農(nóng)村土地“三權(quán)分置”權(quán)利內(nèi)容與風險防范

1、https:/農(nóng)村土地農(nóng)村土地“三權(quán)分置三權(quán)分置”:權(quán)利內(nèi)容與風險防范權(quán)利內(nèi)容與風險防范摘要：城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展進程中，我國農(nóng)村土地權(quán)利體系突破“集體所有權(quán) 承包經(jīng)營權(quán)”的結(jié)構(gòu)而自發(fā)形成了“集體所有權(quán) 承包權(quán) 經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的第二次分離。新的權(quán)利結(jié)構(gòu)在政策層面已得到肯定，但法律層面的支持尚且缺位。在堅持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)后，承包權(quán)應(yīng)主要包括承包地位維持權(quán)、分離對價請求權(quán)、征收補償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)等內(nèi)容，經(jīng)營權(quán)則主要表現(xiàn)為對承包地的自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和對經(jīng)營權(quán)進行抵押、入股等處分的權(quán)利。為了防范經(jīng)營權(quán)一權(quán)獨大甚至吞噬所

2、有權(quán)和承包權(quán)，農(nóng)地“三權(quán)分置”中應(yīng)當嚴格堅持農(nóng)村土地集體所有制，堅守農(nóng)地用途，合理控制承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離期限、分離價格和流轉(zhuǎn)規(guī)模，防范農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”流轉(zhuǎn)，并對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記，實行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)登記生效主義。關(guān)鍵詞：承包經(jīng)營權(quán);“三權(quán)分置”;權(quán)利內(nèi)容;風險防范一、農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的闡釋農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離并非理論上的生造，其具有深厚的社會需求基礎(chǔ)和豐富的實踐探索，是現(xiàn)實生活倒逼和引導(dǎo)下的制度創(chuàng)新。（一）承包經(jīng)營權(quán)初次分離后的現(xiàn)實困境20 世紀 80 年代初，我國建立了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)分離，集體所有權(quán)的權(quán)能受到限制。農(nóng)民享有集體

3、土地使用權(quán)，其通過集體經(jīng)濟組織發(fā)包而取得承包地，并依法占有、使用農(nóng)地和收獲土地利益。農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了極大調(diào)動，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率隨之大幅提高。但是，隨著城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的二元權(quán)利體系已無法滿足農(nóng)民要求流轉(zhuǎn)集體土地的現(xiàn)實需求。一方面，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)日益顯現(xiàn)出封閉性、身份性、保障性而喪失了開放性、發(fā)展性和資本性，這直接阻礙非農(nóng)資本進入農(nóng)村?，F(xiàn)行法律框架下農(nóng)地互換、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式僅限于在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部進行，非集體經(jīng)濟組織成員即使可以通過轉(zhuǎn)讓的方式獲得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，也會因農(nóng)村土地承包法第 41 條“發(fā)包

4、方同意”“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源”等條件限制而難以實現(xiàn)這一權(quán)利。出租是一種相對開放的集體土地流轉(zhuǎn)方式，但因地租侵蝕利潤的趨勢日漸明顯，承租人的利益難以保障，所以一些地區(qū)農(nóng)地“非糧化”，承租人與承包人之間的租賃關(guān)系缺乏穩(wěn)定性。另一方面，一些地方以外來資本輸入渠道不暢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前期投入大、回報周期長等為由，對物權(quán)法農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)范中關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)禁止抵押的規(guī)定進行了突破，試圖通過限制抵押權(quán)主體和抵押權(quán)實現(xiàn)https:/方式的辦法來減小農(nóng)民失地風險，但實際操作中存在盲目隨意、操作無序等問題，反而導(dǎo)致農(nóng)地“非農(nóng)化”，使抵押農(nóng)戶無法收回其承包經(jīng)營權(quán)。此外，農(nóng)業(yè)勞動力大量轉(zhuǎn)移

