稱“刺”。這種文件分類反映了行政執(zhí)行上的層次性，保證了執(zhí)行機(jī)構(gòu)各環(huán)節(jié)的貫通。三、行政監(jiān)督隋唐時期，行政監(jiān)督有了新的發(fā)展，表現(xiàn)是（隋唐時行政監(jiān)督的新進(jìn)展表現(xiàn)在哪些方面？）：1、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的逐漸健全和監(jiān)察職責(zé)的日益分明。隋朝中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)為御史臺、謁者臺和

14、司隸臺。御史臺負(fù)責(zé)監(jiān)察中央官員；謁者臺官員奉行巡行郡縣；司隸臺則監(jiān)察京畿郡縣。唐朝將隋朝三臺職掌合而為一設(shè)御史臺。御史臺以御史大夫和御史中丞為正副長官，下設(shè)臺、殿、察三院，臺院是御史臺辦公機(jī)構(gòu)，設(shè)侍御史六人，掌糾彈百官，其地位十分顯赫。殿院設(shè)中侍御史九人，掌朝儀糾察朝會時百官的儀態(tài)行止，維護(hù)朝儀秩序和尊嚴(yán)；察院設(shè)監(jiān)察御史十人，其職掌為分察和分巡兩項。2、對監(jiān)察官員任用的特殊程序。3、分道巡察和分察尚書制度的確立。監(jiān)察御史奉旨按道巡按州縣，對各地州縣事務(wù)實施監(jiān)察，稱分巡。監(jiān)察御史對六部、諸寺等對中央政府職能部門執(zhí)行的政務(wù)情況實施監(jiān)督，稱分察。4、參與司法審判。刑 部、大理寺、御史臺5、多種地方監(jiān)

15、察形式的并存。分巡、帶御史銜者總之，唐代行政監(jiān)督在制度上取得了較大的成就，監(jiān)察范圍廣泛，監(jiān)察內(nèi)容具體，監(jiān)察方式增加，監(jiān)察工作不論從深度上還是廣度上都較前代有明顯的發(fā)展，但封建監(jiān)察機(jī)制的本質(zhì)上講是為皇帝駕馭大臣的工具，實際只是皇帝的私臣和特使，因此，皇帝的素質(zhì)和態(tài)度以及皇帝是否能真正控制政權(quán)是監(jiān)察工作能否有效進(jìn)行的前提。第四節(jié) 行政官員的管理一、官員的選拔一、官員的選拔1、科舉制度；科舉制：隋朝廢除九品中正制，隋煬帝大業(yè)年間正式開科取士，從此確立科舉制度?？婆e本意是指分科考試選拔人才，士人可不必經(jīng)過薦舉而直接報名參加考試，由國家擇優(yōu)錄取。唐代科舉包括?？坪椭瓶苾纱箢?。?？泼磕攴挚婆e行一次，科目有

16、五十余種，主要有明經(jīng)、進(jìn)士兩科，唐朝?？瓶忌鷣碓从校荷胶袜l(xiāng)貢。鄉(xiāng)貢是士人向所在州縣“投牌自舉”后，經(jīng)考試合格，由各地按固定名額錄取，并隨各州貢品解送尚書省，故稱“鄉(xiāng)貢”。生徒是京師各官學(xué)及州縣官學(xué)的學(xué)生，經(jīng)考試獲得應(yīng)科舉考試資格者。唐中期以后，州縣官學(xué)衰落，生徒應(yīng)試者減少。制科是由皇帝親自主持的考試，科目多臨時設(shè)置，制科不定期舉行?？婆e考試一般經(jīng)過兩道考試程序，先是州考，再是禮部主持的省試，武則天時又加上殿試。唐代待選士人只要通過了科舉考試，即具備了歷代封建王朝選官制度中的主要內(nèi)容。2、門蔭、行伍、流外入流、入幕制。門蔭：是為貴族及官員子弟承襲政治特權(quán)而設(shè)置的制度；行伍（hng w ）：是指

17、士卒通過積累軍功而獲得的低級武職或勛位，然后再積功升遷為官的制度；流外入流：是指九品官以下的各種政府機(jī)構(gòu)辦事員在服務(wù)過程中積累年資，并通過考核程序遷轉(zhuǎn)為正式政府官員的入仕方式；入幕：是充任藩鎮(zhèn)幕府僚屬，若得府主信任，不僅升遷快，且握有實權(quán)?？婆e制的實行二、官員的任用1、一般任用：吏部銓選官員的標(biāo)準(zhǔn)稱“四制”：即所謂身、言、書、判四條標(biāo)準(zhǔn)，要求入仕者體貌豐偉、言辭大方、書法工整、判詞通順。2、特殊任職-使職差遣（試評析唐代差遣任職法。） ：唐朝任命某官負(fù)責(zé)處理專門事務(wù)，成為差遣。差遣可歸結(jié)為“置使”和“檢校”兩大類。“置使”又可細(xì)分：（1）國家常有之事務(wù)，但又不適宜設(shè)專官加以管理；（2）為某門事

18、項臨時委任負(fù)責(zé)人?！爸檬埂?的目的是為了彌補(bǔ)政務(wù)管理體制的不足，以增強(qiáng)其機(jī)動應(yīng)變能力?！皺z校（jinjio ）”本是檢查校（jio）閱之意。所謂檢校官是在名義上不授某官職，而在實際上讓其管理某官職應(yīng)負(fù)責(zé)的實際政務(wù)。差遣具有兩面性：差遣具有兩面性：（1）它是皇帝為控制政權(quán)，直接插手國家庶務(wù)的一種手段，造成國家庶務(wù)管理的隨意性，具有破壞制度的弊端。（2）隨著社會政治、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，客觀上也要求統(tǒng)治者用臨時置使、隨意訂補(bǔ)的方法，在保證行政管理體制基本穩(wěn)定的情況下增加整個行政管理體制的應(yīng)變能力，使職差遣正是在不改變整個行政管理體制的情況下對原體制的進(jìn)一步完善。三、官員的品階、勛爵制度職事官是指具有實際職務(wù)的官員，量才任用。散官是具有官員身份而無實際職務(wù)，按資而取。散官品級高于職事官品級者稱“行某官”；散官品級低于職事官品級者稱“守某官”；散官品級和職事官品級相同者稱“兼某官”。 勛是記功的標(biāo)識，軍人立功，文官積勞均可獲勛位。 爵即爵位，唐爵有九等，用以優(yōu)待宗室和異姓貴族。四、官員的考課吏部主管。 吏部下設(shè)考功司具體負(fù)責(zé)考核事務(wù)，其正、副長官郎中和員外郎分別管理京官考核和外官考核。 每年一小考，四年