建設項目選址管理

1、建設項目選址管理建設項目相選址關原理為了保障建設項目的建設地址符合城市規(guī)劃的總體布局， 滿足建設項目的合 理要求，使建設用地規(guī)模實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一，合理地選 擇、確定建設地址是城市規(guī)劃行政主管部門重要職責之一。（一）選址定點是建設項目規(guī)劃管理的首要環(huán)節(jié)中華人民共和國城市規(guī)劃法第三十條規(guī)定： “城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設工程的 選址和布局必須符合城市規(guī)劃。 設計任務書報請批準時， 必須附有城市規(guī)劃行政 主管部門的選址意見書。 ”1991 年 8 月 23 日建設部、國家計委以建規(guī)字 583 號文發(fā)布的建設項目 選址規(guī)劃管理辦法 第四條規(guī)定：“城市規(guī)劃行政主管部門應當了解建設項目建議

2、書階段的選址工作。 各級人民政府計劃行政主管部門在審批項目建議書時， 對擬 安排在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設項目， 要征求同級人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的 意見?！钡谖鍡l規(guī)定：“城市規(guī)劃行政主管部門應當參加建設項目設計任務書階段 的選址工作，對確定安排在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設項目從城市規(guī)劃方面提出選址意 見書。設計任務書報請批準時，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門的選址意見書。根據(jù)以上法律和規(guī)章的規(guī)定可以看出， 城市規(guī)劃行政主管部門對在城市規(guī)劃 區(qū)內(nèi)擬建的建設項目， 一是項目建議書階段應當了解建設項目的選址工作并發(fā)表 意見;二是應當參加建設項目設計任務書階段的選址工作，并對確定安排的建設 項目提出選址意見書

3、 ;三是在設計任務書報請批準時，必須附有選址意見書。這 就是說，建設項目從醞釀立項開始， 城市規(guī)劃行政主管部門就與計劃部門共同進 行項目管理。 這是總結過去多年來基本建設管理經(jīng)驗， 在建設項目管理上變計劃 與規(guī)劃脫節(jié)為密切配合， 共同實施建設項目管理。 當然，規(guī)劃行政主管部門和計 劃行政主管部門對建設項目管理各有不同的任務和不同的側重點， 規(guī)劃行政主管 部門主要是“從城市規(guī)劃方面”對建設項目進行管理。一個建設項目擬在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)安排，應從以下幾方面進行仔細研究：1、從符合城市性質，對城市功能的發(fā)揮將起什么作用，對城市空間資源配 置會產(chǎn)生什么影響等方面進行論證 ;2、當建設項目確定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)

4、安排，應從詳細規(guī)劃的要求出發(fā)，建設 項目的具體地點和范圍對周圍環(huán)境的要求能否滿足 ;3、周圍環(huán)境和條件對建設項目有什么要求，對社會公共利益和周圍群眾利 益將發(fā)生什么影響 ;4、從城市土地利用和城市公共設施、市政公用設施的功能進行認真考慮， 建設項目的定點對城市發(fā)展、 促進城市經(jīng)濟發(fā)展、 城市功能調(diào)整是有利還是不利5、有的城市還須研究對保護城市原有風貌特征和傳統(tǒng)文化是有利還是不利6、根據(jù)城市特點需要研究的其他重要問題。城市規(guī)劃行政主管部門通過一個個具體建設項目的安排， 將這些綜合性問題 具體地體現(xiàn)在規(guī)劃選址意見書里， 并且通過選址書將建設項目定點， 并納入自己 管理范圍， 按照一定的程序繼續(xù)管理

5、和服務， 直至建設項目建成為止。 如果擬建 的建設項目有悖于城市性質、城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，有悖于城市環(huán)境改善， 有悖于城市功能的調(diào)整和發(fā)揮， 城市規(guī)劃行政主管部門也將通過選址意見書提出 否定性意見， 請其另擇適合該項目的其他城市。 由此看來， 城市規(guī)劃行政主管部 門密切配合計劃行政主管部門，通過選址意見書將建設項目納入管理范圍。建設項目的規(guī)劃選址定點是城市規(guī)劃行政主管部門實施城市規(guī)劃的首要環(huán) 節(jié)，也是建設用地和建設工程規(guī)劃管理的前期工作。 建設項目的規(guī)劃選址、 定點 過程也是城市規(guī)劃行政主管部門與計劃行政主管部門、 土地行政主管部門、 其他 行政主管部門和城市地方政府相聯(lián)系、 相銜接、 相

