居民自治中的三維體制構(gòu)架—以上海市源竹居委會選舉改革試點為例

1、居民自治中的三維體制構(gòu)架以上海市源竹居委會選舉改革試點為例    隨著改革開放的不斷深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，傳統(tǒng)的單位體制逐步瓦解，社會逐漸向多元化轉(zhuǎn)變，國家開始逐步退出社會領(lǐng)域，市民也漸漸回歸社區(qū)。    城市基層社會結(jié)構(gòu)的變化改變了原來居民自治賴以存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會條件，原來主要依靠行政資源作為主要推動力的也越來越不適應(yīng)新形勢下現(xiàn)代化城市管理的要求。準(zhǔn)行政化居民自治模式導(dǎo)致的結(jié)果是居委會為政府的需要而存在，而且也須借助于政府的權(quán)威而存在，這不但成為居民自治發(fā)展的窒礙，也不利于城市基層政府的深化改革

2、，更不利于穩(wěn)固和加強(qiáng)黨在城市基層社會的底磐。    面對新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，居民自治體制改革就是要建立起符合時代要求的的新型居民自治管理體制，形成黨政和政社分開、居民積極參與、兼職與專職工作相結(jié)合的新局面。在這樣的背景下，上海市積極承擔(dān)起探索居委會新的發(fā)展模式的重任。    1999年，上海市浦東新區(qū)濰坊街道源竹居委會在居委會選舉改革試點過程中走出了一條新的居民自治模式居民自治的三維體制構(gòu)架，即以中華人民共和國城市居民委員會組織法為依據(jù)，以居民區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心、以居民委員會為主要組織載體、以社會工作者為聯(lián)系政府和居民

3、委員會的橋梁，實現(xiàn)居民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。居民自治的三維體制構(gòu)架走出了居民自治僅限于居民委員會所造成的困境，她對上把居民區(qū)黨支部納入為居民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心，對下構(gòu)建了新的社會工作者作為聯(lián)系政府和居民委員會的橋梁，三者相互影響、相互配合，共同構(gòu)成了居民自治不可分割的有機(jī)整體。三者的關(guān)系具體如下：上級黨組織？居民區(qū)黨支部？居民委員會？社會工作者？基層政府    一、居民區(qū)黨支部居民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心中國城市基層社會的居民自治，是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，黨支部設(shè)在居委會上是中國基層民主與西方社會基層民主的最大區(qū)別。維此，才可能在實現(xiàn)居民自我管理、自我

4、教育和自我服務(wù)的同時而不至于偏離社會主義發(fā)展的大方向；從居委會的角度講，把黨組織建立在居民區(qū)，能更好地貫徹黨的群眾路線，使居委會能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地實現(xiàn)居民自治。    傳統(tǒng)的居民區(qū)也曾設(shè)立黨支部，結(jié)果卻是“黨政不分”導(dǎo)致了無論在體制上還是功能上，黨支部的地位和作用都沒有得到切實地加強(qiáng)，反而造成了黨和居民自治形式上對立的假象：加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)勢必影響自治權(quán)力的發(fā)揮，而發(fā)展居民自治又勢必削弱黨在基層社會的權(quán)威；事實上黨在居委會一度陷于繁雜的具體事務(wù)和復(fù)雜的矛盾之中。解決問題的關(guān)鍵不在于居民自治是否需要黨的領(lǐng)導(dǎo)這是不爭的事實，而在于如何在加強(qiáng)黨對居民自治的領(lǐng)導(dǎo)

5、的同時又能促進(jìn)居民自治的健康發(fā)展。    源竹居委會在居委會選舉改革試點中做了有力的嘗試，即把黨組織建立在居委會上作為居民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨支部本身構(gòu)成了居民自治的重要組成部分，由此從體制到功能上都明確了黨組織在居民自治中的地位和作用。從體制上講，黨支部設(shè)在居委會上使得黨組織從體制外作用向體制內(nèi)作用轉(zhuǎn)化。眾所周知，居民自治的發(fā)展歷程意味著政府的權(quán)力要從基層社會的不斷撤離；但是政府權(quán)力的撤離并不是黨組織從社區(qū)中撤離，相反由于政府權(quán)力撤離所留下的權(quán)力真空并不是居委會所能立即填補(bǔ)的，反而為黨組織在基層社區(qū)的發(fā)展帶來了新的契機(jī)。源竹居委會在選舉改革試點中看到了黨

