第二代財(cái)政分權(quán)理論

1、第二代財(cái)政分權(quán)理論的內(nèi)容沿襲了第一代財(cái)政分權(quán)理論的指導(dǎo)原則，但在分析框架和分析方法 上有所拓展，引入了“公共選擇理論”、“委托代理理論”和“機(jī)制設(shè)計(jì)理論”等研究框架，承認(rèn)對(duì)政府本身有激勵(lì)機(jī)制。公共選擇理論研究選民、政治家、利益集團(tuán)和政府官員們的行為，假設(shè) 他們都是出于私利而采取行動(dòng)的行為主體， 以此研究他們?cè)诿裰黧w制 或其它類似的社會(huì)體制下進(jìn)行的互動(dòng)。委托代理理論的主要觀點(diǎn)是：委托代理關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)模化大生產(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。 其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進(jìn)一步細(xì)化，權(quán)利的所有者由于知識(shí)、能力和精力的原因不能行使所有的權(quán)利了；另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識(shí)的代理人，他

2、們有精力、有能力代理行 使好被委托的權(quán)利。而無(wú)論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域都普遍存在委托 代理關(guān)系?！疚写黻P(guān)系】是指一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契 約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策 權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬。授權(quán)者就是委托人，被授權(quán)者就是代理人。機(jī)制設(shè)計(jì)理論是由美國(guó)明尼蘇達(dá)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教 授利奧 赫爾維茨 (Leonid Hurwicz)開(kāi)創(chuàng) ， 并由新澤西普林斯頓高等研究院 教授埃瑞克 馬斯金(Eric S. Maski n)和芝加哥大 學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授羅格邁爾森(Roger B. Myerson)所發(fā)展的(為表彰三人對(duì)機(jī)制設(shè)計(jì)理

3、論的貢獻(xiàn)共同獲得了 2007年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)）。它所 討論 的一般問(wèn)題是，對(duì)于任意給定的一個(gè)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)目標(biāo)， 在自由 選擇、自愿交換、信息不完全等分散化決策條件下，能否設(shè)計(jì)以及怎 樣設(shè)計(jì)出一個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者的個(gè)人利益和設(shè)計(jì)者既定 的目標(biāo)一致。從研究路徑和方法來(lái)看，與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究方法把市 場(chǎng)機(jī)制作為已知，研究它能導(dǎo)致什么樣的配置有所不同，機(jī)制設(shè)計(jì)理論把社會(huì)目標(biāo)作為已知，試圖尋找實(shí)現(xiàn)既定社會(huì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。 即 通過(guò)設(shè)計(jì)博弈的具體形式，在滿足參與者各自條件約束的情況下，使參與者在自利行為下選擇的策略的相互作用能夠讓配置結(jié)果與預(yù)期 目標(biāo)相一致。機(jī)制設(shè)計(jì)通常會(huì)涉及信息效率和激勵(lì)相容兩

4、個(gè)方面的問(wèn) 題?！拘畔⑿省浚↖nformational efficiency）是關(guān)于經(jīng)濟(jì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)既定社會(huì) 目標(biāo)所要求的信息量多少的問(wèn)題，即機(jī)制運(yùn)行的成本問(wèn)題，它要求所 設(shè)計(jì)的機(jī)制只需要較少的關(guān)于消費(fèi)者、生產(chǎn)者以及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與 者的信息和較低的信息成本。任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行都需要信息傳遞，而信息傳遞是需要花費(fèi)成本 的，因此對(duì)于制度設(shè)計(jì)者來(lái)說(shuō)，自然是信息空間的維數(shù)越小越好?！炯?lì)相容】（Incentive compatibility）是赫爾維茨1972年提出的一個(gè) 核心概念，他將其定義為，如果在給定機(jī)制下，如實(shí)報(bào)告自己的私人 信息使參與者的占優(yōu)策略均衡，那么這個(gè)機(jī)制就是激勵(lì)相容的。在

5、這 種情況下，即便每個(gè)參與者（代理人）按照自利原則制訂個(gè)人目標(biāo)，機(jī) 制實(shí)施的客觀效果也能達(dá)到設(shè)計(jì)者（委托人）所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。第二 代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為政府并不是普濟(jì)眾生式的救世主，政府官員也有 物質(zhì)利益，官員有可能從政治決策中尋租。一個(gè)有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該 實(shí)現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵(lì)相容。 從20世紀(jì)80年代以來(lái)，財(cái) 政分權(quán)在基礎(chǔ)理論、分析方法等方面有了很大發(fā)展，出現(xiàn)了一些新的 理論問(wèn)題，主要涉及以下三個(gè)方面：不同層次政府間職能分配、稅收 與支出劃分和政府間轉(zhuǎn)移支付。第一，政府間職能分配。 奧茨(1999)回顧歷史時(shí)發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)后50 年財(cái)政分權(quán)的趨勢(shì)日趨明顯，一些原本由中央政府所承擔(dān)的職