6、協(xié)調(diào)的過程。 城市規(guī)劃行政主 管部門在建設項目規(guī)劃選址定點中， 只有使建設項目既符合規(guī)劃、 遵守法規(guī)和滿 足經(jīng)濟技術要求， 又解決了許多重大矛盾、 協(xié)調(diào)了各方面復雜關系的情況下， 才 能核發(fā)建設項目選址意見書 。否則，將會給下一階段建設用地和建設工程的 規(guī)劃管理留下許多困難。建設項目選址意見書 是由建設部制定的全國統(tǒng)一格式的具有法律效力的 文件。隨著城市建設的發(fā)展， 各地的情況千差萬別， 為了適應當?shù)氐木唧w情況， 有 的城市依據(jù)城市規(guī)劃法和有關法規(guī)、規(guī)章要求，參照建設項目選址意見書內(nèi) 容，并結合當?shù)匾?guī)劃管理運行機制改革，擬定了具有法律效力的規(guī)劃意見書 作為建設項目選址的規(guī)劃管理文件。 應該說，

7、 在改革進一步深入的今天， 這種探 討是允許的，也是可行的。建設項目選址規(guī)劃管理辦法第一條 為了保障建設項目的選址和布局與城市規(guī)劃密切結合，科學合理，提 高綜合效益， 根據(jù)中華人民共和國城市規(guī)劃法 和國家基本建設程序的有關規(guī) 定，制定本辦法。第二條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建、改建工程項目，編制、審批項目建議 書和設計任務書，必須遵守本辦法。第三條 縣級以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)建設項 目選址和布局的規(guī)劃管理工作。第四條 城市規(guī)劃行政主管部門應當了解建設項目建議書階段的選址工作。各級人民政府計劃行政主管部門在審批項目建議書時， 對擬安排在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi) 的建設項目，要征求同級

8、人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的意見。第五條 城市規(guī)劃行政主管部門應當參加建設項目設計任務書階段的選址工 作，對確定安排在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設項目從城市規(guī)劃方面提出選址意見書。 設 計任務書報請批準時， 必須附有城市規(guī)劃行政主管部門的選址意見書。第六條 建設項目選址意見書應當包括下列內(nèi)容：（一）建設項目的基本情況 主要是建設項目名稱、性質，用地與建設規(guī)模，供水與能源的需求量，采取 的運輸方式與運輸量， 以及廢水、廢氣、廢渣的排放方式和排放量。（二）建設項目規(guī)劃選址的主要依據(jù)1、經(jīng)批準的項目建議書 ;2、建設項目與城市規(guī)劃布局的協(xié)調(diào) ;3、建設項目與城市交通、通訊、能源、市政、防災規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)

9、;4、建設項目配套的生活設施與城市生活居住及公共設施規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)5、建設項目對于城市環(huán)境可能造成的污染影響，以及與城市環(huán)境保護規(guī)劃 和風景名勝、文物古跡保護規(guī)劃的協(xié)調(diào)。（三）建設項目選址、用地范圍和具體規(guī)劃要求。第七條 建設項目選址意見書， 按建設項目計劃審批權限實行分級規(guī)劃管理。縣人民政府計劃行政主管部門審批的建設項目， 由縣人民政府城市規(guī)劃行政 主管部門核發(fā)選址意見書 ;地級、縣級市人民政府計劃行政主管部門審批的建設項目， 由該市人民政府 城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)選址意見書 ;直轄市、計劃單列市人民政府計劃行政主管部門審批的建設項目， 由直轄市、 計劃單列市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門

