關(guān)于建立我國(guó)存款人利益保護(hù)體系的探討

1、1目 錄一、一、建立存款保險(xiǎn)制度保護(hù)存款人的利益建立存款保險(xiǎn)制度保護(hù)存款人的利益.2（一）平穩(wěn)運(yùn)行之時(shí)建立存款保險(xiǎn)制度.2（二）加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)法律保障建設(shè).3（三）我金融保險(xiǎn)機(jī)制志在必行.3二、我國(guó)現(xiàn)有的存款人利益法律保障制度存在的缺陷二、我國(guó)現(xiàn)有的存款人利益法律保障制度存在的缺陷.4（一）效益性原則體現(xiàn)不充分.4（二）銀行業(yè)法律不予以重實(shí)，只強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)途徑的后果.4（三）金融風(fēng)險(xiǎn)法律制度不健全.4（四）對(duì)危機(jī)銀行接管與并購(gòu)法律制度不健全.5（五）最后貸款人法律制度的缺陷和存款保險(xiǎn)法律制度的缺失.6三、對(duì)存款人利益法律保障制度缺陷的補(bǔ)正三、對(duì)存款人利益法律保障制度缺陷的補(bǔ)正.8（一）應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)現(xiàn)有

2、的法律做出必要的修改及增加條款.8（二）我國(guó)現(xiàn)階段很有必要完善一下有關(guān)銀行破產(chǎn)方面的法律法規(guī).8（三）對(duì)危機(jī)銀行的接管與并購(gòu)法律制度進(jìn)行完善.9（四）完善最后貸款人法律制度.9（五）應(yīng)當(dāng)建立存款保險(xiǎn)法律制度.9參考文獻(xiàn)參考文獻(xiàn).112關(guān)于建立我國(guó)存款人利益保護(hù)體系的探討關(guān)于建立我國(guó)存款人利益保護(hù)體系的探討摘要：金融風(fēng)險(xiǎn)正困擾著我國(guó)的商業(yè)銀行，廣大存款人的利益正受到威脅，銀行的信譽(yù)也正受到前所未有的挑戰(zhàn)，因此在提高中央銀行監(jiān)管水平的同時(shí)，建立我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度，特別是針對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)所吸收的存款進(jìn)行保險(xiǎn)，將對(duì)保護(hù)家庭和中小企業(yè)存款者的利益，對(duì)穩(wěn)定金融體系，增強(qiáng)存款人對(duì)銀行的信心十分重要。存款保險(xiǎn)

3、制度在保障一國(guó)金融安全、維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定方面所發(fā)揮的作用，已經(jīng)越來(lái)越多地被世界各國(guó)政府和金融監(jiān)管部門所認(rèn)同。通過(guò)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)同樣也建立了相應(yīng)的法律制度以保護(hù)存款人的利益。但從實(shí)際上看，我國(guó)現(xiàn)有的存款人利益法律保障制度還存在這樣那樣的缺陷和不足，尤其是金融安全網(wǎng)中還缺少重要的一環(huán)-存款保險(xiǎn)法律制度。關(guān)鍵詞：金融風(fēng)險(xiǎn)；利益；存款保險(xiǎn)一、建立存款保險(xiǎn)制度保護(hù)存款人的利益一、建立存款保險(xiǎn)制度保護(hù)存款人的利益中國(guó)金融市場(chǎng)的信用本質(zhì)及激勵(lì)運(yùn)作機(jī)制與歐美國(guó)家完全不同，所以用歐美的監(jiān)管指標(biāo)及計(jì)量模型來(lái)衡量中國(guó)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)大小，客觀上是在誤導(dǎo)政府決策時(shí)對(duì)國(guó)內(nèi)金融體系潛在風(fēng)險(xiǎn)的判斷。這可能是目前國(guó)內(nèi)金融體