5、，“務(wù)農(nóng)勞動力的絕對數(shù)量和相對比重都大幅下降，但由于大量農(nóng)村人口只實現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)換和居住地的轉(zhuǎn)移，并未實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，結(jié)果兼業(yè)經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的普遍現(xiàn)象”?，F(xiàn)實中農(nóng)村土地撂荒、廢耕現(xiàn)象比較常見，土地資源占有與利用不對稱的現(xiàn)象日漸嚴重，“將來誰種地”的問題成為制約農(nóng)業(yè)良性發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要因素。（二）承包經(jīng)營權(quán)再次分離的價值農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是繼農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)分離之后的第二次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離，這種分離建立在農(nóng)地集體所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，由承包經(jīng)營權(quán)派生出經(jīng)營權(quán)這種新的權(quán)利類型。農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，原承包關(guān)系穩(wěn)定不變，承包人限于取得土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟組織成員，新的經(jīng)

6、營者則可以是任何有意愿和能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離不是對承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的肢解，而是對承包經(jīng)營權(quán)原有權(quán)利內(nèi)容加上新的權(quán)利內(nèi)容后的再分配。部分學者從法學邏輯層面對此提出質(zhì)疑，認為土地承包經(jīng)營權(quán)是一項完整的民事權(quán)利，無法分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，且土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不同，前者是一種民事權(quán)利，后者不是一種法定權(quán)利而只是經(jīng)濟學上的“土地使用”術(shù)語加上了權(quán)利外殼，其不是法學概念，內(nèi)涵不明確，因而不能與土地承包權(quán)并列;即使將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)理解為土地所有權(quán) 土地承包經(jīng)營權(quán) 土地經(jīng)營權(quán)，仍難以厘定土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的界限和內(nèi)涵。實際上，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)利束，包括占有、使用、收益、處置等

7、子權(quán)利，且每一項子權(quán)利的內(nèi)容還可以再細分為由一個人或多個人享有的相應(yīng)的權(quán)益。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是多個主體分享農(nóng)地產(chǎn)權(quán)這一權(quán)利束的直接體現(xiàn)?，F(xiàn)行法律規(guī)范中并未出現(xiàn)“農(nóng)村土地承包權(quán)”“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”的概念，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離是農(nóng)地制度漸進式發(fā)展的產(chǎn)物，但不能因為現(xiàn)行法律規(guī)定空白而否定對這一分離進行內(nèi)涵界定的可能性。分離后的經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的派生權(quán)利，而承包權(quán)在嚴格意義上仍是土地承包經(jīng)營權(quán)，其只是因承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能讓渡于經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的新的權(quán)利內(nèi)容，并非單純承包土地這樣一種權(quán)利資格。盡管經(jīng)營權(quán)建立在承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)之上，經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)同屬于物權(quán)，但經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容完全不同。有學者

8、認為：“同一物上不能并存兩個以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)，在用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排，是人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化，在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退?！惫P者認為這種觀點不能成立。當經(jīng)營權(quán)人占有、使用土地時，承包人被排除在了該權(quán)能之外，但承包人具有相應(yīng)的利益獲取權(quán)。雖然從某種程度上講，此時的承包權(quán)已不具有用益物權(quán)的功能，但這完全是權(quán)利人自由處分的結(jié)果。承包人可以選擇不通過承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的形式，而通過出租、轉(zhuǎn)包農(nóng)地等來實現(xiàn)自己的用益物權(quán)。法律應(yīng)當為承包經(jīng)營權(quán)之物權(quán)性的實現(xiàn)提供多種模式，以供實踐選擇。即使承包權(quán)不屬于成員權(quán)，承包人也可以選擇只將經(jīng)營權(quán)讓渡于他人，或不保留經(jīng)營

9、權(quán)而將承包經(jīng)營權(quán)全部轉(zhuǎn)移如轉(zhuǎn)讓。實踐中集體經(jīng)濟組織成員沒有實際獲得承包地、但享有土地權(quán)益的情況，可以認為是承包權(quán)實現(xiàn)的一種方式，不能依此而完全否定承包權(quán)的成員權(quán)性質(zhì)。https:/承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離雖源于農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐，但并不等同于實踐中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的所有方式，也有別于承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本身。目前的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式中，互換是承包人之間為耕作方便而相互交換承包地的行為，轉(zhuǎn)讓是承包人經(jīng)發(fā)包人同意后將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給他人而退出承包關(guān)系的行為，二者都是承包經(jīng)營權(quán)的整體流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)之后原權(quán)利人將喪失承包經(jīng)營權(quán)（在互換的情況下原權(quán)利人喪失原承包地的承包經(jīng)營權(quán)）。轉(zhuǎn)包是指承包人將承包地交給同一集體經(jīng)濟組織

