淺論人力資源開發(fā)的公共政策意涵.

1、淺論人力資源開發(fā)的公共政策意涵摘要: 人力資源是生產(chǎn)力中最積極、最活躍的因素 ,人力資源開發(fā)實際 上是一種價值和資源分配 , 直接涉及公共政策選擇。人力資源開發(fā)價值與資源的 分配性涵義體現(xiàn)在兩個方面 :一是投資于人力資源開發(fā)的人財物的分配 ; 二是人 力資源本身的配置與利用。人力資源開發(fā)的公共政策屬性規(guī)定了政府作為人力 資源開發(fā)的核心主體應(yīng)承擔(dān)的職責(zé) , 在實施人力資源開發(fā)的過程中 ,政府分配公 共資源應(yīng)堅持公平為先 , 通過建立公共財政為人力資源開發(fā)提供強有力的保障。關(guān)鍵詞:人力資源; 資源分配 ; 政府; 公平; 公共財政一、 人力資源開發(fā)的公共政策屬性著名學(xué)者戴維 ?伊斯頓從政治系統(tǒng)分析

2、的角度出發(fā) , 認為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán) 威性決定的輸出 , 其本質(zhì)是對社會的“價值”作權(quán)威性的分配。 1 對于這里的 價值, 我們應(yīng)作廣泛意義的理解 : 既包括哲學(xué)層面的價值 ,也包括政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué) 意義上的價值 ; 既包括物質(zhì)方面的價值 , 也包括精神方面的價值。河南學(xué)術(shù)科研 網(wǎng)人力資源作為“第一資源” ,其開發(fā)所涉及的面是相當廣泛的 , 具有豐富的內(nèi) 容,需要資源的輸入與輸出。因此 , 人力資源開發(fā)的過程 （包括人力資源本身的配 置）在本質(zhì)上是一個價值分配的過程 , 具有明顯的公共政策屬性 , “科教興國”、 “人才強國”等戰(zhàn)略思想本身就蘊涵著豐富的公共政策涵義。當人力資源開發(fā) 的主體為

3、政府時 ,人力資源開發(fā)便具有了公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的屬性 , 因為政 府投入的是納稅人的錢 , 最大限度地增進公共利益是其根本目的。 政府在進行人力資源開發(fā)活動時 ,必然會有傾向地分配相關(guān)公共資源 , 如誰將先 獲取?獲得多少 ?如何獲取 ?等等。人力資源開發(fā)的公共政策屬性具體體現(xiàn)在兩個 方面: 一是投資于人力資源開發(fā)的資源的分配。人力資源作為第一資源, 如何將一國現(xiàn)有的人口資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強大的人力資源優(yōu)勢 , 如何使現(xiàn)有的人力資源在 規(guī)模、質(zhì)量上進一步提高 , 實現(xiàn)體質(zhì)、知識水平、技能水平等的進一步發(fā)展等都 需要政府投入相當?shù)墓操Y源 , 這些公共資源包括人財物、時間、精力等方面的 內(nèi)容。政

4、府作為人力資源開發(fā)的主體 , 其政策取向是有偏好的 , 如優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ) 教育還是高等教育 ?公共資源在城市與農(nóng)村以及區(qū)域之間如何進行有效的分配 ? 這一系列的問題都涉及到政府公共政策的價值選擇。二是就人力資源本身來說 作為一種活的資源 , 它只有通過有效的配置和利用才能切實轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟社會 發(fā)展的現(xiàn)實動力 ,人力資源本身是政府公共政策分配的重要資源。因此 , 無論從 開發(fā)人力資源的角度 , 還是從利用人力資源的角度來看 ,人力資源開發(fā)本質(zhì)上都 是一種資源配置的過程。當人力資源開發(fā)活動與具體的組織、群體、個人相結(jié) 合時, 也就轉(zhuǎn)化為了利益分享與社會發(fā)展的問題 , 也就關(guān)涉到人力資源開發(fā)政策 理