10、核發(fā)選址意見書。省、自治區(qū)人民政府計劃行政主管部門審批的建設項目，由項目所在地縣、 市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門提出審查意見、 報省、自治區(qū)人民政府城市規(guī) 劃行政主管部門核發(fā)選址意見書 ;中央各部門、公司審批的小型和限額以下的建設項目， 由項目所在地縣、 市 人民政府城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)選址意見書 ;國家審批的大中型和限額以上的建設項目， 由項目所在地縣、 市人民政府城 市規(guī)劃行政主管部門提出審查意見，報省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政 府城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)選址意見書， 并報國務院城市規(guī)劃行政主管部門備 案。第八條 對符合手續(xù)的項目，各級人民政府城市規(guī)劃行政主管部門應在規(guī)定 的

11、審批期限內(nèi)核發(fā)選址意見書，不得無故拖延。建設項目選址實例評析實例一、在某大城市邊緣的小河壩村委會為了加快農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，在村北約 3330 平 米的用地上蓋蔬菜大棚，蔬菜大棚占用了 1500 平米，經(jīng)村委會集體研究，報鎮(zhèn) 政府同意，利用剩余 1830 平米建自用的工業(yè)廠房。該市規(guī)劃監(jiān)察大隊發(fā)現(xiàn)后， 責令其立即停止施工，等待處罰。實例一評析、1、村委會利用集體土地蓋蔬菜大棚，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，屬于農(nóng)業(yè)結構內(nèi)部的 產(chǎn)業(yè)調(diào)整，是允許。2、而建設工業(yè)廠房則屬于違法建設，因為該地區(qū)位于城市規(guī)劃區(qū)用地范圍 內(nèi)，按照城市規(guī)劃法， 規(guī)劃區(qū)內(nèi)任何建設活動， 必須經(jīng)城市規(guī)劃主管部門批準同 意才能建設。3、建設工業(yè)廠房屬

12、于非農(nóng)建設，雖然村委會報鎮(zhèn)政府同意，但未經(jīng)上級規(guī) 劃行政主管部門的批準， 未履行合法的報批手續(xù)， 因此屬于違法建設， 應給予立 即拆除。實例二、某城市 20 世紀 90 年代初期，城市供電緊張，市政府招商準備建設一座 5 萬 KW 燃油發(fā)電廠，作為城市補充電源。當時提供選址的用地經(jīng)過比較只有靠 近市區(qū)邊緣的一處準備搬遷的工廠， 但是該工廠周邊是職工宿舍區(qū)， 如果發(fā)電廠 建設上馬， 勢必會給臨近的居住小區(qū)造成很大的污染， 為此， 市政府召開多次會 議，各方意見爭執(zhí)不下，最后決定暫緩發(fā)電廠建設。經(jīng)過 2 年以后，該市通過省電網(wǎng)提供了足夠的電量，徹底解決該市長期電力不足的困難實例二評析1、該項目選址

13、，市政府還是考慮到了城市長期發(fā)展的需要，判斷有嚴重污 染的項目， 即使近期有上馬的必要， 也還需要重點考慮項目的環(huán)境保護措施， 如 果措施不當，或措施不配套， 污染項目將會給城市帶來長期嚴重的危害。2、在項目選址上，首先應嚴格按照城市總體規(guī)劃統(tǒng)一安排，其次，應處理 好近期利益與城市可持續(xù)發(fā)展的關系。 只有多方面比較， 經(jīng)過合法程序， 采用科 學方法，項目選址才會合理可靠， 上述例子由于市政府采納了專家的意見， 采取 了暫緩建設的計劃，從而避免了拆遷和今后的重復建設。實例三、某城市人口 13 萬人，上界政府領導班子選定在城市東區(qū)某某路東側建設城 市廣場，廣場面積 5 萬平方米，建設場址為一底丘小

