(土地流轉角度)探索土地流轉新機制,促進農業(yè)規(guī)模經營

1、探索土地流轉新機制，促進農業(yè)規(guī)模經營隨著農村經濟的迅猛發(fā)展，我縣大量農村勞動力向二三產業(yè)轉移，農民收入主要來源于非農產業(yè)，農村土地承包經營權流轉已逐漸成為不可逆轉的趨勢。在穩(wěn)定和完善家庭承包經營的前提下，加快創(chuàng)新農業(yè)經營體制，鼓勵有條件的地方按照依法自愿有償的原則開展土地承包經營權流轉，發(fā)展適度規(guī)模經營，已成為推進我縣農業(yè)現代化的一項十分重要的基礎性工作。近年來，我縣各地積極探索，大膽實踐，取得了較好的成效。為了摸清我縣農村土地承包經營權流轉情況，總結經驗，探索和建立新時期土地流轉的有效機制，我們專題開展了全縣農村土地流轉情況調研，現將有關情況報告如下：一、主要特點上世紀90年代初，在農業(yè)勞動

2、力加快轉移、不少地方出現棄耕拋荒的同時，土地流轉、規(guī)模經營也隨之出現，產生了一批種糧大戶。不過當時土地流轉形式較為單一，流轉面積比較小。2001年我省在全國率先進行糧食購銷體制改革，糧食生產由指令性定購向自愿合同訂購轉變。這一體制改革加快了農業(yè)產業(yè)結構的調整，促使土地流轉迅速推進。到2008年6月底，全縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、239個村實行家庭承包經營的耕地總面積5.48萬畝，家庭承包經營的農戶數5.50萬戶，土地流轉總面積1.53萬畝，流轉率為27.9%，涉及流出農戶數1.41萬戶，農戶流出率為25.6%。從調查情況看，我縣土地流轉呈現出以下幾個特點：（一）流轉總量不斷增加，以農戶自發(fā)流轉為

3、主。從前幾年的小面積流轉發(fā)展到現在的1.5萬多畝，流轉率高的區(qū)域主要分布在主導優(yōu)勢產業(yè)集中、農村勞動力大量外出務工經商等地方。如沙門鎮(zhèn)流轉面積1850畝，流轉率達58.5%，而海山鄉(xiāng)流轉面積僅有23畝，流轉率為2.0%。全縣農戶自發(fā)流轉面積達1.22萬畝，占流轉總面積的79.7%，涉及土地流出的農戶9824戶，占流出總戶數的69.7%；委托流轉的面積3140畝，僅占20.5%，涉及農戶4309戶，占30.6%。（二）流入主體漸趨集中，規(guī)模經營初顯端倪。專業(yè)大戶、合作社和工商企業(yè)已成為土地流入的主要對象，占流轉總面積的90.6%，其規(guī)模經營的水平相對較高。全縣流轉給專業(yè)大戶或家庭農場（10畝以上

4、）經營的面積1.16萬畝，占75.8%。全縣實行規(guī)模經營的耕地面積1.24萬畝，占流轉總面積的81.0%；按經營規(guī)模分，1020畝的9111畝，占73.5%，2050畝的1105畝，占8.9%，50100畝的870畝，占7.0%， 100畝以上的1310畝，占10.6%。（三）轉包出租為主要流轉形式，短期流轉居多。轉包、轉讓、出租、入股、互換以及季節(jié)性流轉、再流轉等各種形式并存，但以轉包和出租為主。全縣轉包面積2426畝，占15.9%；出租面積1.27萬畝，占82.9%。流轉時間以5年以下為主，其中：流轉時間在1年以下的面積4122畝，占26.9%；15年的面積9880畝，占64.6%；510

5、年的面積1160畝，占7.6%。（四）外出流轉和非耕地的承包成為新亮點。我縣人均耕地少，農業(yè)發(fā)展受資源制約、空間制約越來越突出。我縣積極實施農業(yè)“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，已有多家“走出去”合作社和種養(yǎng)殖大戶，主要從事西瓜、水果、蔬菜、水產養(yǎng)殖等產業(yè)?；纳?、荒灘、荒溝、荒丘等農村土地是寶貴的農業(yè)資源，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式實行承包經營，既合理開發(fā)利用自然資源，又促進村級集體經濟發(fā)展，增加農民收入。二、初步成效農村土地承包經營權流轉既是穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產承包責任制的客觀要求，又是農村土地制度的又一次創(chuàng)新，有利于優(yōu)化農村土地資源合理配置和土地產出率的提高，對推進現代農業(yè)發(fā)展和社會主義新農村建設發(fā)揮

