加強(qiáng)和改善金融監(jiān)管　應(yīng)對市場開放

1、加強(qiáng)和改善金融監(jiān)管應(yīng)對市場開放        加入WTO以后，我國金融業(yè)將面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，金融市場的發(fā)展亦蘊(yùn)藏著諸多不確定因素，這無疑對金融監(jiān)管提出了更高的要求。我國金融監(jiān)管部門能否順應(yīng)加入WTO以后的新形勢，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管重心和監(jiān)管方式，直接關(guān)系到我國金融業(yè)的發(fā)展與國家的金融安全。        一、加入WTO過渡期內(nèi)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在加大監(jiān)管力度的同時(shí)，應(yīng)更加注重促進(jìn)金融市場的健康發(fā)展    防范金

2、融風(fēng)險(xiǎn)是金融監(jiān)管的基本目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，存在兩種不同的思路，一是通過強(qiáng)化管制，限制金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍、控制金融產(chǎn)品的價(jià)格來保證金融市場的穩(wěn)定，這是許多發(fā)展中國家通常采取的作法。這種作法會導(dǎo)致金融市場得不到應(yīng)有的發(fā)展，金融業(yè)競爭力低下，整個(gè)金融市場十分脆弱，實(shí)質(zhì)上是以犧牲金融市場的發(fā)展為代價(jià)，并且，因一味強(qiáng)化管制所產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)會不斷積累，一旦開放金融市場，長期聚集起來的金融風(fēng)險(xiǎn)就有可能忽然爆發(fā)。另一種思路是放松管制，通過強(qiáng)化金融市場競爭，促進(jìn)金融市場的發(fā)育與金融業(yè)的發(fā)展。在管制逐步放松的過程中，一方面，會使已有的金融風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露和釋放出來，在應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的過程中，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力和監(jiān)管

3、機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力均得以逐步提高，從而有利于金融安全；另一方面，也有可能使金融領(lǐng)域的不確定性增加。因此，為了防止過快放松管制可能引發(fā)的金融危機(jī)，必須把握住放松管制的順序、路徑和節(jié)奏。    以往，我國金融監(jiān)管較多地傾向于不斷強(qiáng)化管制，金融市場沒有得到應(yīng)有的發(fā)育，金融機(jī)構(gòu)的競爭力相對較弱。加入WTO后，我國金融市場的大幅度對外開放，外資金融機(jī)構(gòu)將利用其雄厚的資金實(shí)力、靈活的經(jīng)營手段和先進(jìn)的治理水平，與國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)展開競爭。我國金融運(yùn)行的安全性和穩(wěn)定性取決于國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)能否抵御住激烈的外部競爭和外來沖擊。在金融市場大幅度對外開放的條件下，繼續(xù)通過強(qiáng)化管制，恐

4、怕難以有效地防范金融風(fēng)險(xiǎn)。在加入WTO后的過渡期內(nèi)，通過放松管制，促進(jìn)金融市場發(fā)育，提高國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)競爭力，乃防范金融風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑。    放松金融管制，促進(jìn)金融發(fā)展，避免開放帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，要害在于正確把握放松管制的順序、路徑與節(jié)奏。在實(shí)施大規(guī)模對外開放之前，我國應(yīng)首先實(shí)行對內(nèi)放松管制，即對內(nèi)開放。理論上講，對外開放比對內(nèi)開放更可能導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)和國家對金融控制權(quán)的喪失，因而對金融體系的安全與穩(wěn)定更具潛在威脅。而優(yōu)先對內(nèi)開放，一方面，可以使金融體系內(nèi)潛伏的風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)出來，并在外部新風(fēng)險(xiǎn)沒有到來之前將其消化，避免原有內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)與新的外部風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生迭加

5、效應(yīng)；另一方面，優(yōu)先對內(nèi)開放可以通過逐步強(qiáng)化市場競爭力度，提高國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的競爭能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而為對外開放打下良好基礎(chǔ)。    對內(nèi)開放涉及諸多方面，當(dāng)前似應(yīng)著重抓好市場準(zhǔn)入、放松價(jià)格管制和放寬金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)限制等三個(gè)方面的工作。由于歷史原因，我國金融機(jī)構(gòu)中的國有成分比重很高，銀行部門尤其如此。國外有關(guān)專家學(xué)者通過對許多國家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)（Morris Goldstein, 2001），在銀行部門，伴隨著較高國有比例出現(xiàn)的是金融部門的發(fā)展水平較低，經(jīng)濟(jì)增長和要素生產(chǎn)力較低，以及銀行危機(jī)爆發(fā)的可能性較高。答應(yīng)非國有資本進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)，雖然會削弱國家對