6、能下放 到了地方政府。1996年在美國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)聯(lián)邦政府資助窮人的收 入分配計(jì)劃，被由州政府來(lái)決定其資助規(guī)模與形式的新計(jì)劃所替代。 在歐洲，財(cái)政分權(quán)倡導(dǎo)者所謂的補(bǔ)貼原則，即公共政策及其執(zhí)行應(yīng)分 配給能夠達(dá)成政策目標(biāo)的最低層次的政府，已經(jīng)被馬斯特里赫特條約所采納。之所以出現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的趨勢(shì)，是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)能夠帶來(lái)福利收益。這首先是 因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府具有了 解管轄區(qū)內(nèi)選民偏好和當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品提供成本的信息優(yōu)勢(shì)；其次，憲制約束和政治壓力限制中央政府向一些地區(qū)提供比其他地區(qū)更高水 平的公共產(chǎn)品，從而只能向所有地區(qū)提供同一水平的公共產(chǎn)品，考慮不到地區(qū)間的差異?？傊?，財(cái)政分權(quán)福利收益的規(guī)模，取決于

7、各管轄 區(qū)間公共產(chǎn)品需求和提供成本之間的差異， 而且在各管轄區(qū)間公共產(chǎn) 品提供成本相同的條件下，財(cái)政分權(quán)的福利收益與公共產(chǎn)品的需求價(jià) 格彈性成反比。大量的經(jīng)濟(jì)計(jì)量研究表明，地方性公共產(chǎn)品的需求典 型地不具有價(jià)格彈性。因此，財(cái)政分權(quán)潛在的福利收益可能很高。盡管很多學(xué)者支持財(cái)政分權(quán)趨勢(shì)，但仍有一些學(xué)者為傳統(tǒng)的職能分配模 式提供新的證據(jù)。坦齊(1996)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)會(huì)給收入再分配和宏觀經(jīng) 濟(jì)管理帶來(lái)顯著的成本?，F(xiàn)在的問(wèn)題是財(cái)政分權(quán)所帶來(lái)的福利收益和 損失孰高孰低。奧茨(1999)指出：關(guān)于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)福利影響的爭(zhēng)論，意 味著迫切需要在這方面做進(jìn)一步的實(shí)證研究。另外，就算傳統(tǒng)的職能分配模式在一般意義上具

8、有正確性，它也不能為具體公共產(chǎn)品的提供 職責(zé)在不同層次政府間的分配原則提供一個(gè)準(zhǔn)確的界定。事實(shí)上，特定公共產(chǎn)品的提供，也存在很大爭(zhēng)議，而且在不同的歷史時(shí)期和不同 的國(guó)家，存在很大差異。第二,稅收與支出劃分。從蒂博特模型開(kāi)始，對(duì)于稅收劃分問(wèn)題的分析，就建立在 經(jīng)濟(jì)單位、產(chǎn)品和資源在國(guó)界之間流動(dòng)性低，而在國(guó)內(nèi)各地方管轄區(qū) 之間流動(dòng)性高的假設(shè)條件之上，從而認(rèn)為地方政府應(yīng)注重對(duì)管轄區(qū)內(nèi) 流動(dòng)性較低的經(jīng)濟(jì)單位和要素征稅，而把對(duì)流動(dòng)性較高的經(jīng)濟(jì)單位和 要素的征稅權(quán)力交給上級(jí)政府，也即地方政府應(yīng)該征收財(cái)產(chǎn)稅，州政 府應(yīng)該主要征收消費(fèi)稅，中央政府應(yīng)該主要征收收入稅。但這種劃分 原則并不準(zhǔn)確，奧茨和施瓦布(Sc

9、hwab1991認(rèn)為，地方政府應(yīng)該注重 征收流動(dòng)經(jīng)濟(jì)單位的收益稅，即這些經(jīng)濟(jì)單位應(yīng)該對(duì)當(dāng)?shù)卣o予的 公共產(chǎn)品為其所帶來(lái)的收益進(jìn)行支付。與此同時(shí)，從效率要求出發(fā)， 地方政府要避免征收流動(dòng)經(jīng)濟(jì)單位的非收益稅， 非收益稅最好由上一 級(jí)政府征收。戈登(R.Gordon1983)和茵曼、魯賓費(fèi)爾德(Inman、Rub in feld1996)提出和分析了在經(jīng)濟(jì)單位和要素高流動(dòng)性條件下，單個(gè)管轄區(qū)財(cái)政決策對(duì)其他管轄區(qū)產(chǎn)生影響的問(wèn)題，如稅收輸出、外部擁擠效應(yīng)等。為減少稅收影響的輸出等管轄區(qū)財(cái)政的外部性， 茵曼、 魯賓費(fèi)爾德 (1996)和 麥 金 農(nóng)、 內(nèi) 西 巴 (McKinnon、 Nechyba19

