居民自治中的三維體制構(gòu)架—以上海市源竹居委會(huì)選舉改革試點(diǎn)為例

1、居民自治中的三維體制構(gòu)架以上海市源竹居委會(huì)選舉改革試點(diǎn)為例    隨著改革開放的不斷深化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，傳統(tǒng)的單位體制逐步瓦解，社會(huì)逐漸向多元化轉(zhuǎn)變，國(guó)家開始逐步退出社會(huì)領(lǐng)域，市民也漸漸回歸社區(qū)。    城市基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化改變了原來(lái)居民自治賴以存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，原來(lái)主要依靠行政資源作為主要推動(dòng)力的也越來(lái)越不適應(yīng)新形勢(shì)下現(xiàn)代化城市管理的要求。準(zhǔn)行政化居民自治模式導(dǎo)致的結(jié)果是居委會(huì)為政府的需要而存在，而且也須借助于政府的權(quán)威而存在，這不但成為居民自治發(fā)展的窒礙，也不利于城市基層政府的深化改革

2、，更不利于穩(wěn)固和加強(qiáng)黨在城市基層社會(huì)的底磐。    面對(duì)新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，居民自治體制改革就是要建立起符合時(shí)代要求的的新型居民自治管理體制，形成黨政和政社分開、居民積極參與、兼職與專職工作相結(jié)合的新局面。在這樣的背景下，上海市積極承擔(dān)起探索居委會(huì)新的發(fā)展模式的重任。    1999年，上海市浦東新區(qū)濰坊街道源竹居委會(huì)在居委會(huì)選舉改革試點(diǎn)過(guò)程中走出了一條新的居民自治模式居民自治的三維體制構(gòu)架，即以中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法為依據(jù)，以居民區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心、以居民委員會(huì)為主要組織載體、以社會(huì)工作者為聯(lián)系政府和居民

3、委員會(huì)的橋梁，實(shí)現(xiàn)居民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。居民自治的三維體制構(gòu)架走出了居民自治僅限于居民委員會(huì)所造成的困境，她對(duì)上把居民區(qū)黨支部納入為居民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)下構(gòu)建了新的社會(huì)工作者作為聯(lián)系政府和居民委員會(huì)的橋梁，三者相互影響、相互配合，共同構(gòu)成了居民自治不可分割的有機(jī)整體。三者的關(guān)系具體如下：上級(jí)黨組織？居民區(qū)黨支部？居民委員會(huì)？社會(huì)工作者？基層政府    一、居民區(qū)黨支部居民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心中國(guó)城市基層社會(huì)的居民自治，是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，黨支部設(shè)在居委會(huì)上是中國(guó)基層民主與西方社會(huì)基層民主的最大區(qū)別。維此，才可能在實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我

4、教育和自我服務(wù)的同時(shí)而不至于偏離社會(huì)主義發(fā)展的大方向；從居委會(huì)的角度講，把黨組織建立在居民區(qū)，能更好地貫徹黨的群眾路線，使居委會(huì)能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地實(shí)現(xiàn)居民自治。    傳統(tǒng)的居民區(qū)也曾設(shè)立黨支部，結(jié)果卻是“黨政不分”導(dǎo)致了無(wú)論在體制上還是功能上，黨支部的地位和作用都沒(méi)有得到切實(shí)地加強(qiáng)，反而造成了黨和居民自治形式上對(duì)立的假象：加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)勢(shì)必影響自治權(quán)力的發(fā)揮，而發(fā)展居民自治又勢(shì)必削弱黨在基層社會(huì)的權(quán)威；事實(shí)上黨在居委會(huì)一度陷于繁雜的具體事務(wù)和復(fù)雜的矛盾之中。解決問(wèn)題的關(guān)鍵不在于居民自治是否需要黨的領(lǐng)導(dǎo)這是不爭(zhēng)的事實(shí)，而在于如何在加強(qiáng)黨對(duì)居民自治的領(lǐng)導(dǎo)