6、金融領(lǐng)域的直接控制權(quán)，但由于競爭強(qiáng)化，金融部門提高了生產(chǎn)力，金融體系提高了運(yùn)行效率。在高效運(yùn)轉(zhuǎn)的金融體系中，政府的政策會得到更加有效地貫徹?；谖覈鹑陬I(lǐng)域國有比重過大的事實(shí)，因此，當(dāng)務(wù)之急是要盡快放松對非國有資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的種種限制，尤其是應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展為中小企業(yè)服務(wù)的民營金融機(jī)構(gòu)。    放松對金融商品的價(jià)格管制主要是實(shí)行利率市場化改革。2000年9月21日，按照“先外幣后本幣、先貸款后存款、先農(nóng)村后城市”的順序，我國事實(shí)上已經(jīng)拉開了利率市場化改革的序幕。盡管在改革初期階段，各商業(yè)銀行由于對利率風(fēng)險(xiǎn)熟悉不足，可能會產(chǎn)生一些問題，但利率市場化改革的方向

7、不容否定，決不能因噎廢食。    放松對金融業(yè)務(wù)的限制，是促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新的重要前提。對金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的限制，應(yīng)該從目前的規(guī)定“能”做什么，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)定“不能”做什么，從而為金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新提供更大的空間。目前存在的內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)限制多于外資金融機(jī)構(gòu)的狀況亟待加以改變，凡已經(jīng)答應(yīng)外資或承諾將答應(yīng)外資金融機(jī)構(gòu)開展的業(yè)務(wù)，原則上也應(yīng)該答應(yīng)內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)開展，以保證內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)的平等競爭。    金融監(jiān)管包括規(guī)制（regulation）和監(jiān)督(supervision)。需要強(qiáng)調(diào)的是，放松管制，促進(jìn)金融發(fā)展，并不等于放松

8、監(jiān)督。相反，在金融開放的過程中，為保證金融穩(wěn)定，要加強(qiáng)對內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，包括加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的檢查，加大對違法行為的處罰力度，促使金融機(jī)構(gòu)更好地遵守法律法規(guī)，為金融發(fā)展創(chuàng)造良好的市場秩序。    二、改進(jìn)對外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式    加入WTO以后，進(jìn)入我國的外資金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量將會明顯增加。外資金融機(jī)構(gòu)將成為我國金融體系的重要組成部分，它們的安全運(yùn)行將直接影響到我國的金融安全，同樣，它們的發(fā)展也將促進(jìn)我國金融業(yè)的發(fā)展和金融市場的繁榮。因此，我們對外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管原則應(yīng)當(dāng)是以促進(jìn)其安全運(yùn)營和健康發(fā)展為目標(biāo)，使

9、之符合維護(hù)金融安全、促進(jìn)金融發(fā)展的金融監(jiān)管總體目標(biāo)。    在對外資金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)市場準(zhǔn)入審核力度的同時(shí)，更應(yīng)注重加大業(yè)務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的力度。目前，我國對外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要集中在市場準(zhǔn)入限制方面，缺乏對外資金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。加入WTO后，隨著對外資金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍、地域限制的逐步放松甚至取消，外資金融機(jī)構(gòu)在我國的市場份額將會有較大的增長，在繼續(xù)堅(jiān)持準(zhǔn)入嚴(yán)格把關(guān)的同時(shí)，必須加大對外資金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的力度，確保外資金融機(jī)構(gòu)的安全運(yùn)行，有效控制外資金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。    按照國際標(biāo)準(zhǔn)對外資金