10、的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，出租同樣是指將土地交給他人使用，只是交付對象不限于同一集體經(jīng)濟組織成員，同時承包人收取相應(yīng)的租金。這兩種流轉(zhuǎn)形式都只是債權(quán)性流轉(zhuǎn)，受轉(zhuǎn)方和承租人只能占有、使用土地而無權(quán)處分土地。因此，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離并不等同于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，其不是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一形式。如果在條件不具備的情況下強行將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，反倒不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。對于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離之外的其他流轉(zhuǎn)形式如轉(zhuǎn)讓，“不能簡單地以其不符合未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的趨勢為由，一概否定并在法律制度上不設(shè)置相應(yīng)的規(guī)制措施”。相對于農(nóng)地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后形成

11、的農(nóng)地集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利體系，更能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，也為構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)造了條件。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，承包關(guān)系不變，能夠確保農(nóng)民不失去承包土地的權(quán)利，同時，農(nóng)民因讓渡經(jīng)營權(quán)而獲得了土地流轉(zhuǎn)收益?？梢?，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離兼顧了農(nóng)地制度效率與安全。分離后的經(jīng)營權(quán)不受與承包權(quán)的主體資格相類似的限制，具有開放性和可交易性，可以在更為廣闊的范圍內(nèi)進行流轉(zhuǎn)，突破了承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的身份固化性。流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營權(quán)的一項非常重要的權(quán)能是可以設(shè)定抵押，這破解了農(nóng)村土地抵押融資困局。抵押人無法

12、償還貸款時，金融機構(gòu)并不取得承包方地位，而只能對土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償，農(nóng)民不喪失承包權(quán)，從而緩解了農(nóng)村發(fā)展中的融資困難，為農(nóng)村發(fā)展提供了有效的金融支持。二、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后的權(quán)利內(nèi)容（一）土地承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”后，由于權(quán)利分離形式的不同，承包人可能繼續(xù)占有、使用承包地，也可能喪失土地占有、使用權(quán)（將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、入股、信托時）。但更多情形下，“三權(quán)分置”后經(jīng)營權(quán)人會取得集體土地的占有、使用權(quán)。具體而言，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，承包人主要享有承包地位維持權(quán)、分離對價請求權(quán)、征收補償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)等，其中承包地位維持權(quán)是

13、承包權(quán)中最重要的身份性權(quán)利，是分離對價請求權(quán)、征收補償獲取權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利的基礎(chǔ)。1.承包地位維持權(quán)https:/承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，流轉(zhuǎn)的只是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)的歸屬不變，承包人作為集體經(jīng)濟組織成員的資格不受任何影響，其與發(fā)包方之間的承包關(guān)系維持原狀。2008 年黨的十七屆三中全會通過的中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定中明確提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”?！伴L久不變”，表明承包關(guān)系更加穩(wěn)定，承包權(quán)永久屬于具有集體經(jīng)濟組織成員資格的農(nóng)戶。同時，承包人將經(jīng)營權(quán)讓渡于他人且設(shè)定一定轉(zhuǎn)讓期限的，期限屆滿后，承包人可以收回經(jīng)營權(quán)，恢復(fù)承