5、的同時(shí)又能促進(jìn)居民自治的健康發(fā)展。    源竹居委會(huì)在居委會(huì)選舉改革試點(diǎn)中做了有力的嘗試，即把黨組織建立在居委會(huì)上作為居民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨支部本身構(gòu)成了居民自治的重要組成部分，由此從體制到功能上都明確了黨組織在居民自治中的地位和作用。從體制上講，黨支部設(shè)在居委會(huì)上使得黨組織從體制外作用向體制內(nèi)作用轉(zhuǎn)化。眾所周知，居民自治的發(fā)展歷程意味著政府的權(quán)力要從基層社會(huì)的不斷撤離；但是政府權(quán)力的撤離并不是黨組織從社區(qū)中撤離，相反由于政府權(quán)力撤離所留下的權(quán)力真空并不是居委會(huì)所能立即填補(bǔ)的，反而為黨組織在基層社區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了新的契機(jī)。源竹居委會(huì)在選舉改革試點(diǎn)中看到了黨

6、組織在居民自治體制轉(zhuǎn)軌中的作用，果斷地決定把黨組織由居民自治的體制外作用向體制內(nèi)作用轉(zhuǎn)化，并且把其定位為居民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心力量。    在選舉改革試點(diǎn)中表現(xiàn)在統(tǒng)一黨員的思想，以黨支部的名義推薦候選人等。    從功能上講，明確了黨在居民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位使得黨在基層社區(qū)的功能有了新的拓展。具體表現(xiàn)在：（1）政治導(dǎo)向。中國(guó)城市居民自治不同于西方基層民主的重要一點(diǎn)即是她必須堅(jiān)持會(huì)主義方向，這就要求居民自治宣傳黨的路線、方針、政策和國(guó)家憲法、法律。但是居民委員會(huì)由于經(jīng)常面臨著諸多具體的事務(wù)而對(duì)此難以兼顧，黨支部必須承擔(dān)

7、起宣傳的主要責(zé)任。在這次的居民委員會(huì)的選舉試點(diǎn)改革中，黨支部根據(jù)黨的十五大以及上海市城區(qū)工作會(huì)議關(guān)于擴(kuò)大基層民主的精神，積極向居民宣傳，充分發(fā)揮了黨組織的政治導(dǎo)向作用。（2）社會(huì)整合。隨著現(xiàn)代化的進(jìn)展，城市基層社會(huì)越來(lái)越趨于多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)，這就對(duì)國(guó)家提出了新的要求社會(huì)整合。但是政府的權(quán)力在居民自治的發(fā)展中在逐漸撤離，其它社會(huì)組織又無(wú)力承擔(dān)，這樣社會(huì)整合的重任便歷史地落到黨組織身上。另一方面黨組織由于在整個(gè)國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位，有必要也有能力進(jìn)行社會(huì)整合。如以居民自治為依托，在“三新”組織（新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織和新自治組織）中建立黨組織。（3）工作表率。隨著“單位人”向“社區(qū)人”的回歸，黨員在社區(qū)

8、中的表率作用越來(lái)越成為需要。在源竹居委會(huì)選舉改革試點(diǎn)中，代表148名，其中黨員29人，占20%；初步候選人28名，其中黨員12人，占42.8%；正式候選人8名，其中黨員5人，占62.5%；選舉委員會(huì)成員7名，其中黨員5人，占71.4%；最后選出的7名選舉委員會(huì)成員，其中黨員5人，占71.4%，所有這些都充分證明了黨員在居委會(huì)選舉改革試點(diǎn)中的表率作用。    二、居民委員會(huì)居民自治的主要組織載體居民自治的三維體制構(gòu)架并沒(méi)有改變居民委員會(huì)的性質(zhì)基層性、群眾性和自治性，也沒(méi)有改變居民委員會(huì)在居民自治中的主體地位它仍然是居民自治的主要組織載體。問(wèn)題是在傳統(tǒng)的居民