4、系最大風(fēng)險(xiǎn)。從中國(guó)信用的本質(zhì)入手，就能了解中國(guó)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)根源所在，并盡早確立起防范風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)制度安排。（一）平穩(wěn)運(yùn)行之時(shí)建立存款保險(xiǎn)制度平穩(wěn)運(yùn)行之時(shí)建立存款保險(xiǎn)制度通俗講，就是銀行按照規(guī)定參加存款保險(xiǎn)，繳納保費(fèi)，國(guó)家組建專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理投保銀行繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和其他渠道籌資，建立起存款保險(xiǎn)基金；當(dāng)某家銀行出現(xiàn)倒閉破產(chǎn)等危機(jī)事件時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)向存款人予以賠付，并依法參與或者組織對(duì)這家銀行的清算。如果沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度，一旦個(gè)別銀行破產(chǎn)倒閉，受到最大損害的自然是存款人。建立這一制度，可以提高公眾信心，保護(hù)存款人特別是大多數(shù)中小存款人的利益，維護(hù)其資金安全。為了保持整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定

5、，保護(hù)廣大中小投資者和存款人的利益，當(dāng)某個(gè)或某些金融機(jī)構(gòu)發(fā)生問(wèn)題時(shí)，國(guó)家往往會(huì)動(dòng)員各種力量，采取各種措施，防止危機(jī)向其他金融機(jī)構(gòu)和整個(gè)金融系統(tǒng)擴(kuò)散，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并沖擊實(shí)體經(jīng)濟(jì)，這樣的保護(hù)系統(tǒng)可以形象地稱之為“金融安全網(wǎng)” 。除了在特殊情況下不得不動(dòng)用公共財(cái)政資金援助之外，金融安全網(wǎng)的基本構(gòu)成一般包括負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管職能的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、負(fù)有最后貸款人職能的中央銀行以及負(fù)責(zé)存款保險(xiǎn)責(zé)任的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)這三大支柱。目前，中國(guó)的金融網(wǎng)構(gòu)成體系中雖早已有了中央銀行和監(jiān)管機(jī)制，但是尚缺少“存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”這一重要組成部分。 （二）加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)法律保障建設(shè)（二）加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)法律保障建設(shè)3銀行體系的穩(wěn)定對(duì)于中國(guó)

6、金融、經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)穩(wěn)定有著十分重要的意義。就中國(guó)的情況來(lái)看，雖然當(dāng)前銀行業(yè)整體運(yùn)行平穩(wěn)，但潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)仍然不容忽視，特別是一些中小金融機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，經(jīng)營(yíng)狀況不佳。如果沒(méi)有一個(gè)完善的金融安全網(wǎng)，一旦發(fā)生銀行擠兌等嚴(yán)重事件，由于其傳染效應(yīng)，容易造成金融體系的崩潰和金融市場(chǎng)的動(dòng)蕩，進(jìn)而沖擊和破壞實(shí)體經(jīng)濟(jì)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的是由中央銀行和各級(jí)政府“買單”的隱性存款保險(xiǎn)制度，但是其弊端已經(jīng)日益明顯，因此建立正規(guī)的顯性存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)迫在眉睫。關(guān)于時(shí)機(jī)問(wèn)題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，尤其是在早期，除少數(shù)西方國(guó)家以外，許多國(guó)家的確都是在金融危機(jī)爆發(fā)之后才著手建立存款保險(xiǎn)制度的，美國(guó)就是在 20 世紀(jì)

7、 30 年代一系列銀行危機(jī)爆發(fā)之后，才建立起全國(guó)性的存款保險(xiǎn)制度的。但是，在發(fā)生金融危機(jī)之后，再去建立存款保險(xiǎn)制度，不僅制度成本比較高，會(huì)加重了銀行的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，而且風(fēng)險(xiǎn)也比較大。而在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好，銀行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行之時(shí)建立存款保險(xiǎn)制度，不僅成本較低、風(fēng)險(xiǎn)較小，還可以防患于未然。有些西方國(guó)家就是在經(jīng)濟(jì)景氣好的時(shí)候建立存款保險(xiǎn)制度的，在正處風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)時(shí)且很好的避過(guò)銀行業(yè)危機(jī)的發(fā)達(dá)國(guó)家大在多數(shù)。 （三）我金融保險(xiǎn)機(jī)制志在必行（三）我金融保險(xiǎn)機(jī)制志在必行就目前幾方面情況來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢(shì)頭良好；隨著銀監(jiān)會(huì)的建立，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管水平有了很大的提高，國(guó)有商業(yè)銀行改革取得顯著成效，中行、建行、工行已相繼完