14、山，該廣場區(qū)位有些偏，但 是由于沒有拆遷，容易上馬，依次、因此上界政府不顧各方面的不同意見，開工 建設，然而，在平整土地過程中，發(fā)現(xiàn)該低丘內(nèi)部為花崗巖，建設成本比原先預 計的大 2 倍，需要加大投資。 擔由于資金準備不到位， 再加上周邊項目建設無法 跟上，廣場建設被迫停工。 新一界領導上臺以后， 經(jīng)過認真分析， 廣泛調(diào)查研究， 發(fā)現(xiàn)這個廣場存在的關鍵問題是選址不當， 當即拍板另行選址建設。實例三評析1、建設項目選址是一項非常嚴肅的事情，需要進行多方案比較，不但要考慮拆遷量大小， 還要考慮工程地質條件， 周邊建設情況以及城市總體規(guī)劃等多種因素。很明顯上述問題出在當初廣場選址過于輕率， 決策過于武

15、斷2、建設城市廣場應首先確定廣場性質，廣場一般分為城市中心廣場，休閑 購物廣場，綠化景觀廣場，游行集會廣場，交通集散廣場等多種類型。每一種廣 場對位置的選擇，用地規(guī)模，周邊建設條件等都有不同的要求。3、象該市的廣場屬于城市中心廣場， 應在城市中心， 交通條件比較便利的， 靠近城市主要的公共設施的位置上進行選址， 而不應該只是考慮節(jié)省投資。 在城 市邊緣選址建設，即使工程地質條件允許， 廣場建成后其使用效果也會很不理想。實例四、1993 年，某市糧食局以建糧食批發(fā)市場為由，通過當?shù)卣悦慨€ 2.2 萬元 的價格，從小北村征走耕地 109.58 畝。糧食局當年征地申請的計劃是：每年批 發(fā)、零售

16、糧油 2500 萬噸，成交額可達 2000 萬元實現(xiàn)利稅 100 萬元，據(jù)說其規(guī) 模要達到全省第一， 使該市的經(jīng)濟得到繁榮， 但是其后發(fā)生的事情卻讓小北村村 民多年來一直氣憤不平。 糧食批發(fā)市場沒有建起來， 對國家和當?shù)乩习傩盏某兄Z 沒有兌現(xiàn)，一百多畝耕地卻落到糧食局手里。隨后這些耕地即被分割成若干份， 每份約為 420 平方米，以股金的形式把土地使用權轉移到個人和一些單位手里， 每份 3.5 萬元，得到土地使用權的人， 便各自建起了民宅、 商店、酒店、公司等。 糧食局自己所建的糧油交易大廳僅有 200 平方米，而且從未開張，征用了 100 多畝地，只蓋了這么小的交易廳。 就連交易大廳現(xiàn)在也租

17、給了私人， 做了存放方 便面的庫房。 二十多名村民代表表示， 如果被征走的土地真是國家需要， 他們能 理解支持。但是現(xiàn)在看到的這種情況，真讓人不服氣。無論如何弄個明白，討個 說法實例四評析1、這是一起典型的擅自改變建設用地性質和私自轉讓土地使用權的案例， 情節(jié)嚴重造成了惡劣的影響。 當初糧食局是以建立糧油批發(fā)市場為由征用農(nóng)民的 土地，其建設項目必須要與批發(fā)市場相關。否則，就是違法使用土地。但是糧食 局卻沒有按規(guī)劃， 按原來的計劃規(guī)模設批發(fā)市場， 卻將大部分土地轉向了房地產(chǎn) 開發(fā)，征來得耕地被改變了用途， 其所作所為已與糧油批發(fā)交易毫無關系， 實際 上是改變了建設用地的性質。2、如果糧食局在征地

18、之后，由于情況發(fā)生變化，需要改變建設項目，也應 該按照法定程序，重新向計劃行政主觀部門和規(guī)劃行政主觀部門提出申請。3、首先糧食局應該持計劃行政主管部門同意改變開發(fā)新的建設項目的批準 文件，向城市規(guī)劃行政主管部門提出改變用地性質的申請。4、其次，規(guī)劃行政主管部門根據(jù)有關已經(jīng)批準的規(guī)劃，對糧食局的申請進 行審核，如果同意， 將提出被改變性質的用地規(guī)劃設計條件， 這包括有關技術條 件，技術標準和與周邊建設的相關關系。 糧食局需要重新領取改變性質的用地的 建設用地規(guī)劃許可證。所以說。改變用地性質必須辦理審批手續(xù)，否則，規(guī)劃行 政主管部門可以依據(jù)城市規(guī)劃法的有關條款對其進行行政處罰。實例五、 某房地產(chǎn)開