14、包經(jīng)營權(quán)的完整狀態(tài)。2.分離對價請求權(quán)承包關(guān)系不變，承包人就可以通過多種形式（如流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)）實現(xiàn)“三權(quán)分置”。新的經(jīng)營權(quán)主體直接占有、使用集體土地，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。承包人不實際掌控土地，而是取得相應(yīng)的經(jīng)濟利益或經(jīng)濟補償。這是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，承包人享有的最為重要的財產(chǎn)性權(quán)利。在不同的分離方式下，承包人會獲得不同形式的經(jīng)濟收益。具體而言，承包人將經(jīng)營權(quán)抵押給金融機構(gòu)時，會獲得一定數(shù)額的貸款;其將經(jīng)營權(quán)入股出資時，會獲得相應(yīng)的股份，享有股權(quán)，收取紅利;其將經(jīng)營權(quán)委托于信托機構(gòu)時，可以得到相應(yīng)的收益基金等。至于具體的收益金額，可以通過相應(yīng)的土地價格評估機制確定。3.征收補償獲取權(quán)4.繼承權(quán)承包

15、權(quán)能否繼承，學界對此爭議較大。筆者認為，應(yīng)當肯定承包權(quán)的繼承權(quán)能。首先，“權(quán)利本身的身份性決定了權(quán)利不能流轉(zhuǎn)或者流轉(zhuǎn)受到限制，而權(quán)利取得的身份性則決定了什么人可以取得該權(quán)利，并不意味著該權(quán)利不能流轉(zhuǎn)”。土地承包經(jīng)營權(quán)人的身份，實質(zhì)上是集體身份，而非個體身份。承包經(jīng)營權(quán)只有集體經(jīng)濟組織成員可以取得，這并不意味著其他主體就不能通過土地流轉(zhuǎn)而獲得該權(quán)利。其次，肯定承包經(jīng)營權(quán)可以繼承所引發(fā)的問題，可以通過合理的遺產(chǎn)分配方式予以解決。一旦將承包權(quán)納入個人遺產(chǎn)的范圍，則根據(jù)繼承法，被繼承人的繼承人均有繼承權(quán)，這樣一來，集體經(jīng)濟組織之外的成員就也可以取得承包權(quán)，多人繼承時還可能出現(xiàn)土地碎片化的現(xiàn)象，這與實現(xiàn)

16、農(nóng)地的社會保障功能相背離，也與實現(xiàn)土地集約化利用的目標相去甚遠。這種擔憂不無道理，尤其是在城鄉(xiāng)一體化的配套措施尚未到位的情況下。但因此否定承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性，則過于武斷。實踐中完全可以通過折價補償?shù)却胧﹣斫鉀Q繼承人行使繼承權(quán)所導(dǎo)致的農(nóng)地非農(nóng)化、碎片化問題。最后，承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)日益彰顯，其可繼承性當予肯定。2008 年黨的十八屆三中全會明確提出：“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)?！痹诔邪?jīng)營權(quán)的財產(chǎn)價值屬性日益凸顯、社會保障功能逐漸減弱，農(nóng)村社會保障體系日漸完善，城鄉(xiāng)二元戶籍制度逐漸瓦解的背景下，肯定承包權(quán)的可繼承性是對承包權(quán)權(quán)能的豐富和對農(nóng)民財產(chǎn)的強化保

17、護。承包人去世后，其繼承人繼續(xù)受到承包權(quán)上的經(jīng)營權(quán)限制，經(jīng)營人的權(quán)益不受影響，這有利于促進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，也是對承包關(guān)系長久不變、“增人不增地，減人不減地”等政策的積極回https:/應(yīng)。5.退出權(quán)與承包地位維持權(quán)相反，退出權(quán)意味著承包人與集體經(jīng)濟組織之間的承包關(guān)系解除，承包經(jīng)營權(quán)歸于消亡。傳統(tǒng)的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式盡管可能產(chǎn)生承包人不再享有承包經(jīng)營權(quán)的法律效果，但并非都會導(dǎo)致農(nóng)戶因喪失承包經(jīng)營權(quán)而退出集體經(jīng)濟組織，如抵押、入股等只是對經(jīng)營權(quán)的讓渡，承包關(guān)系并未發(fā)生變化。作為對承包權(quán)權(quán)能的平衡，退出權(quán)應(yīng)當理解為承包人主動放棄承包人地位而喪失承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。需要注意的是，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)