6、組織在居民自治體制轉(zhuǎn)軌中的作用，果斷地決定把黨組織由居民自治的體制外作用向體制內(nèi)作用轉(zhuǎn)化，并且把其定位為居民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心力量。    在選舉改革試點中表現(xiàn)在統(tǒng)一黨員的思想，以黨支部的名義推薦候選人等。    從功能上講，明確了黨在居民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位使得黨在基層社區(qū)的功能有了新的拓展。具體表現(xiàn)在：（1）政治導(dǎo)向。中國城市居民自治不同于西方基層民主的重要一點即是她必須堅持會主義方向，這就要求居民自治宣傳黨的路線、方針、政策和國家憲法、法律。但是居民委員會由于經(jīng)常面臨著諸多具體的事務(wù)而對此難以兼顧，黨支部必須承擔(dān)

7、起宣傳的主要責(zé)任。在這次的居民委員會的選舉試點改革中，黨支部根據(jù)黨的十五大以及上海市城區(qū)工作會議關(guān)于擴(kuò)大基層民主的精神，積極向居民宣傳，充分發(fā)揮了黨組織的政治導(dǎo)向作用。（2）社會整合。隨著現(xiàn)代化的進(jìn)展，城市基層社會越來越趨于多元化發(fā)展態(tài)勢，這就對國家提出了新的要求社會整合。但是政府的權(quán)力在居民自治的發(fā)展中在逐漸撤離，其它社會組織又無力承擔(dān)，這樣社會整合的重任便歷史地落到黨組織身上。另一方面黨組織由于在整個國家中的領(lǐng)導(dǎo)地位，有必要也有能力進(jìn)行社會整合。如以居民自治為依托，在“三新”組織（新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織和新自治組織）中建立黨組織。（3）工作表率。隨著“單位人”向“社區(qū)人”的回歸，黨員在社區(qū)

8、中的表率作用越來越成為需要。在源竹居委會選舉改革試點中，代表148名，其中黨員29人，占20%；初步候選人28名，其中黨員12人，占42.8%；正式候選人8名，其中黨員5人，占62.5%；選舉委員會成員7名，其中黨員5人，占71.4%；最后選出的7名選舉委員會成員，其中黨員5人，占71.4%，所有這些都充分證明了黨員在居委會選舉改革試點中的表率作用。    二、居民委員會居民自治的主要組織載體居民自治的三維體制構(gòu)架并沒有改變居民委員會的性質(zhì)基層性、群眾性和自治性，也沒有改變居民委員會在居民自治中的主體地位它仍然是居民自治的主要組織載體。問題是在傳統(tǒng)的居民

9、自治體制下，居民委員會幾乎承擔(dān)了所有“自治性”的甚至許多“非自治性”任務(wù)。    黨組織的地位沒有明確規(guī)定，一方面導(dǎo)致了黨組織過多地糾纏于具體事務(wù)，另一方面黨在基層社會的任務(wù)如宣傳黨的路線、方針和政策皆由居民委員會代行；政府管理重心的下沉導(dǎo)致居民委員會成為事實上的行政管理的末梢，政府的而不是居民的需求成了居民委員會的主要推動力。通過黨支部核心地位的加強(qiáng)以及社會工作者的建立，在體制上理清了居民委員會的責(zé)職，使得居民委員會承擔(dān)的并非本職的一些工作盡快剝離出去，進(jìn)而能夠更為集中地關(guān)注居民自治的自身發(fā)展。當(dāng)然，在源竹居委會選舉改革試點過程中，就居民自治的體制構(gòu)架