9、自治體制下，居民委員會(huì)幾乎承擔(dān)了所有“自治性”的甚至許多“非自治性”任務(wù)。    黨組織的地位沒(méi)有明確規(guī)定，一方面導(dǎo)致了黨組織過(guò)多地糾纏于具體事務(wù)，另一方面黨在基層社會(huì)的任務(wù)如宣傳黨的路線、方針和政策皆由居民委員會(huì)代行；政府管理重心的下沉導(dǎo)致居民委員會(huì)成為事實(shí)上的行政管理的末梢，政府的而不是居民的需求成了居民委員會(huì)的主要推動(dòng)力。通過(guò)黨支部核心地位的加強(qiáng)以及社會(huì)工作者的建立，在體制上理清了居民委員會(huì)的責(zé)職，使得居民委員會(huì)承擔(dān)的并非本職的一些工作盡快剝離出去，進(jìn)而能夠更為集中地關(guān)注居民自治的自身發(fā)展。當(dāng)然，在源竹居委會(huì)選舉改革試點(diǎn)過(guò)程中，就居民自治的體制構(gòu)架

10、也進(jìn)行過(guò)爭(zhēng)論：有的根據(jù)居委會(huì)的工作性質(zhì)，認(rèn)為應(yīng)該把其定位為議事層層面，具體操作由社工完成；有人認(rèn)為居委會(huì)的工作本來(lái)就是操作性的，很難將其具體分為議事層和操作層。最后，雙方達(dá)成了近乎折中的方案。    從體制上講，居民自治的三維體制構(gòu)架突出了居民委員會(huì)的主要組織載體地位。    黨組織建立在居委會(huì)上為居委會(huì)的活動(dòng)提供了一個(gè)良好的宏觀基層社會(huì)環(huán)境，從而使得居民委員會(huì)能夠更好地關(guān)注自己的建設(shè)，成為真正的基層性群眾自治組織。在源竹居委會(huì)改革試點(diǎn)選舉中，筆者曾就居委會(huì)的性質(zhì)對(duì)居民代表做了調(diào)查，在72名代表中，其中54人認(rèn)為未

11、來(lái)的居委會(huì)應(yīng)該是完全的居民群眾自治組織，占75%；15人認(rèn)為應(yīng)該是半自治半行政性組織，占20.8%；3人認(rèn)為應(yīng)該是行政性組織，占4.2%.突出居民委員會(huì)的組織載體地位還體現(xiàn)在她的內(nèi)部制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制上：在制度建設(shè)上，建立、健全居民代表會(huì)議、居民會(huì)議等各種會(huì)議制度，建立必要的接待制度、走訪制度，財(cái)務(wù)、審計(jì)制度，在居民委員會(huì)的主導(dǎo)下設(shè)立了居民小組、志愿者隊(duì)伍等組織；在運(yùn)行機(jī)制上，著重于完善居委會(huì)的選舉機(jī)制，即居民委員會(huì)由居民會(huì)議、居民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生并受其監(jiān)督，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的考核機(jī)制，取消一些行政性的以居委會(huì)為單位的考核內(nèi)容和考核指標(biāo)，考核主體是居民，以居民的滿意度作為考核居委會(huì)工作實(shí)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。在本

12、次的源竹居委會(huì)選舉改革試點(diǎn)整個(gè)過(guò)程中，從選舉方式的抉擇到初步候選人的產(chǎn)生，從正式候選人的確定到最終選舉居民委員會(huì)，濰坊街道都充分尊重居民的意愿，體現(xiàn)了居民委員會(huì)產(chǎn)生過(guò)程中的群眾性、自治性。    從功能上講，居民自治的三維體制構(gòu)架在加強(qiáng)居委會(huì)的傳統(tǒng)功能的同時(shí)還衍生出新的功能，主要體現(xiàn)在：（1）宏觀規(guī)劃。結(jié)合本社區(qū)的實(shí)際情況，關(guān)注居民的需求，對(duì)社區(qū)發(fā)展作統(tǒng)一規(guī)劃，確定社區(qū)的長(zhǎng)期、中期、近期發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。    （2）議事決策。定期召開居民代表會(huì)議和居民會(huì)議，商討本社區(qū)全體居民的重大事項(xiàng)和公益事業(yè)，并做出相關(guān)決定。（