8、成改制上市；銀行不良資產(chǎn)的政策性集中處置任務(wù)已經(jīng)基本完成；此外，經(jīng)營(yíng)不善金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制也在建立之中。從總體來(lái)看，目前恐怕是我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的最佳時(shí)機(jī)，千萬(wàn)不能一再錯(cuò)過(guò)。存款保險(xiǎn)制度按照銀行參保資格，可區(qū)分為強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)兩種模式。強(qiáng)制保險(xiǎn)是指在法律規(guī)定范圍內(nèi)的存款類金融機(jī)構(gòu)均應(yīng)參加存款保險(xiǎn)，繳納存款保險(xiǎn)費(fèi)；自愿保險(xiǎn)是指存款類金融機(jī)構(gòu)可自愿選擇是否參加存款保險(xiǎn)。目前，在全球?qū)嵭写婵畋ｋU(xiǎn)制度的國(guó)家和地區(qū)中 90以上均實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，只有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家實(shí)行自愿保險(xiǎn)。我國(guó)各存款類金融機(jī)構(gòu)盡管管理水平、資產(chǎn)規(guī)模相差很大，但為防止出現(xiàn)逆向選擇和實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，也有必要實(shí)行強(qiáng)制型保險(xiǎn)。當(dāng)然，在實(shí)行

9、強(qiáng)制型保險(xiǎn)的同時(shí)，也可靈活使用差別費(fèi)率進(jìn)行區(qū)別。具體費(fèi)率究竟是多少，應(yīng)當(dāng)由未來(lái)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)理事會(huì)去研究、決定。 二、我國(guó)現(xiàn)有的存款人利益法律保障制度存在的缺陷二、我國(guó)現(xiàn)有的存款人利益法律保障制度存在的缺陷我國(guó)現(xiàn)有的法律制度對(duì)穩(wěn)定金融，對(duì)存款人的利益起到了很好的保護(hù)作用。但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，我國(guó)現(xiàn)有的這方面的法律制度還存在一定的缺陷。（一）效益性原則體現(xiàn)不充分（一）效益性原則體現(xiàn)不充分4我國(guó)中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法規(guī)定的三性原則中第三條就是“效益性”原則，顯然隱含著立法者要求商業(yè)銀行必須講求社會(huì)效益之意。然而在實(shí)踐中，社會(huì)效益是一個(gè)很難界定的概念，國(guó)家在讓商業(yè)銀行承擔(dān)了過(guò)多的社會(huì)責(zé)任的

10、同時(shí)，必然會(huì)犧牲或者影響到商業(yè)銀行自身的經(jīng)濟(jì)效益，盈利能力下降肯定導(dǎo)致銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步加大，而一旦商業(yè)銀行陷入信用危機(jī)，最終又會(huì)影響社會(huì)效益或全局利益，對(duì)保護(hù)存款人的利益非常不利。不僅如此， 商業(yè)銀行法中規(guī)定的分業(yè)經(jīng)營(yíng)原則在一定程度上也限制了銀行盈利水平的提高，這同樣也不利于保護(hù)存款人的利益。（二）銀行業(yè)法律不予以重實(shí)，只強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)途徑的后果（二）銀行業(yè)法律不予以重實(shí)，只強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)途徑的后果現(xiàn)有的法律中對(duì)商業(yè)銀行的創(chuàng)新性沒(méi)有規(guī)定，而是過(guò)多地強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，銀行的創(chuàng)新之路無(wú)法可依，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新活動(dòng)的不規(guī)范性，在現(xiàn)今的金融市場(chǎng)中，如果不進(jìn)行創(chuàng)新銀行就無(wú)法生存。而銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)由于無(wú)法可依就無(wú)法對(duì)