10、也進(jìn)行過爭論：有的根據(jù)居委會的工作性質(zhì)，認(rèn)為應(yīng)該把其定位為議事層層面，具體操作由社工完成；有人認(rèn)為居委會的工作本來就是操作性的，很難將其具體分為議事層和操作層。最后，雙方達(dá)成了近乎折中的方案。    從體制上講，居民自治的三維體制構(gòu)架突出了居民委員會的主要組織載體地位。    黨組織建立在居委會上為居委會的活動提供了一個良好的宏觀基層社會環(huán)境，從而使得居民委員會能夠更好地關(guān)注自己的建設(shè)，成為真正的基層性群眾自治組織。在源竹居委會改革試點選舉中，筆者曾就居委會的性質(zhì)對居民代表做了調(diào)查，在72名代表中，其中54人認(rèn)為未

11、來的居委會應(yīng)該是完全的居民群眾自治組織，占75%；15人認(rèn)為應(yīng)該是半自治半行政性組織，占20.8%；3人認(rèn)為應(yīng)該是行政性組織，占4.2%.突出居民委員會的組織載體地位還體現(xiàn)在她的內(nèi)部制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制上：在制度建設(shè)上，建立、健全居民代表會議、居民會議等各種會議制度，建立必要的接待制度、走訪制度，財務(wù)、審計制度，在居民委員會的主導(dǎo)下設(shè)立了居民小組、志愿者隊伍等組織；在運(yùn)行機(jī)制上，著重于完善居委會的選舉機(jī)制，即居民委員會由居民會議、居民代表會議選舉產(chǎn)生并受其監(jiān)督，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的考核機(jī)制，取消一些行政性的以居委會為單位的考核內(nèi)容和考核指標(biāo)，考核主體是居民，以居民的滿意度作為考核居委會工作實績的標(biāo)準(zhǔn)。在本

12、次的源竹居委會選舉改革試點整個過程中，從選舉方式的抉擇到初步候選人的產(chǎn)生，從正式候選人的確定到最終選舉居民委員會，濰坊街道都充分尊重居民的意愿，體現(xiàn)了居民委員會產(chǎn)生過程中的群眾性、自治性。    從功能上講，居民自治的三維體制構(gòu)架在加強(qiáng)居委會的傳統(tǒng)功能的同時還衍生出新的功能，主要體現(xiàn)在：（1）宏觀規(guī)劃。結(jié)合本社區(qū)的實際情況，關(guān)注居民的需求，對社區(qū)發(fā)展作統(tǒng)一規(guī)劃，確定社區(qū)的長期、中期、近期發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。    （2）議事決策。定期召開居民代表會議和居民會議，商討本社區(qū)全體居民的重大事項和公益事業(yè)，并做出相關(guān)決定。（

13、3）組織管理。由于居民委員會直接面對的是廣大居民，事情繁雜多樣，按照居委會成員的說法是“下管垃圾桶，上管大總統(tǒng)”。    顯然，這些事情若全部讓居民委員會來完成是不可能的，這就需要組織居民開展自我管理、自我教育和自我服務(wù)的活動，就日常的居民自治事務(wù)進(jìn)行管理。（4）協(xié)調(diào)溝通。這是居民委員會的主要工作責(zé)職和工作方式。通過協(xié)調(diào)溝通，居民委員會對內(nèi)在本社區(qū)創(chuàng)造了和睦寧靜的社區(qū)環(huán)境，對外代表居民與政府以及物業(yè)公司等進(jìn)行談判協(xié)調(diào)，維護(hù)居民的利益。（5）監(jiān)督社工。定期聽取社會工作者的工作匯報，檢查工作落實情況，就其工作進(jìn)行評議并提出工作建議?？傮w上說，居民委員會的功能

14、就是服從和服務(wù)于居民的意志和利益需求，集中精力“串百家門、知百家事、解百家難、暖百家心”，真正實現(xiàn)“居民委員會居民辦，辦好居委會為居民”。    三、社會工作者政府和居民委員會的橋梁傳統(tǒng)居民委員會的最大特點就是政社不分，居委會事實上成了政府行政管理的末梢，所以有人將其稱為縱向垂直行政管理模式。政府不但將大量的行政性工作下沉到居委會，而且采取行政性措施直接對其進(jìn)行考核，諸多的達(dá)標(biāo)活動也使得居民委員會和居民的距離越來越遠(yuǎn)。從理論上說，我國憲法111條以及城市居民委員會組織法第2條都規(guī)定，居民委員會是城市基層性群眾自治組織，它的主要任務(wù)是搞好居民的“三自”，至