10、融機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)管，加快監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌。加入WTO后，我國融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程將進(jìn)一步加快，假如我國金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不能與國際接軌，就只能游離在國際金融風(fēng)險(xiǎn)防范體系之外，且無法跟上國際標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的新形勢，對業(yè)務(wù)發(fā)展迅速、業(yè)務(wù)范圍相對復(fù)雜的外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管難以真正起到防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。因此，加入WTO后，我國不應(yīng)因內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)短期內(nèi)無法達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)而推遲與國際接軌的時(shí)間表。相反，雖然在短期內(nèi)可以考慮在操作層面適當(dāng)放寬對內(nèi)資銀行的要求，但一定要明確內(nèi)資銀行達(dá)到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的具體時(shí)限，以此作為壓力，推動內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)盡快提高資產(chǎn)質(zhì)量和治理水平。    2007-11-

11、21            對外資銀行實(shí)行法人監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。目前我國對外資銀行在不同地區(qū)的分行實(shí)行單元制監(jiān)管，即同一家外國銀行在我國設(shè)立的總部和不同省市的分行分別受人行總行及當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)的監(jiān)管。加入WTO后，隨著對外資銀行的地域限制、業(yè)務(wù)限制的逐步取消，外資金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量將明顯增加，假如繼續(xù)采用這種治理方式，將會大大增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作量，并加大監(jiān)管成本。因此，在條件答應(yīng)的情況下，對外資銀行的監(jiān)管應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向以法人監(jiān)管為主，屬地監(jiān)管為輔。實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，不但有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)控制

12、工作量的增加，降低監(jiān)管成本，并且，以法人監(jiān)管為主有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)從總體上把握外資金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營情況，以屬地監(jiān)管為輔可以繼續(xù)幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)把握外資金融機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動，二者的結(jié)合將更加有利于提高監(jiān)管效率。    三、適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合    為防止金融業(yè)各部門之間的風(fēng)險(xiǎn)傳遞，金融業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)治理的模式。近年來，隨著市場競爭的加劇，各金融機(jī)構(gòu)紛紛或合法合規(guī)、或利用法律空當(dāng)、或違法違規(guī)地千方百計(jì)尋求突破口，試圖通過混業(yè)經(jīng)營提高自身的競爭能力。   

13、; 加入WTO以后，金融混業(yè)經(jīng)營趨勢將進(jìn)一步明顯。首先，加入WTO以后，規(guī)避分業(yè)管制的創(chuàng)新行為將明顯增加。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，金融創(chuàng)新不僅曾經(jīng)促使以美國為首的發(fā)達(dá)國家放棄分業(yè)經(jīng)營模式，而且許多發(fā)展中國家在金融開放過程中也通常會大量引進(jìn)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)存在的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，因此，隨著外資金融機(jī)構(gòu)的不斷增多，這些新的金融產(chǎn)品將不可避免地大量引入我國，從而對我國的分業(yè)經(jīng)營模式產(chǎn)生巨大沖擊。    其次，在華外資金融機(jī)構(gòu)與其母公司及其他分支機(jī)構(gòu)的集團(tuán)內(nèi)交易難以避免。我國加入WTO以后，率先進(jìn)入我國金融市場的將多是業(yè)務(wù)范圍廣泛、實(shí)力雄厚的大型跨國集團(tuán)。監(jiān)管部門對于在

14、華金融機(jī)構(gòu)與其母公司及其他分支機(jī)構(gòu)的集團(tuán)內(nèi)交易將很難得到有效控制；另外，一家大型金融控股公司的不同類型子公司可以分別申請進(jìn)入國內(nèi)金融市場的不同領(lǐng)域，只不過在中國境內(nèi)沒有一個(gè)金融控股公司實(shí)體存在，因此，其內(nèi)部交易比起美國金融控股公司下屬子公司之間的內(nèi)部交易更具隱蔽性，因而也就更加難以規(guī)范和監(jiān)督。    另外，出于加強(qiáng)內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)綜合競爭力的角度考慮，對金融混業(yè)經(jīng)營趨勢也應(yīng)積極面對。與外資金融機(jī)構(gòu)相比，我國金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍比較單一，難以獲得“范圍經(jīng)濟(jì)”優(yōu)勢，即多樣化經(jīng)營優(yōu)勢。對于經(jīng)營規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)來說，多樣化經(jīng)營更多地意味著風(fēng)險(xiǎn)的分散。因此，面臨國外金