11、銀行業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)新活動(dòng)無(wú)法甄別，因此對(duì)創(chuàng)新所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)就難以進(jìn)行控制，進(jìn)而導(dǎo)致存款人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的加大。（三）金融風(fēng)險(xiǎn)法律制度不健全（三）金融風(fēng)險(xiǎn)法律制度不健全我國(guó)的現(xiàn)狀呈現(xiàn)出這種狀況，不能支付到期債務(wù)由人民法院依法宣告其破產(chǎn)?？梢?jiàn)，關(guān)于商業(yè)銀行的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)立法將之界定為“不能支付到期債務(wù)” 。具體講，不能支付到期債務(wù)應(yīng)當(dāng)是指商業(yè)銀行以其現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)、信用以及技術(shù)手段等客觀上不能償付已屆清償期的債務(wù)，并呈持續(xù)狀態(tài)或必然發(fā)展為持續(xù)狀態(tài)的。我國(guó)將商業(yè)銀行破產(chǎn)原因界定為“不能支付到期債務(wù)”是科學(xué)合理的，但是有一點(diǎn)是不容忽視的，那就是銀行與一般工商企業(yè)不同，銀行有時(shí)即使

12、面臨財(cái)政困難，也仍有可能保持現(xiàn)金流入，因而能繼續(xù)支付存款人或債權(quán)人，其存在的支付問(wèn)題并不會(huì)立即顯現(xiàn)出來(lái)。如果沒(méi)有明確的、符合銀行特點(diǎn)的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)就不可能及早地對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，這樣就會(huì)為銀行危機(jī)的爆發(fā)埋下隱患，導(dǎo)致更多存款人的利益受損，我國(guó)剛好在此方面存在法律空白。 商業(yè)銀行法第七十一條規(guī)定：“商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的，由人民法院組織銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門和有關(guān)人員成立清算組，進(jìn)行清算” ，清算組負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配，清算組可以依法進(jìn)行必要的民事活動(dòng)?？梢?jiàn)，關(guān)于商業(yè)銀行破產(chǎn)清算人的選任，我國(guó)采取了由法院依法成立清算組的模式。這種模式能夠平等的保護(hù)債務(wù)人、債權(quán)人和其他利害

13、關(guān)系人的利益，并有助于保持清算組的中立和超然地位。然而，我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)法對(duì)銀行破產(chǎn)清算組組成成員的規(guī)定存在缺陷。 商業(yè)銀行法的規(guī)定雖然表明了銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在銀行破產(chǎn)清算中的地位，但并未特別突出監(jiān)管機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)管理方面的特5別作用，從而使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行破產(chǎn)退出過(guò)程中出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。這些缺陷對(duì)保護(hù)存款人的利益極為不利。我國(guó)商業(yè)銀行法在第三章中對(duì)保護(hù)存款人的利益做了特別的規(guī)定，可見(jiàn)我國(guó)政府對(duì)保護(hù)存款人利益的重視程度，但有些規(guī)定卻與法律的基本精神不相符合。 商業(yè)銀行法規(guī)定：在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配中優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息。這個(gè)規(guī)定雖然明確了我國(guó)保護(hù)存款人利益的原則，但僅對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款給予優(yōu)先受償?shù)谋Ｗo(hù)而