5、念的取向問題。人力資源開發(fā)的強正外部性規(guī)定了政府是人力資源開發(fā)的核心主體 人力資源開發(fā)具有很強的正外部性 ,作為一種投資 ,具有高收益、低風(fēng)險的特 征。人力資源開發(fā)的收益是多樣性的 , 社會的各方面都可能直接或間接地從人力 資源開發(fā)中獲益 ,當人力資源開發(fā)的主體為政府時 , 它具有準公共產(chǎn)品的屬性。 公共產(chǎn)品,簡單的來說 ,即一個人消費某一產(chǎn)品并不會損害他人對該產(chǎn)品的消費 的產(chǎn)品,它不同于私人產(chǎn)品 , 如企業(yè)、公司提供的私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn) 品相比較 , 它具有以下一些明顯的特征 :1. 效用的不可分割性。公共產(chǎn)品是為整個社會提供的 , 不能將其分割成若干部 分或分別歸于由某一個人或組織

6、來消費 ,如安全、秩序、國防等等。當然 , 依據(jù) 受益范圍的大小 , 可以將公共產(chǎn)品劃分為全國性的和地區(qū)性的公共產(chǎn)品。盡管如 此,公共產(chǎn)品的效用仍然是不可分割的 , 它總是向全國或某個地區(qū)的所有成員提 供其效用。而私人產(chǎn)品的效用則具有可分割性 , 市場商品的效用發(fā)揮必須分割給 具體的“個人”才能得以實現(xiàn) , 并由具體的“個人”來支付相關(guān)費用。2. 消費的非排他性。公共產(chǎn)品的非排他性即一個人或組織對某一公共產(chǎn)品的消 費, 并不影響或妨礙其它的個人和集團同時消費該公共產(chǎn)品 , 也不會減少其他個 人或組織消費該公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。例如 ,航海中的燈塔 , 可以為夜間航行 的所有船只提供照明 ; 而

7、私人產(chǎn)品則具有排他性 , 當消費者為私人產(chǎn)品付錢之后 , 他人就不能享用該產(chǎn)品或服務(wù)所帶來的利益。3. 取得方式的非競爭性。這里的非競爭性是指公共產(chǎn)品的價值不會因其消費者 的增加而減少 ,如路燈的照明 ,這表明公共產(chǎn)品的消費者無須通過市場采取競爭 的方式來獲取。而私人產(chǎn)品的消費者一般必須通過市場采用出價競爭的方式來 獲取產(chǎn)品的消費權(quán) , 如我們的日常生活用品 , 在市場經(jīng)濟條件下應(yīng)通過市場化的 運作方式來獲得。7. 提供目的的非盈利性。公共產(chǎn)品的提供不能以盈利為目的 , 它追求社會效益 和社會福利的最大化 ; 而私人產(chǎn)品的提供則一般是以盈利為目的的 ,追求的是私 人市場利潤的最大化。公共產(chǎn)品的

8、以上四個特征是密切聯(lián)系的 , 其中最核心的是其非排他性和非競爭性 其它兩個特征是它們的延伸。在實際生活中 , 完全符合以上特征的純粹的公共產(chǎn) 品比較少 ,如國防; 而大量存在的是準公共產(chǎn)品。盡管如此 , 我們也完全可以根據(jù) 公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性來區(qū)別一般的公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品 的特性決定了市場在提供公共產(chǎn)品方面是失靈的 , 公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供應(yīng) 是政府的基本職責(zé)和政府實施公共政策的主要內(nèi)容和邊界范圍 , 包括國家安全、 社會治安、基礎(chǔ)教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等的提供不能以盈利為目 的。市場提供公共產(chǎn)品的失靈為政府干預(yù)及其職能界定提供了邊界 , 市場的外部性是 其失