15、融“巨無霸”的競爭，我們應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，擴(kuò)大內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，以提高其國際競爭力。    針對混業(yè)經(jīng)營趨勢加強(qiáng)的新形勢，我國必須大力改進(jìn)金融監(jiān)管工作。    第一，調(diào)整有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的跨行業(yè)經(jīng)營行為。首先，應(yīng)將已經(jīng)存在的跨行業(yè)經(jīng)營的業(yè)務(wù)進(jìn)行合理區(qū)分，分別對待。對于那些屬于鉆法律空當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)行為，假如對促進(jìn)金融市場發(fā)展，尤其是對提高內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)競爭力有所幫助的，應(yīng)該承認(rèn)其合法性，將其納入法律法規(guī)的規(guī)范之中，并依法對這些新業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管；對于那些對金融發(fā)展和金融安全有害無益的業(yè)務(wù)行為，應(yīng)明確其違法性質(zhì)，并加

16、強(qiáng)監(jiān)管、加重處罰力度。其次，加快制定有關(guān)金融機(jī)構(gòu)（包括跨行業(yè)并購在內(nèi)）的并購法律法規(guī)。    第二，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)加強(qiáng)在兩個(gè)層次上的協(xié)調(diào)配合：一是針對國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營日益明顯的趨勢，加強(qiáng)國內(nèi)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作，即人行、證監(jiān)會、保監(jiān)會三大金融監(jiān)管部門之間的合作。對此，目前存在著三種不同的備選方案：其一是以混業(yè)監(jiān)管來應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，即將三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)重新合并為一家，對金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管；其二是繼續(xù)維持分業(yè)監(jiān)管模式，同時(shí)另設(shè)或指派某機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系；其三是維持現(xiàn)狀，以聯(lián)席會議的形式加強(qiáng)合作。綜合國際經(jīng)驗(yàn)和我國的現(xiàn)實(shí)情況，短期內(nèi)我國

17、應(yīng)選擇第三種模式，但應(yīng)將聯(lián)席會議制度化，加強(qiáng)信息共享、監(jiān)管配合的力度。從長期來看，隨著條件的成熟，可以逐步過渡到混業(yè)監(jiān)管模式。二是國內(nèi)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與國外金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間全方位、多層次合作。前已述及，外資金融機(jī)構(gòu)大量進(jìn)入后，即便是在國內(nèi)實(shí)現(xiàn)了分業(yè)經(jīng)營，但其集團(tuán)公司在境外的業(yè)務(wù)極有可能是混業(yè)的，因此在加強(qiáng)國內(nèi)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國外金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作時(shí)，不但要與對應(yīng)部門的監(jiān)管者加強(qiáng)合作，而且還要與其他部門的監(jiān)管者加強(qiáng)合作。例如證監(jiān)會，不但需要與美國證券交易委員會展開合作，而且需要與美聯(lián)儲建立互通信息的機(jī)制。但假如每個(gè)監(jiān)管部門都這么做，將無法避免信息的重復(fù)收集，勢必造成人力、物力、財(cái)力以及時(shí)間上的浪費(fèi)

18、，因此可以考慮先在國內(nèi)實(shí)現(xiàn)制度化的合作方式，形成統(tǒng)一的對外合作機(jī)制，以提高對外監(jiān)管合作的工作效率。四、適應(yīng)加入WTO后的新形勢，逐步推動資本項(xiàng)目漸進(jìn)式開放    在加入WTO的談判中，我國雖然沒有就資本項(xiàng)目開放做出任何承諾，但資本項(xiàng)目會在越來越大的外界壓力和內(nèi)在需要的推動下，不得不加快開放的步伐。    隨著越來越多的外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國，資本項(xiàng)目下的外匯管制將越來越成為制約外資金融機(jī)構(gòu)提高盈利能力的主要因素，外資金融機(jī)構(gòu)對資本項(xiàng)目開放的要求將會越來越強(qiáng)烈；另一方面，外資金融機(jī)構(gòu)將會增加規(guī)避外匯管制的各種創(chuàng)新活動或開辟新的逃套匯渠道來滿足其對本外幣的需求，這無疑將會使外匯管制變得更加困難，從