14、將單位存款置之不顧，不僅違反了法律最基本的平等原則，也會(huì)誘發(fā)存款人為了得到法律保護(hù)而通過(guò)公款私存的方式來(lái)規(guī)避法律，為其他類的犯罪留下隱患。（四）對(duì)危機(jī)銀行接管與并購(gòu)法律制度不健全（四）對(duì)危機(jī)銀行接管與并購(gòu)法律制度不健全對(duì)危機(jī)銀行的接管是指金融監(jiān)管部門依法對(duì)陷入危機(jī)的銀行通過(guò)成立接管組織強(qiáng)行介入，行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，防止其資產(chǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)一步惡化，以保護(hù)存款人和其他債權(quán)人利益，恢復(fù)銀行經(jīng)營(yíng)能力的法律行為。它是對(duì)出現(xiàn)困難、瀕臨破產(chǎn)但有繼續(xù)經(jīng)營(yíng)價(jià)值的銀行采取的一種挽救措施。銀行并購(gòu)即合并與收購(gòu)的簡(jiǎn)稱，它存在于銀行正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，雖然它與銀行危機(jī)可以沒(méi)有關(guān)系，但它同樣也會(huì)對(duì)存款人的利益產(chǎn)生極大的影響。我國(guó)對(duì)

15、危機(jī)銀行的接管與并購(gòu)制度主要是由商業(yè)銀行法確立的。該法第六十四條規(guī)定，商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí)，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該銀行實(shí)行接管；第六十五至第六十八條對(duì)接管決定的發(fā)布、接管組織實(shí)施、接管期限、接管終止作了規(guī)定， 銀行業(yè)監(jiān)督管理法中也有相應(yīng)的規(guī)定。 商業(yè)銀行法第二十五條規(guī)定，商業(yè)銀行的分立、合并，適用公司法的規(guī)定。雖然法律的規(guī)定較為明確，但綜合考察我國(guó)對(duì)危機(jī)銀行的接管與并購(gòu)制度后不難發(fā)現(xiàn)，其間還存在著諸多的不足：一是接管標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷。 商業(yè)銀行法和銀行業(yè)監(jiān)督管理法都規(guī)定，當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)” ，“嚴(yán)重影響存款人的利益”時(shí)，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)

16、構(gòu)可以對(duì)其實(shí)行接管。此處“已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)”的衡量標(biāo)準(zhǔn)， “嚴(yán)重影響存款人的利益”的判定標(biāo)準(zhǔn)，都缺乏一個(gè)相對(duì)明晰的界定。接管標(biāo)準(zhǔn)的模糊將會(huì)影響危機(jī)處理部門迅速做出判斷，進(jìn)而及時(shí)、快速地介入危機(jī)機(jī)構(gòu)解決危機(jī)。二是重整措施存在缺陷。接管組織在接管陷入危機(jī)的銀行后，應(yīng)采取一系列的重整措施挽救危機(jī)，幫助銀行恢復(fù)正常的經(jīng)營(yíng)能力。重整措施是挽救銀行危機(jī)的關(guān)鍵，立法應(yīng)予明確，但我國(guó)商業(yè)銀行法 、 銀行業(yè)監(jiān)督管理法等對(duì)此均未作任何規(guī)定，不利于銀行支付危機(jī)的順利渡過(guò)。三是并購(gòu)立法存在缺陷。在并購(gòu)制度方面，我國(guó)目前既沒(méi)有銀行并購(gòu)的專門立法，其他有關(guān)銀行并購(gòu)的法律規(guī)定也比較欠缺。如前所述，商業(yè)銀行的分立、合并

17、，適用公司法的規(guī)定，而商業(yè)銀行的并購(gòu)6與一般公司企業(yè)的并購(gòu)是不同的。商業(yè)銀行并購(gòu)后一個(gè)最核心的要求是承擔(dān)銀行債務(wù)、保護(hù)存款人利益和維持銀行秩序的穩(wěn)定與發(fā)展，它涉及面廣、綜合性強(qiáng)、政策靈敏度高。而我國(guó)現(xiàn)有的法律在此方面存在著較大缺陷，這方面的不足必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)存款人利益保護(hù)的不利。（五）最后貸款人法律制度的缺陷和存款保險(xiǎn)法律制度的缺失（五）最后貸款人法律制度的缺陷和存款保險(xiǎn)法律制度的缺失最后貸款人制度是一國(guó)中央銀行履行救助的職能，向暫時(shí)出現(xiàn)流動(dòng)性困難的銀行提供緊急援助的一種制度安排，其目的是防止暫時(shí)流動(dòng)性危機(jī)向清償危機(jī)和系統(tǒng)性危機(jī)轉(zhuǎn)化。最后貸款人制度的危機(jī)救助功能在于中央銀行通過(guò)提供緊急流動(dòng)性支持