18、移并不必然促使或要求農(nóng)民退出承包，而只會肯定退出權(quán)的價值和意義，因為農(nóng)民的土地利益還可以通過“三權(quán)分置”得以實現(xiàn)。我國農(nóng)村土地承包法第26 條規(guī)定承包人可以自愿交回承包地并獲得相應(yīng)補償，但這并非是對喪失承包地的補償。農(nóng)民應(yīng)當享有退出權(quán)，其可以自由選擇是否退出集體經(jīng)濟組織，如果退出，其可以獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償。這既是對承包權(quán)物權(quán)性質(zhì)的肯定，也與現(xiàn)行戶籍制度改革相配合，能夠促進農(nóng)民市民化。（二）土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離而來，應(yīng)當將其確立為次生性用益物權(quán)，使其具有穩(wěn)定性和對抗性。債權(quán)的內(nèi)容具有相對性、期限具有隨意性，其價值難以量化，設(shè)定方法也不便公示，不符合抵押權(quán)的成立要件，因

19、此，很難將經(jīng)營權(quán)推演為債權(quán)。如果肯定經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，經(jīng)營權(quán)人和承包人之間的關(guān)系就更加穩(wěn)定，就可以有效抑制承包人隨意撕毀合同的行為，經(jīng)營權(quán)人就可以放心地長期投資。作為一種物權(quán)性權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)主要表現(xiàn)為對土地的直接支配和使用，但并不構(gòu)成土地權(quán)利的全部內(nèi)容。經(jīng)營權(quán)人有權(quán)占有、使用土地，在土地用途不發(fā)生變化的前提下按照自己的意愿進行農(nóng)業(yè)耕作;其享有一定的處分權(quán)，可以不經(jīng)承包人同意而將經(jīng)營權(quán)入股、設(shè)置擔?；蛐磐?。同時，由于沒有類似承包權(quán)人必須是集體經(jīng)濟組織成員的資格要求，經(jīng)營權(quán)可以在更為廣闊的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，工商資本可以進入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的事務(wù)領(lǐng)域，農(nóng)村土地資本被激活。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)更多體現(xiàn)為一種財產(chǎn)性權(quán)

20、利。1.自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)承包地從承包人處轉(zhuǎn)移后，歸經(jīng)營者直接占有，由經(jīng)營者進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)營者可以自由決定種植何種作物以及如何耕作而不受承包人干涉?！罢沁@種可以自主選擇對土地的種植作物和耕作方式，可以重新配置資本投入要素比例，因此經(jīng)營者迫切希望通過各種土地流轉(zhuǎn)方式在約定時間內(nèi)獲得土地經(jīng)營的自主權(quán)?！毙枰⒁獾氖?，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)因提供擔保如進行抵押而分離時，因為抵押的只是經(jīng)營權(quán)的交換價值而非使用價值，所以此時經(jīng)營權(quán)人不能干預(yù)承包人占有、使用土地。經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離的目的在于實現(xiàn)農(nóng)地資源配置最大化，因此，盡管經(jīng)營人在保持農(nóng)地用途不變的前提下、基礎(chǔ)上可以自由使用農(nóng)地，但原則上其不得長期閑置土地而必須

21、進行實際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。2.自由處分權(quán)https:/承包權(quán)人可以通過設(shè)定抵押等形式來實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，讓經(jīng)營權(quán)進入土地一級市場流轉(zhuǎn)。在土地一級市場取得土地經(jīng)營權(quán)的主體，還可以再用經(jīng)營權(quán)進行擔保如設(shè)定抵押，讓經(jīng)營權(quán)進入土地二級市場流轉(zhuǎn)，以體現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能。與承包人處分經(jīng)營權(quán)而使其進入土地一級市場流轉(zhuǎn)不同，經(jīng)營權(quán)人處分經(jīng)營權(quán)時，只能將經(jīng)營權(quán)整體、全部處分，而不能像承包權(quán)人那樣保留其中部分權(quán)能，使經(jīng)營權(quán)再派生出新的權(quán)利類型，即經(jīng)營權(quán)人不能設(shè)立更次一級的經(jīng)營權(quán)。3.收益權(quán)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)人無論是自主進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還是自由處分經(jīng)營權(quán)，所產(chǎn)生的收益都歸自己享有。值得一提的是，經(jīng)營權(quán)人取得承包地后，