9、靈的重要原因。外部性是指在相互聯(lián)系、相互作用的經(jīng)濟主體 （ 個體、企業(yè) 或社會組織 ）之間, 一個經(jīng)濟主體的活動對其他經(jīng)濟單位產(chǎn)生影響 , 而該主體又沒 有根據(jù)這種影響從其他主體那里獲得相應(yīng)的報酬或支付相應(yīng)的補償。外部效應(yīng) 有外部正效應(yīng)與外部負效應(yīng)兩種形式 , 好的或積極的影響被稱為外部正效應(yīng)或外 部經(jīng)濟 （如一個人養(yǎng)花種草給鄰近的養(yǎng)蜂人帶來的好處 ）, 壞的或消極的影響則被 稱為外部負效應(yīng)或稱為外部不經(jīng)濟 （ 如化工廠化學(xué)物質(zhì)和噪音的散布所產(chǎn)生的外 部損耗） 。當外部效應(yīng)存在時 ,市場是無效的 , 無法通過市場機制的自發(fā)作用來調(diào) 節(jié)以達到社會資源有效配置的目的。沃爾多對外部性問題進行了深入的

10、分析 , 認 為“在經(jīng)濟活動產(chǎn)生外在需求'的地方 , 無論是受益還是損耗 , 由生產(chǎn)者滿足 這些需求都是不恰當?shù)?, 或者說是不可從生產(chǎn)者那里征收的。這樣市場結(jié)果將沒 有效率。因為這些外部受益或損耗是不進入決定生產(chǎn)決策的計算的?！?2 市 場機制難以解決外部效應(yīng)的問題為政府干預(yù)提供了依據(jù) ,面對外部效應(yīng) , 政府一 般是通過補貼或直接的公共部門生產(chǎn)來推進外部正效應(yīng)的產(chǎn)生 , 并通過相關(guān)政策、措施來管制外部負效應(yīng)的產(chǎn)生或彌補外部負效應(yīng)對社會造成的損失。 在市場經(jīng)濟條件下 ,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供是政府的基本職責(zé)。其中 , 政府 有效的創(chuàng)建公共福利系統(tǒng) , 包括養(yǎng)老院、孤兒院、社會保險機

11、構(gòu)、殘疾人護理中 心等;公共衛(wèi)生系統(tǒng) ,包括公共防疫系統(tǒng)、公共保健系統(tǒng)、公共醫(yī)療系統(tǒng)等 ;公共 教育系統(tǒng) , 義務(wù)教育和一些特殊教育的教育經(jīng)費由政府提供 ; 公共文化事業(yè)和娛 樂休閑設(shè)施 , 如博物館、展覽館、科技館、少年宮、公益性休閑場所以及名勝古 跡和古文化遺址保護等 ; 從事基礎(chǔ)研究、前沿學(xué)科和有 戰(zhàn)略意義研究創(chuàng)造的科研機構(gòu)等等是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要內(nèi) 容。就人力資源開發(fā)來講 , 教育和健康投入是實施人力資源開發(fā)的兩種主要形 式。教育是人們獲取知識和增長才干的主要途徑 , 馬克思曾經(jīng)說過 : “要改變一 般的人的本性 , 使他獲得勞動部門的基能和技巧 , 成為發(fā)達的和專門的勞

12、動力 ,就 要有一定的教育和訓(xùn)練?！?3 健康是人力資源開發(fā)的基本環(huán)節(jié) , 世界銀行在 1993年世界發(fā)展報告 : 投資于健康中明確指出 : “良好的健康狀況既是人類 發(fā)展最根本的目標 ,又是加快發(fā)展的手段?！瘪R歇爾曾指出 : “健康與強壯、體 能、智能與道德情操是工業(yè)財富的基礎(chǔ)。而物質(zhì)財富的最根本的重要性在 于這樣一種事實 ,即如果加以明智的運用 , 它可以增進人類的健康與強壯、體 能、智能與道德情操?！?7 這道出了健康與財富間的密切關(guān)系。而公共教育資 源與公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有公共產(chǎn)品的基本屬性 , 這些領(lǐng)域靠市場是很難解決的 政府必須在這些方面發(fā)揮主要功能 , 為人力資源開發(fā)創(chuàng)造良好的基