18、即緊急貸款使陷入困境的銀行走出困境。此項(xiàng)制度創(chuàng)立的初衷就是為了防范銀行危機(jī)和穩(wěn)定金融。在我國(guó)，中央銀行主要是通過(guò)提供再貸款對(duì)陷入流動(dòng)性危機(jī)的銀行進(jìn)行救助。 中國(guó)人民銀行法第二十八條規(guī)定，中國(guó)人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策的需要，可以決定對(duì)商業(yè)銀行貸款的數(shù)額、期限、利率和方式，但貸款的期限不得超過(guò)一年；防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法第二十二條規(guī)定，對(duì)于出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)后必須通過(guò)人民銀行再貸款方式給予流動(dòng)性支持的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)由人民銀行省級(jí)分行(現(xiàn)為大區(qū)行)提出方案，報(bào)總行審批。從立法與實(shí)踐看，我國(guó)的最后貸款人制度對(duì)幫助銀行渡過(guò)危機(jī)、保護(hù)存款人的利益發(fā)揮了很大的作用，但其間還存在著一定的缺陷：一是拯救標(biāo)準(zhǔn)

19、不明確，對(duì)哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)該拯救，哪種程度應(yīng)該拯救缺乏明確的法律規(guī)定，以致實(shí)踐中對(duì)危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的救助基本上是無(wú)限度的支持， “對(duì)所有出現(xiàn)危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)都實(shí)行貸款援助、對(duì)所有的存款者都實(shí)施賠償?shù)倪^(guò)度保護(hù)，客觀上鼓勵(lì)了銀行進(jìn)行投機(jī)行為，加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)” 。二是救助工具單一，目前主要是再貸款，再貼現(xiàn)等手段運(yùn)用不多，且再貸款中多是信用貸款，抵押貸款很少；三是拯救權(quán)過(guò)于集中，表現(xiàn)在目前出現(xiàn)問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)多為地方性中小金融機(jī)構(gòu)，而防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法規(guī)定，對(duì)于出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)后必須通過(guò)人民銀行再貸款方式給予流動(dòng)性支持的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)由人民銀行省級(jí)分行提出方案，報(bào)總行審批，這使處于監(jiān)管一線的分支機(jī)構(gòu)在再貸

20、款的動(dòng)用上沒(méi)有決策權(quán)，易延誤拯救的最佳時(shí)機(jī)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，存款保險(xiǎn)制度通常與最后貸款人制度一起構(gòu)成各國(guó)拯救危機(jī)銀行的核心法律制度。存款保險(xiǎn)制度是通過(guò)保險(xiǎn)費(fèi)支付、資金援助等手段使危機(jī)金融機(jī)構(gòu)走出困境的；最后貸款人制度則是通過(guò)流動(dòng)性援助，使陷入困境的金融機(jī)構(gòu)走出困境，兩種制度共同構(gòu)成一國(guó)存款人利益法律保護(hù)體系的最后一道安全防線。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，截止到2000 年，全球已有 72 個(gè)國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度。在我國(guó)，盡管早在 1993 年國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定中就指出要建立存款保險(xiǎn)基金，1997 年全國(guó)金融工作會(huì)議又提出要建立適合國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度，但這一制度至今尚未7建立。由于存款保險(xiǎn)制