22、為了獲得更高的農(nóng)地產(chǎn)出收益，常常會加大投入，改善農(nóng)地生產(chǎn)條件，提高農(nóng)地肥力。最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第22 條第 2 款規(guī)定：“承包方已將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的，除當事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有，地上附著物補償費歸附著物所有人所有?！痹撘?guī)定雖然間接肯定了集體土地經(jīng)營權(quán)人作為農(nóng)地作物的實際所有人應(yīng)獲補償，但并未體現(xiàn)其為改良土地而投入的成本。如果這部分損失得不到合理補償，就會挫傷農(nóng)村土地經(jīng)營者的積極性，妨礙承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。因此，征收補償款中除地上植物（青苗）補償費應(yīng)當給予經(jīng)營權(quán)人以外，還應(yīng)當考慮經(jīng)營人為提高農(nóng)地利用效率

23、而進行的投資。此外，作為一種財產(chǎn)性物權(quán)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以作為遺產(chǎn)進行繼承。三、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的潛在風險及其防范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)第一次分離時，出現(xiàn)了集體所有權(quán)虛化、承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能弱化的弊端，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離適當克服了這些弊端，強化了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，但亦非十全十美，必須警惕其可能引發(fā)的風險并進行有效防范。（一）承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的潛在風險承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，經(jīng)營權(quán)人占有、使用土地，其可以直接對抗承包人，由此可能存在經(jīng)營權(quán)一權(quán)獨大，吞噬承包權(quán)和所有權(quán)的風險。集體土地流轉(zhuǎn)過程中，一些地方政府強行推動，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到侵害。而單純的農(nóng)業(yè)投資收入較低，導(dǎo)致部分工商企業(yè)長時

24、間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，農(nóng)地用途“非糧化”“非農(nóng)化”問題比較突出。同時，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后承包關(guān)系不變，且流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)可以獲得一定的經(jīng)濟收入，所以部分進城務(wù)工農(nóng)民會長期流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，若其日后無法在城市立足而試圖回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，則因經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限未滿而無法立即收回承包地，從而導(dǎo)致生活困難。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，土地利用效率得到提升，土地增值空間更大。一方面，要防止強勢的工商資本大量進入農(nóng)村，擠壓農(nóng)民的利益空間;另一方面，要保證承包人能夠比較穩(wěn)定地從土地經(jīng)營中獲取利益?！叭绻恢匾暦稚⒌钠胀ㄞr(nóng)戶的需求，而將主https:/要資源、政策、話語都服務(wù)于所謂的新型經(jīng)營主體，就可能在服務(wù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的過程中

25、進一步削弱當前為普通農(nóng)戶提供的最低限度的生產(chǎn)服務(wù)，從而導(dǎo)致普通農(nóng)戶的破產(chǎn)?！蓖七M承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，必須協(xié)調(diào)、平衡承包人和經(jīng)營權(quán)人的利益，把握好承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離程度。（二）承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離風險的防范機制1.堅持土地的農(nóng)業(yè)用途，避免農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，更容易獲得經(jīng)營權(quán)的是農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。為了防范大量工商企業(yè)下鄉(xiāng)可能引發(fā)農(nóng)地“非農(nóng)化”問題，應(yīng)當加強其下鄉(xiāng)前的審查和下鄉(xiāng)后的監(jiān)管，及時查處相關(guān)違法違規(guī)行為。經(jīng)營權(quán)受讓主體沒有資格限制，并不意味著只要和承包人達成約定即可成為經(jīng)營權(quán)人，還必須進行準入資格審核，從源頭上控制風險。例如，應(yīng)當審核經(jīng)營權(quán)人是