13、礎(chǔ)環(huán)境 ,這尤 其在我國具有特殊重要的意義。我國人口基數(shù)大 , 充分的保障基礎(chǔ)教育和基本的 公共醫(yī)療衛(wèi)生是使我國從人口大國邁向人力資源強國基礎(chǔ)性條件 , 具有戰(zhàn)略意 義。此外 ,在人力資源開發(fā)的諸多環(huán)節(jié) , 政府都應(yīng)提供相應(yīng)的公共服務(wù) ,包括政策 引導(dǎo)、信息提供、人力資源配置與利用的宏觀調(diào)控等等 , 通過這些措施來糾正市 場的偏差。政府在提供公共教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中具有不可推卸的責(zé)任, 公平、有效的提供和分配公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源是有效實施人力資源開發(fā) 基本保障。三、 人力資源開發(fā)的政策理念 : 公平與效率 政府作為人力資源開發(fā)和人力資本投資的核心主體 , 其活動是通過一系列的人力 資

14、源開發(fā)政策來實現(xiàn)的 , 如教育政策、公共醫(yī)療衛(wèi)生政策等等。政府機制的運作 不同于市場 , 政府作為公共權(quán)力運行的主體 , 政府在進行人力資源開發(fā)時 , 應(yīng)堅持 公平為先 ,在此前提下追求高效率 , 以增進和維護公共利益。而市場機制的運作 所遵循的是市場規(guī)律 , 各經(jīng)濟主體在進行人力資源開發(fā)時 , 是以效率優(yōu)先為導(dǎo)向 的,追求市場利潤的最大化。因此 ,政府機制的運作應(yīng)重在解決公平問題 , 而市場 機制的運作重在解決效率問題 , 政府作為人力資源開發(fā)的核心主體 ,對公共資源 的分配應(yīng)堅持公平為先。 （一） 公平: 公共資源分配的價值前提 “公平”一詞涵義豐富 , 作為政府公共政策的價值取向 ,作為

15、政府對公共資源進 行分配的價值前提 , 可以將其理解為政府對公共資源進行合理性的分配。政府公 共政策制定的過程從深層次上講實際上是一個價值選擇的過程 , 以對全社會的公 共資源進行合理分配 , 有效調(diào)節(jié)各種社會利益關(guān)系和促進和諧利益格局的形成 ,進而實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展為目標指向。當前 , 我國正處于深刻的社會轉(zhuǎn)型之 中,各種利益關(guān)系更為復(fù)雜 , 政府在公共政策的制定過程中必須綜合考量各利益 相關(guān)者的利益訴求 , 把握社會的整體利益格局。我們可將體現(xiàn)公共政策公平價值 優(yōu)先的合理性作一般意義上的理解 , 即通過公共政策的運作 ,為公眾創(chuàng)造平等發(fā) 展和有利于充分發(fā)揮聰明才智的政策環(huán)境。這主要包括

16、三個方面的內(nèi)容: 一是創(chuàng)造機會均等的政策環(huán)境 , 這主要是指每個人參與社會活動的機會應(yīng)是相同的 ,公 眾對社會各種價值、資源的獲取應(yīng)具有同等的機會 , 讓人們能夠站在同一起跑線 上平等競爭 , 不能有歧視。二是創(chuàng)造規(guī)則一致的政策環(huán)境 , 這主要是指“在法律 面前人人平等” , 在各種社會活動中 , 每個人都應(yīng)嚴格遵守法律、法規(guī) ,各種法 律、法規(guī)對每個人都具有同等的效力 , 依法辦事。三是創(chuàng)造收益適當?shù)恼攮h(huán)境 這主要指所有人的勞動都是平等的 , 一切合法勞動和合法收入都應(yīng)得到法律的平 等保護。公平不是要求絕對的平等 , 而是強調(diào)政府在制定公共政策、進行公共資 源分配時 , 必須同等地對待每一

17、個人 , 同等對待不同階層的利益訴求。絕對平等 是不可能實現(xiàn)的 ,盡管公共權(quán)力主體可以為公眾創(chuàng)造機會均等的政策環(huán)境 , 但其 背后隱藏著的事實上的不平等是不可能完全消除的 , 因為“起點平等即使作為一 種理想, 也不真正意味著一個人在進入每一個競爭時在所有四個因素中 ?穴出 身、運氣、努力和選擇 ?雪與其他人都平等。” 5 而且每個人在先天素質(zhì)上也 是有差異的 , 那種絕對的平等實際上是不可能實現(xiàn)的。因此 ,堅持“公平”優(yōu)先 的價值并不是要求絕對平等。政府在對公共資源的進行分配時必須平等考量各 群體的利益訴求 ,以公共利益為旨歸 ,有效調(diào)節(jié)各種社會利益關(guān)系 , 盡可能地把差 異控制在一定限度內(nèi)