21、度缺位，致使在危機(jī)救助中對(duì)危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性支持多由中央銀行承擔(dān)，使中央銀行的任務(wù)過(guò)于繁重。更大的問(wèn)題是，最后貸款人制度的過(guò)度使用會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量的增加，帶來(lái)通貨膨脹，由此也導(dǎo)致了中央銀行維護(hù)幣值穩(wěn)定職責(zé)與最后貸款人職責(zé)的沖突。從近年我國(guó)處理危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐看，我國(guó)自始至終對(duì)存款人（主要是自然存款人）的利益是予以保護(hù)的，這實(shí)質(zhì)上是等于為存款人提供了一個(gè)隱含的存款保險(xiǎn)制度，其實(shí)質(zhì)上是國(guó)家的信用擔(dān)保。而隱含的存款保險(xiǎn)制度由于缺乏一個(gè)有形的保險(xiǎn)基金和明確的“游戲規(guī)則” ，帶有隨意性和模糊性，因此會(huì)極易導(dǎo)致當(dāng)某個(gè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，公眾由于存在對(duì)不確定性的猜疑而產(chǎn)生參與擠兌的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，海南發(fā)展

22、銀行倒閉事件的事實(shí)正說(shuō)明了這點(diǎn)。三、對(duì)存款人利益法律保障制度缺陷的補(bǔ)正三、對(duì)存款人利益法律保障制度缺陷的補(bǔ)正針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的存款人利益法律保障制度中存在的不足，有必要進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)正，以便應(yīng)對(duì)入世后銀行業(yè)面臨的更大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，本人就這方面的補(bǔ)正提出以下個(gè)人觀點(diǎn)：（一）應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的法律做出必要的修改及增加條款（一）應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的法律做出必要的修改及增加條款允許商業(yè)銀行在國(guó)內(nèi)適當(dāng)從事保險(xiǎn)和投資活動(dòng)，同時(shí)通過(guò)國(guó)務(wù)院頒布專門的管理?xiàng)l例來(lái)規(guī)范銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的行為，這樣才能在同外國(guó)銀行的競(jìng)爭(zhēng)中站在同一起跑線上。在商業(yè)銀行法中還應(yīng)當(dāng)增加鼓勵(lì)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的條款，而且在銀行業(yè)

23、監(jiān)督管理法中也要增加相應(yīng)的規(guī)定以保證銀行業(yè)在有效監(jiān)管的條件下合法有序地開(kāi)展金融創(chuàng)新。只有這樣才能使我國(guó)的商業(yè)銀行走上快速發(fā)展的軋道，畢竟發(fā)展才是硬道理，只有發(fā)展才能夠取得效益，效益提高了，效益性原則才能充分體現(xiàn)出來(lái)，很多可能危及銀行支付能力的問(wèn)題也才能得以解決。（二）我國(guó)現(xiàn)階段很有必要完善一下有關(guān)銀行破產(chǎn)方面的法律法規(guī)（二）我國(guó)現(xiàn)階段很有必要完善一下有關(guān)銀行破產(chǎn)方面的法律法規(guī)在商業(yè)銀行法中應(yīng)當(dāng)增加破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的?？睿渲袘?yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，對(duì)諸如：資本充足率、不良貸款率、流動(dòng)資產(chǎn)率、客戶支款密度、支付金備付率等指標(biāo)給出明確的法定破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)，采取有力措施，確保不致使存款人利益損失

24、的擴(kuò)大。鑒于銀行不同于一般工商企業(yè)的特點(diǎn)，應(yīng)在銀行業(yè)監(jiān)督法中增加銀行業(yè)監(jiān)管部門在銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序中的監(jiān)管條款，明確監(jiān)管部門此間的職能和作用，這樣才能在破產(chǎn)過(guò)程中更好地保護(hù)存款人的利益。另外，應(yīng)將商業(yè)銀行法中對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配中優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息的條款刪除，體現(xiàn)出法律的平等性。因?yàn)槎沤^其他犯罪的發(fā)生，同樣會(huì)間接地達(dá)到保護(hù)存款人利益的目標(biāo)。8（三）對(duì)危機(jī)銀行的接管與并購(gòu)法律制度進(jìn)行完善（三）對(duì)危機(jī)銀行的接管與并購(gòu)法律制度進(jìn)行完善對(duì)商業(yè)銀行法和銀行業(yè)監(jiān)督管理法進(jìn)行修改：1.增加專門條款，如同對(duì)銀行的破產(chǎn)問(wèn)題一樣，明確規(guī)定出具體的接管標(biāo)準(zhǔn)。2.增加有關(guān)銀行重整措施的法律條款，對(duì)諸如：被接管的