19、發(fā)公司與市區(qū)某鄉(xiāng)政府協(xié)商，準備利用該鄉(xiāng)的土地搞開發(fā)經(jīng)營， 經(jīng)過協(xié)商， 鄉(xiāng)政府與房地產(chǎn)開發(fā)公司簽訂了一份聯(lián)合興辦公司的協(xié)議書。 協(xié)議書 中規(guī)定：雙方興辦聯(lián)合公司，鄉(xiāng)里提供 50 畝土地，房地產(chǎn)開發(fā)公司出資，在這 塊土地上修建了 60 幢別墅，作為度假村以吸引城市客源，預計利潤客觀，聯(lián)合 公司開始運作后， 由房地產(chǎn)開發(fā)公司全權管理， 鄉(xiāng)里不參與管理過程。 雙方聯(lián)營 年限為 50 年，不論虧盈公司每年都要定期向鄉(xiāng)里付給固定的利潤和管理費。實例五評析 1、房地產(chǎn)開發(fā)公司與鄉(xiāng)政府的這種合作是極不合法的，表面上是合辦聯(lián)合 公司，實質上是變相出租土地。2、首先，簽約主體資格不對。鄉(xiāng)政府作為一級政府，行使行政

20、管理職能， 不能以自己的名義參與經(jīng)濟交易， 更不能作為出資人成為公司股東， 我國新修訂 的土地管理法 第十條明確規(guī)定： 農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所 有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理， 因此，鄉(xiāng)政府不能單方面代表 農(nóng)民對土地進行處分并從中受益，不能與該房地產(chǎn)開發(fā)公司簽訂合辦公司的契 約。3、另外該聯(lián)辦公司的協(xié)議內(nèi)容也屬于違法無效。合同中約定的所謂鄉(xiāng)里不 參與公司任何管理過程， 只定期收取利潤費用而不承擔風險等等。 完全不符和一 般合營行為所必須遵循的共同出資， 共同經(jīng)營， 風險共擔原則， 說明鄉(xiāng)里根本不 是為了聯(lián)合辦公司，而是單純想靠出讓土地使用權賺取利益。4、由于我國土地

21、管理法第 73 條規(guī)定：農(nóng)民集體的土地的使用權不得 出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。 要想將農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設用地， 必 須先經(jīng)國家征用， 土地使用人也要向國家交納土地使用金。 鄉(xiāng)政府明明是轉讓土 地使用權，或是出租土地，卻聲稱是合辦公司，而不交國家有關稅費，這分合辦 公司的協(xié)議其實是一種規(guī)避法律、 逃脫稅費、 變相出租轉讓土地的行為， 其違法10性顯而易見的5、其次，對于上述事件的處罰，可以根據(jù)土地管理法第 73 條規(guī)定買 賣或者以其他形式非法轉讓土地的， 由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收 違法所得， 對違反土地利用總體規(guī)劃或者擅自將農(nóng)用地改為建設用地的， 限期拆 除在非法轉讓土

22、地上新建的建筑和其他設施， 恢復土地原狀， 對符合土地利用總 體規(guī)劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑和其他設施， 可以并處罰款。 對 直接負責的主管人員， 和其他直接責任人員， 依法給予行政處分， 構成犯罪的依 法追究刑事責任。實例六某沿海地級市 20 世紀 90 年代初期，根據(jù)自身發(fā)展需要，準備在城市東部 建設中心區(qū)， 主要目的是疏解舊城區(qū)人口、 商業(yè)和行政辦公的壓力， 用以發(fā)展城 市新的商務中心、金融服務中心、大型會展文化中心和部分市級行政辦公機構。 當時，該城市東部正處于城市主要發(fā)展地區(qū)，面積約 3 平方公里，面對內(nèi)海灣， 與原有舊城既有一段距離， 又有比較方便的交通聯(lián)系， 是該市中心區(qū)建設理想的 選址地點。市政府隨后組織編制中心區(qū)詳細規(guī)劃和城市設計， 開始對外招商， 準