15、于協(xié)助政府極其派出機(jī)關(guān)做好與居民相關(guān)的部分工作必須以不影響居民自治為前提。從實踐來看，隨著城市管理重心的下移，只是區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的城市街道不得不將大量的行政性事務(wù)向社區(qū)轉(zhuǎn)移，使得居委會承擔(dān)起原先不是她所承擔(dān)的任務(wù)，忙于應(yīng)付行政性工作而使得自己的“三自”任務(wù)淪為附屬。因此在源竹居委會選舉改革試點中有人戲稱最為擔(dān)心的莫過于街道，它所下達(dá)的大量行政性事務(wù)如果沒有居委會的支持將難以完成。顯然，在居民自治的理論和實踐之間有了明顯的差距，在基層政府和居民自治之間形成了尷尬的兩難境地：要保證行政任務(wù)的有效完成勢必影響居民自治的有效發(fā)展，而要發(fā)展居民自治又會不利于行政任務(wù)的完成。消除理論與實踐之間的差距，走出

16、行政發(fā)展和居民自治之間的兩難境地，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。    源竹居委會在選舉改革試點中，創(chuàng)造性地在街道和居委會之間設(shè)立了專業(yè)化的社會工作者，作為聯(lián)系兩者的橋梁。從功能上看，社會工作者專職從事社區(qū)的各項管理與服務(wù)工作，特別是街道下達(dá)的行政性事務(wù)。這樣既可以解決街道的行政性事務(wù)，又可以保證居民自治的健康發(fā)展；而且基于社會工作者的專業(yè)性，還能為居民自治的發(fā)展創(chuàng)造新的條件。社會工作者的產(chǎn)生使得許多問題迎刃而解，這確實說明它是社會發(fā)展的產(chǎn)物。    從體制上講，有關(guān)社會工作者的體制卻不象它的功能一樣有著更多的一致性，而是充滿

17、了爭論：（1）社會工作者由誰聘？街道主張應(yīng)該由街道來聘，因為居委會拿不出這么多資金，而潛意識中是更有利于街道下達(dá)的行政性工作的完成；居委會認(rèn)為應(yīng)該由居委會來聘，因為這樣做更有利于對其進(jìn)行監(jiān)督，而潛意識中是如不這樣做將有被社會工作者架空的危險。（2）社會工作者的資格？社會工作者是從事社區(qū)管理的專業(yè)人員，因此街道希望盡可能地提高它的資格要求，如從畢業(yè)的大學(xué)生中招聘；居委會基于長期的管理實踐卻更看重于工作的實踐，在這一點上，大學(xué)生未必如“紡嫂”更有用，因而它更傾向于一些在編或不在編的現(xiàn)居民委員會成員。（3）社會工作者由誰管？社會工作者的理想目標(biāo)是由象律師協(xié)會一樣的社會工作者協(xié)會進(jìn)行管理，但是在社會工

18、作者協(xié)會建立之前由誰管理？如何制定規(guī)則？    如何進(jìn)行培訓(xùn)、考核及資質(zhì)評審等？（4）社會工作者的待遇？街道認(rèn)為社會工作者是專業(yè)工作人員，從事社區(qū)管理是謀生的飯碗，因而拿的是“工資”，而居民委員會成員是義務(wù)或者是兼職工作，因而拿的是“補(bǔ)貼”；另外有人卻認(rèn)為，社會工作者和居民委員會成員從事的是同樣的工作，但由于身份的不同卻享受不同的待遇，這是“同工不同酬”。    由于源竹居委會選舉改革試點是一種對居民自治體制的探索，因此關(guān)于社會工作者的許多體制問題尚無定論。但有一點可以肯定的是，即既不能因為社會工作者從屬于居民自治而忽略對政府行政性事務(wù)的完成，也不能因為它和政府的特殊關(guān)系而影響居民自治的發(fā)展；換句話說，無論體制這樣安排，社會工作者都必須做好政府和居民委員會之間的橋梁。    結(jié)語：由于居民自治三維體制構(gòu)架的新生性，它還沒有得到居民充分的支持。    據(jù)筆者對89名代表進(jìn)行的問卷調(diào)查（收回70份），5人對三維體制構(gòu)架有較為