10、97提出，地方政府應(yīng)該依靠基于居民的稅種，而不是依靠基于來(lái)源的 稅種，因?yàn)榍罢邔?duì)基于所有者居住地的生產(chǎn)要素和基于 消費(fèi)者居住地的商品和服務(wù)進(jìn)行征收，而后者對(duì)雇傭地的生產(chǎn)要素和 購(gòu)買地的商品和服務(wù)進(jìn)行征收。但是，因?yàn)榛趤?lái)源的稅種易于管理， 所“被地方政府普遍使用。關(guān)于公共支出的劃分，特蕾莎特爾米納西安(TcresaTer-Mi nassia n1997為，研究文獻(xiàn)中已存在廣泛的共識(shí)， 即支出責(zé)任向地方政府下放能夠帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的福利收益，而且把公共支出的責(zé)任劃分給最能代表這些支出的受益者的相應(yīng)層次政府，將使資源配置的效率最大化。依據(jù)這種分析，中央政府只能負(fù)責(zé)全國(guó)性公 共產(chǎn)品的提供，這些公共產(chǎn)品使全

11、國(guó)范圍受益，并且其提供水平受制 于實(shí)際經(jīng)濟(jì)規(guī)模，如國(guó)防、夕交洲際運(yùn)輸和通信基礎(chǔ)設(shè)施等。盡管如此，仍有一些 觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)際中的制度約束會(huì)損害分權(quán)在理論上的效率收益，因?yàn)?地方政府管理能力較弱，它們不能發(fā)展現(xiàn)代化的、透明度高的公共支 出管理體系(Tni, 1996)。然而，世界范圍內(nèi)普遍的實(shí)踐是把最昂貴的 支出責(zé)任，如健康、教育和社會(huì)服務(wù)等，分派給地方政府， 卻把主要 的稅收權(quán)力劃分給中央政府。這種劃分模式產(chǎn)生了嚴(yán)重的垂直財(cái)政不 平衡，從而為不同層次政府間的轉(zhuǎn)移支付提供了基本理由。第三，政府間轉(zhuǎn)移支付。奧茨(1999)指出，各種文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)了不同層次政 府之間轉(zhuǎn)移支付的三種潛在作用：內(nèi)部化財(cái)政溢出效應(yīng)

12、的收益、地區(qū)管轄區(qū)之間財(cái)政均等化和整體稅收體系的改善。不同層次政府之間轉(zhuǎn)移支付主要米取兩種形式：附有條件的轉(zhuǎn)移支付（或稱 之為配套轉(zhuǎn)移支付）和無(wú)條件的轉(zhuǎn)移支付。一般而言，用于 內(nèi)部化溢出效應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付多采用配套轉(zhuǎn)移支付，而用于地區(qū)之 間財(cái)政均等化的轉(zhuǎn)移支付多采用無(wú)條件的轉(zhuǎn)移支付。配套轉(zhuǎn)移支付可以用委托代理理論加以分析，地方政治家作為代理人，其財(cái)政決策 和行為既要對(duì)地方憲制負(fù)責(zé)，也要對(duì)轉(zhuǎn)移支付的授權(quán)者或出資者負(fù) 責(zé)。對(duì)用于地區(qū)之間財(cái)政均等化的轉(zhuǎn)移支付， 建立在衡量各地區(qū)財(cái)政 需求和財(cái)政能力均等化公式的基礎(chǔ)上，這一公式的結(jié)果是向財(cái)政能力 最差和財(cái)政需求最強(qiáng)烈的地區(qū)進(jìn)行傾斜性的轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政均等化本 身還存在爭(zhēng)議，它一方面有利于創(chuàng)造一個(gè)財(cái)政富裕的地區(qū)與財(cái)政貧窮 的地區(qū)相互競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，另一方面卻有可能阻止財(cái)政貧窮的地區(qū)進(jìn)行 必要的、促進(jìn)發(fā)展的地區(qū)調(diào)整（麥金農(nóng)McKi nnon ,1997）。關(guān)于整 體稅收體系的改善，主要是指中央政府作為地方 政府有效的征稅代理，即中央政府與地方政府之間的“稅收共 享”，其原因在于有充足的證據(jù)表明，地方政府的稅收體系比中央政府的稅收體系更具有累退性