25、銀行進(jìn)行整頓和改組、人民銀行發(fā)放臨時(shí)貸款給予資金援助、清理財(cái)產(chǎn)、催收債權(quán)等措施做出具體的規(guī)定。3.增加關(guān)于金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)的專章，對(duì)并購(gòu)主體的資格、權(quán)利與義務(wù)，并購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)及方式、對(duì)并購(gòu)方的資金援助等問(wèn)題做出明確規(guī)定，通過(guò)立法確立完善的銀行并購(gòu)制度。通過(guò)這些措施，促使存款人的利益能夠得到全面的保護(hù)。（四）完善最后貸款人法律制度（四）完善最后貸款人法律制度在人民銀行法中增加專章，對(duì)人民銀行最后貸款人制度做出具體明確的規(guī)定：（1）明確救助規(guī)則，使中央銀行的最后救助工作有章可循，有法可依，增加緊急救助的透明度，強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)和存款人的鎮(zhèn)定效應(yīng)，減弱存款人參與擠兌的心理動(dòng)機(jī)，給公眾以信心。 （2）增加有關(guān)貨

26、幣市場(chǎng)和公開(kāi)市場(chǎng)操作的方法，為中央銀行最后貸款手段的及時(shí)、靈活、有效運(yùn)用創(chuàng)造條件。 （3）對(duì)人民銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行改革，合理劃分人民銀行總行和各級(jí)分支機(jī)構(gòu)在危機(jī)救助中的職責(zé)，對(duì)運(yùn)用再貸款、動(dòng)用存款準(zhǔn)備金的權(quán)限可依據(jù)數(shù)額大小在總分支行間進(jìn)行劃分，以把握救助時(shí)機(jī)，降低拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危機(jī)蔓延和減輕存款人的損失，防止單個(gè)銀行危機(jī)演變?yōu)橄到y(tǒng)性危機(jī)。（五）應(yīng)當(dāng)建立存款保險(xiǎn)法律制度（五）應(yīng)當(dāng)建立存款保險(xiǎn)法律制度存款保險(xiǎn)制度能為存款人提供直接的保護(hù)，其法定性和可預(yù)見(jiàn)性能夠增強(qiáng)存款人對(duì)銀行的信任，可以有效地防止銀行擠兌的發(fā)生，并且會(huì)完善銀行的市場(chǎng)退出機(jī)制，有力地促進(jìn)銀行間進(jìn)行公平的競(jìng)爭(zhēng)

27、，為銀行的良性發(fā)展提供保障。鑒于存款保險(xiǎn)制度對(duì)保護(hù)存款人利益的重要性，我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定一部專門的存款保險(xiǎn)法 ，對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能、投保方式、投保機(jī)構(gòu)范圍、保險(xiǎn)標(biāo)的、保險(xiǎn)基金的籌集及保險(xiǎn)費(fèi)率核定、存款保險(xiǎn)限額、保險(xiǎn)金給付等內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)與規(guī)范，以立法形式構(gòu)架存款保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)就我國(guó)的存款保險(xiǎn)法做如下的設(shè)想：(1) 確立存款保險(xiǎn)體制。我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，使存款保險(xiǎn)權(quán)集中于中央，范圍覆蓋全國(guó)，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一運(yùn)作。這樣有利于保險(xiǎn)力量的集中，使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠保持強(qiáng)大的實(shí)力去應(yīng)對(duì)銀行危機(jī)，穩(wěn)固社會(huì)公眾對(duì)銀行的信心。 (2) 確立存款保險(xiǎn)制度組織形式。政府的介入程度與存款保險(xiǎn)制度的救助能力直接相關(guān)，因?yàn)檎慕槿胩峁┝藝?guó)家信用，一旦發(fā)生銀行危機(jī)，除了存款保險(xiǎn)基金，政