13、3）組織管理。由于居民委員會(huì)直接面對(duì)的是廣大居民，事情繁雜多樣，按照居委會(huì)成員的說(shuō)法是“下管垃圾桶，上管大總統(tǒng)”。    顯然，這些事情若全部讓居民委員會(huì)來(lái)完成是不可能的，這就需要組織居民開展自我管理、自我教育和自我服務(wù)的活動(dòng)，就日常的居民自治事務(wù)進(jìn)行管理。（4）協(xié)調(diào)溝通。這是居民委員會(huì)的主要工作責(zé)職和工作方式。通過(guò)協(xié)調(diào)溝通，居民委員會(huì)對(duì)內(nèi)在本社區(qū)創(chuàng)造了和睦寧?kù)o的社區(qū)環(huán)境，對(duì)外代表居民與政府以及物業(yè)公司等進(jìn)行談判協(xié)調(diào)，維護(hù)居民的利益。（5）監(jiān)督社工。定期聽取社會(huì)工作者的工作匯報(bào)，檢查工作落實(shí)情況，就其工作進(jìn)行評(píng)議并提出工作建議?？傮w上說(shuō)，居民委員會(huì)的功能

14、就是服從和服務(wù)于居民的意志和利益需求，集中精力“串百家門、知百家事、解百家難、暖百家心”，真正實(shí)現(xiàn)“居民委員會(huì)居民辦，辦好居委會(huì)為居民”。    三、社會(huì)工作者政府和居民委員會(huì)的橋梁傳統(tǒng)居民委員會(huì)的最大特點(diǎn)就是政社不分，居委會(huì)事實(shí)上成了政府行政管理的末梢，所以有人將其稱為縱向垂直行政管理模式。政府不但將大量的行政性工作下沉到居委會(huì)，而且采取行政性措施直接對(duì)其進(jìn)行考核，諸多的達(dá)標(biāo)活動(dòng)也使得居民委員會(huì)和居民的距離越來(lái)越遠(yuǎn)。從理論上說(shuō)，我國(guó)憲法111條以及城市居民委員會(huì)組織法第2條都規(guī)定，居民委員會(huì)是城市基層性群眾自治組織，它的主要任務(wù)是搞好居民的“三自”，至

15、于協(xié)助政府極其派出機(jī)關(guān)做好與居民相關(guān)的部分工作必須以不影響居民自治為前提。從實(shí)踐來(lái)看，隨著城市管理重心的下移，只是區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的城市街道不得不將大量的行政性事務(wù)向社區(qū)轉(zhuǎn)移，使得居委會(huì)承擔(dān)起原先不是她所承擔(dān)的任務(wù)，忙于應(yīng)付行政性工作而使得自己的“三自”任務(wù)淪為附屬。因此在源竹居委會(huì)選舉改革試點(diǎn)中有人戲稱最為擔(dān)心的莫過(guò)于街道，它所下達(dá)的大量行政性事務(wù)如果沒(méi)有居委會(huì)的支持將難以完成。顯然，在居民自治的理論和實(shí)踐之間有了明顯的差距，在基層政府和居民自治之間形成了尷尬的兩難境地：要保證行政任務(wù)的有效完成勢(shì)必影響居民自治的有效發(fā)展，而要發(fā)展居民自治又會(huì)不利于行政任務(wù)的完成。消除理論與實(shí)踐之間的差距，走出