18、 ,彌補市場失靈 ,促進和維護社會的整體平衡。 衡量價值分配的合理性從更深的意義上講就是要看這種價值分配是否符合最大 多數(shù)人的根本利益 ,是否不斷滿足了人們多方面的需求 , 是否促進了人的全面發(fā) 展。公平的價值觀反映了人與人之間利益關(guān)系的一種狀態(tài) , 也是衡量人與人之間 利益關(guān)系的尺度 ,合理地分配社會價值 , 可以最大限度地滿足人們不斷發(fā)展的利 益需要和發(fā)展需求 , 這種需要和需求的滿足在很大程度上是通過政府對公共資源 的公平分配來實現(xiàn)的 , 是整個社會和人實現(xiàn)全面發(fā)展的基本條件。（二） 效率: 市場經(jīng)濟條件下政府進行公共資源分配的應(yīng)有之義 效率作為公共政策的價值取向 , 主要是指資源配置的

19、有效性。公共權(quán)力主體對公 共資源在全社會范圍內(nèi)進行配置時 , 在公平價值追求的前提下應(yīng)力求高效率 ,尤 其是對有限的公共資源的配置。公共資源配置的有效性可以從以下幾方面來理 解:一是考察政策目標的實現(xiàn)程度 , 科學(xué)、客觀地確定政策結(jié)果并將政策結(jié)果與 政策的預(yù)期目標進行比較。在其他條件相同的情況下 , 政策目標實現(xiàn)的程度越高 表明政策配置資源的有效性就越高。如對公共教育資源的分配 , 我們可以通過考 察人們的文化程度、人均教育資源占有量以及社會對教育的滿意度等指標來進 行考量。二是考察政策投入的產(chǎn)出效率。政策資源投入與政策產(chǎn)出之間的比率 關(guān)系是反映政策配置資源有效性的重要指標 , 阿瑟?奧肯指出

20、 : “效率意味著從一 個給定的量中獲得最大的產(chǎn)出?！?6 一項政策即使實現(xiàn)了政策目標 , 或是較高 程度地實現(xiàn)了政策目標 , 但政策投入的資源過多 , 造成了政策資源的無效利用和 浪費, 使政策資源的應(yīng)有作用沒有充分發(fā)揮出來 , 也不能認為這種配置是高效 的。三是考察社會整體效率。通過衡量公共政策對整個社會活動產(chǎn)生的影響 , 我 們可以從整體上考察政策配置資源的狀況 , 如政策的實施是否最大限度地提高了 全體社會成員的生活質(zhì)量 , 是否促進了經(jīng)濟社會的良性發(fā)展和人的全面發(fā)展。經(jīng) 濟學(xué)家曼昆指出 : “效率是資源配置使所有的社會成員得到的總的剩余最大化的 性質(zhì)。” 7 社會的整體滿意度是我們考

21、察公共政策配置資源是否有效的重要尺 度。學(xué)者們通常把帕累托效率作為資源配置有效性的最高境界。對于帕累托效 率, 經(jīng)濟政策學(xué)家尼古拉 ?阿克塞拉作了如下表述 : “從帕累托原則的概念我們可 以推出帕累托最優(yōu)概念?！薄叭绻麖纳鐣顟B(tài) a移動到其它狀態(tài)，提高社會中某 一社會成員的福利不可能不使至少一個其他成員的條件惡化 , 那么社會狀態(tài) a 就 是帕累托最優(yōu)的'?！?8 帕累托效率為考察政策配置資源的有效性提供了重 要依據(jù) , 但在現(xiàn)實的政策實踐中 , 要使政策配置資源達到帕累托效率幾乎是不可 能的, 只是我們可以無限地去接近它。效率的標準反映了公共權(quán)力主體與公共資 源之間的關(guān)系 , 標志著