26、否有從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗和資歷，其計劃開展的農(nóng)業(yè)項目是否符合當?shù)卣吆屯恋靥刭|(zhì)。此外，經(jīng)營權(quán)人必須提供一筆風險保障金，作為投資失敗后的土地使用費和對承包人損失的賠償。在避免農(nóng)地用途“非糧化”方面，可以通過新增補貼，優(yōu)先安排農(nóng)機具購置補貼，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼試點、農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險試點、營銷貸款試點，逐步實現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體“愿保盡?！钡却胧?，扶持、引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價格，降低糧食生產(chǎn)成本，鼓勵農(nóng)地經(jīng)營權(quán)受讓主體進行糧食規(guī)模化生產(chǎn)。目前，農(nóng)業(yè)補貼是直接發(fā)放給農(nóng)戶，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，為避免拿補貼的不種糧、種糧的拿不到補貼的現(xiàn)象，應(yīng)當改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)直接補貼分配辦法。農(nóng)業(yè)補貼是國家為了提高農(nóng)民種地積

27、極性而出臺的糧食生產(chǎn)扶持政策，其不具有社會保障性。要將農(nóng)業(yè)補貼真正落實到實際務(wù)農(nóng)者身上，較為可行的辦法是在分配農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤時進行相應(yīng)的折抵。政府對農(nóng)民發(fā)放的其他惠農(nóng)補貼應(yīng)當根據(jù)經(jīng)營權(quán)分離登記情況，發(fā)放到種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等實際務(wù)農(nóng)者手中，真正發(fā)揮補貼資金對糧食生產(chǎn)的激勵作用。無論采取何種形式實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，都不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，這是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的底線。提高承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后經(jīng)營權(quán)受讓主體的收益，是避免農(nóng)地用途“非農(nóng)化”“非糧化”的根本，也與承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離期限、分離價格的確定密切相關(guān)。2.合理設(shè)置分離期限，控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格和流轉(zhuǎn)規(guī)模農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，短期內(nèi)難有成

28、效，如果經(jīng)營權(quán)分離出來的時間過短，農(nóng)業(yè)投資就難以回收，經(jīng)營權(quán)人就無法穩(wěn)定投資;如果允許農(nóng)地長期流轉(zhuǎn)并一次性交付租金，就等于變相出售經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民手中剩下的承包權(quán)的價值堪憂。特別是在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)因抵押而發(fā)生分離的情形中，金融機構(gòu)不愿接受較短期限的抵押，抵押權(quán)實現(xiàn)難度較大，農(nóng)戶違約成本較低。鑒于此，應(yīng)當參考物權(quán)法中用益物權(quán)的期限以及承包經(jīng)營權(quán)本身的存續(xù)時間，對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離規(guī)定一個最短的期限如 3 5 年。與分離期限的確定相似，在經(jīng)營權(quán)分離的對價上，若承包人要求過高，經(jīng)營人后期投入難以收回利益，就將影響其繼續(xù)投資的意愿;若經(jīng)營人要求過高，又會反過來影響承包人對合同的履行及其流轉(zhuǎn)https:/

29、土地的意愿。因此，應(yīng)當建立合理、良性的讓渡對價機制來分配農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營利潤，這就需要對經(jīng)營權(quán)作價評估。應(yīng)當允許政府或其他有資質(zhì)的中介機構(gòu)介入承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，由其根據(jù)農(nóng)村土地的地形等特點，確定相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)參考價格。同時，應(yīng)將固定流轉(zhuǎn)價格與浮動流轉(zhuǎn)價格相結(jié)合，根據(jù)流入土地的經(jīng)營效益和糧食價格變化情況來決定土地流轉(zhuǎn)價格，這較之一次性商定流轉(zhuǎn)價格更加合理，能夠保障農(nóng)民獲得長遠的土地利益。在流轉(zhuǎn)規(guī)模上，“任何一種土地經(jīng)營方式，都存在勞動生產(chǎn)率與土地產(chǎn)出率如何均衡的問題”，“如果工商企業(yè)進入規(guī)模過大，就可能形成壟斷定價，不利于糧食安全，所以規(guī)模大小要在效率和收益性之間找到平衡點”。對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模問題，意見提出的兩點要求可作參考：一是土地經(jīng)營規(guī)模的務(wù)農(nóng)收入相當于當?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)務(wù)工收入，二是土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪恋孛娣e的10 15 倍?？傊?，流轉(zhuǎn)規(guī)模要因地制宜，與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化