16、行政發(fā)展和居民自治之間的兩難境地，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。    源竹居委會(huì)在選舉改革試點(diǎn)中，創(chuàng)造性地在街道和居委會(huì)之間設(shè)立了專業(yè)化的社會(huì)工作者，作為聯(lián)系兩者的橋梁。從功能上看，社會(huì)工作者專職從事社區(qū)的各項(xiàng)管理與服務(wù)工作，特別是街道下達(dá)的行政性事務(wù)。這樣既可以解決街道的行政性事務(wù)，又可以保證居民自治的健康發(fā)展；而且基于社會(huì)工作者的專業(yè)性，還能為居民自治的發(fā)展創(chuàng)造新的條件。社會(huì)工作者的產(chǎn)生使得許多問(wèn)題迎刃而解，這確實(shí)說(shuō)明它是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。    從體制上講，有關(guān)社會(huì)工作者的體制卻不象它的功能一樣有著更多的一致性，而是充滿

17、了爭(zhēng)論：（1）社會(huì)工作者由誰(shuí)聘？街道主張應(yīng)該由街道來(lái)聘，因?yàn)榫游瘯?huì)拿不出這么多資金，而潛意識(shí)中是更有利于街道下達(dá)的行政性工作的完成；居委會(huì)認(rèn)為應(yīng)該由居委會(huì)來(lái)聘，因?yàn)檫@樣做更有利于對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，而潛意識(shí)中是如不這樣做將有被社會(huì)工作者架空的危險(xiǎn)。（2）社會(huì)工作者的資格？社會(huì)工作者是從事社區(qū)管理的專業(yè)人員，因此街道希望盡可能地提高它的資格要求，如從畢業(yè)的大學(xué)生中招聘；居委會(huì)基于長(zhǎng)期的管理實(shí)踐卻更看重于工作的實(shí)踐，在這一點(diǎn)上，大學(xué)生未必如“紡嫂”更有用，因而它更傾向于一些在編或不在編的現(xiàn)居民委員會(huì)成員。（3）社會(huì)工作者由誰(shuí)管？社會(huì)工作者的理想目標(biāo)是由象律師協(xié)會(huì)一樣的社會(huì)工作者協(xié)會(huì)進(jìn)行管理，但是在社會(huì)工

18、作者協(xié)會(huì)建立之前由誰(shuí)管理？如何制定規(guī)則？    如何進(jìn)行培訓(xùn)、考核及資質(zhì)評(píng)審等？（4）社會(huì)工作者的待遇？街道認(rèn)為社會(huì)工作者是專業(yè)工作人員，從事社區(qū)管理是謀生的飯碗，因而拿的是“工資”，而居民委員會(huì)成員是義務(wù)或者是兼職工作，因而拿的是“補(bǔ)貼”；另外有人卻認(rèn)為，社會(huì)工作者和居民委員會(huì)成員從事的是同樣的工作，但由于身份的不同卻享受不同的待遇，這是“同工不同酬”。    由于源竹居委會(huì)選舉改革試點(diǎn)是一種對(duì)居民自治體制的探索，因此關(guān)于社會(huì)工作者的許多體制問(wèn)題尚無(wú)定論。但有一點(diǎn)可以肯定的是，即既不能因?yàn)樯鐣?huì)工作者從屬于居民自治而忽略對(duì)政府行政性事務(wù)的完成，也不能因?yàn)樗驼奶厥怅P(guān)系而影響居民自治的發(fā)展；換句話說(shuō)，無(wú)論體制這樣安排，社會(huì)工作者都必須做好政府和居民委員會(huì)之間的橋梁。    結(jié)語(yǔ)：由于居民自治三維體制構(gòu)架的新生性，它還沒(méi)有得到居民充分的支持。    據(jù)筆者對(duì)89名代表進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查（收回70份），5人對(duì)三維體制構(gòu)架有較為