22、在公共政策的實踐中公共權(quán)力主體有效配置政策資源的能 力和水平 , 并表明了公共資源的利用水平和作用發(fā)揮的程度。人力資源 開發(fā)的過程也是公共政策實踐的過程 , 人力資源開發(fā)政策的實施需要相應(yīng)的公共 資源投入 , 公共資源能否得到公平、有效的配置 , 能否提高社會的整體人力資源 水平是衡量政府宏觀調(diào)控能力的重要標準。市場機制追求的是效率優(yōu)先 , 而政府 機制應(yīng)以公平價值為先 , 以實現(xiàn)和維護公共利益為旨歸。企業(yè)在進行人力資源開 發(fā)活動時 , 其直接目的是為了獲取更多的市場利潤 , 增強企業(yè)的市場競爭力 ; 而政 府作為人力資源開發(fā)的主體 , 是不能以盈利為目的的 , 其根本目標是為了提高全 體社會

23、成員的整體素質(zhì) , 提高整個國家人力資源水平 , 增強國家的國際競爭力。四、 公共財政是人力資源開發(fā)的強有力保障 人力資源開發(fā)活動是一個持續(xù)的過程 , 具有較強的周期性 , 見效慢。教育投資、 基本醫(yī)療衛(wèi)生等投資都是大型的社會工程 , 這些工作靠市場是難以解決的 , 只有 通過政府對公共財政、公共資源的有效配置和利用才能更有效的解決。作為一 項準公共產(chǎn)品開發(fā)活動 , 人力資源開發(fā)或人力資本投資不僅具有較高的預(yù)期收益 而且其收益也是多方面、多層次的 , 它既包括看得見的 , 也包括看不見的。人力 資源開發(fā)所形成的人力資本具有很強的正外部性特點 , 如科研人員所取的科技攻 關(guān)所表現(xiàn)出來的收益不僅僅

24、是具體的個人 , 還有這些科研人員所在的組織 ; 同時, 科研成果在全社會范圍內(nèi)的應(yīng)用所形成的收益更是不可估量的 , 它可以使全社會 受益, 在國際上也可以提高一國的國際競爭力。因此 , 對于從事基礎(chǔ)研究、前沿 學(xué)科和具有戰(zhàn)略意義的研究創(chuàng)造 , 政府在這些領(lǐng)域應(yīng)通過公共財政為其提供良好 的基礎(chǔ)環(huán)境和實施相應(yīng)的激勵措施 , 積極鼓勵科研人員進行科學(xué)研究 , 以充分發(fā) 揮人力資源的效能。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下 , 我們對“財政”一詞的一般理解是 : 財政是個分配問 題, 以國家為分配的主體 , 經(jīng)濟資源的配置服從于國家計劃 , 排斥市場機制的作 用?！柏斦币辉~的涵義是與計劃經(jīng)濟體制的理念相適應(yīng)的

25、 , 我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng) 濟管理體制要求建立高度集中的財政管理體制 ,財政代替企業(yè)成為了社會投資的 主體 , 成為了社會再生產(chǎn)的主要構(gòu)成要素。而現(xiàn)代財政理論則認為“財政”應(yīng)是 公共部門經(jīng)濟或公共經(jīng)濟 , 現(xiàn)代政府不僅是一個純消費的單位 , 也是一個創(chuàng)造價 值的生產(chǎn)部門 , 是與家庭部門和企業(yè)部門等相對應(yīng)的一個重要經(jīng)濟部門即公共經(jīng)濟部門。這個部門的任務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和滿足社會的公共服務(wù)需要, 彌補市場失靈。我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的政府部門是社會資源配置的主體 , 財政作為 以國家為主體的分配 , 在社會資源配置中居于主導(dǎo)地位。相應(yīng)地 , 致使財政的職 能范圍大而寬 , 幾乎囊括了生產(chǎn)、投資 , 乃至消費的各個方面。而在社會主義市 場經(jīng)濟體制下 , 對資源的配置起基礎(chǔ)性作用的是市場 ,而不是政府。從計劃到市 場的轉(zhuǎn)變要求政府職能的相應(yīng)變革 , 尤其是經(jīng)濟職能 ,