6、了重要的作用，其主要成效體現在以下幾個方面：（一）提高了土地利用率，促進了農業(yè)規(guī)模經營。通過土地流轉，一方面使農民自愿地將無力經營或不愿經營的土地及時流轉出去，另一方面使有經營能力的專業(yè)大戶、合作社及其他農業(yè)經營主體能及時獲得相應的土地，既解決了“有人無田種、有田無人種”，又促進了土地規(guī)?；洜I。穩(wěn)定的土地流轉，使土地流入方加大對土地的資本投入，減少掠奪性經營現象。（二）培育了現代農業(yè)經營主體，提升了農業(yè)產業(yè)化水平。土地流轉催生和培育了一批具備現代農業(yè)經營素質和技能的經營主體，其中種養(yǎng)殖專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作社、工商企業(yè)（農業(yè)龍頭企業(yè)）和科技人員等成了租賃土地使用權、投資經營農業(yè)的一支強勁的新

7、生力量。這些新型的現代農業(yè)經營主體以土地流轉為基礎，按照“農民專業(yè)合作社（企業(yè)）+基地+農戶”的經營模式，優(yōu)化土地、資金、技術等生產要素的配置，應用適用先進的科學技術，發(fā)展設施農業(yè)、集約農業(yè)，增加農業(yè)投入，實現了農業(yè)生產、加工、銷售一體化經營，全面提升了農業(yè)產業(yè)經營水平。（三）壯大了主導特色產業(yè)，推動了農業(yè)區(qū)域化布局。土地流轉改變了規(guī)模細小、分散經營的千家萬戶小生產格局，依據自然資源和生產條件，按照市場化要求，實現了區(qū)域化布局、專業(yè)化生產、標準化管理、集約化經營、品牌化營銷來組織發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)和特色產品，帶動了農業(yè)產業(yè)結構調整。目前全縣已形成了文旦、葡萄、西瓜、盤菜等農業(yè)規(guī)模產業(yè)。通過土地流轉，

8、擴大了種糧大戶、糧食生產合作社生產經營面積，以機制和組織創(chuàng)新來促進糧食生產發(fā)展，提高種糧效益。（四）加快了農村勞動力轉移，增加了農民收入。土地流轉在切實維護農民土地承包經營權的基礎上，使更多的農民從土地上解放出來，擺脫一畝三分地的束縛，能安心地從事收益更高更穩(wěn)的工商業(yè)，解除離土離鄉(xiāng)的后顧之憂。同時，隨著現代農業(yè)建設不斷推進，土地流轉價格逐步提高，流出農民租金收入普遍有了提高。三、主要問題農村土地流轉是一項政策性強、開展難度大、涉及面廣、利益關系復雜的綜合性工作，受現行法律法規(guī)政策、傳統(tǒng)思想觀念和社會經濟條件等各種因素的制約。盡管我縣農村土地流轉工作取得了一定的成效，但是仍存在著許多的問題，流轉

9、規(guī)?；?、規(guī)范化、組織化程度不高，與家庭承包經營制度完善、現代農業(yè)發(fā)展等都有較大的差距。主要表現為：（一）農民戀土情結較重，流出土地積極性普遍不高。農民不愿流轉土地是當前制約流轉工作的首要因素。土地是農民命根子的觀念根深蒂固。盡管多數農民來自非農產業(yè)收入占80%以上且比較穩(wěn)定，但是他們出于口糧自給和怕務工經商虧本后無退路考慮，寧愿自己粗放經營甚至拋荒承包地，也不愿將土地流轉出去。農民過分強調土地的生活保障功能，削弱了土地作為生產資料的基本功能。同時，隨著農村土地承包經營權用益物權進一步明確，經濟較發(fā)達地方的農民對土地征收的期望值較高，擔心因土地流轉而導致土地征用補償權益的喪失。（二）服務聯(lián)接機制

10、缺失，土地流轉供給需求脫節(jié)。流轉市場和中介服務組織的缺失是制約土地流轉的重要因素。我縣土地流轉基本處于自發(fā)狀態(tài)，自發(fā)流轉占總流轉面積的79.7%，全縣至今未建立土地流轉服務組織。由于土地流轉市場和鄉(xiāng)村服務組織的缺失，土地流轉服務平臺和聯(lián)結機制難以形成，導致土地供需雙方脫節(jié)，出現了流轉信息不對稱、面積不成片、布局不統(tǒng)一、時間不一致、價格不合理等問題，嚴重制約了流轉的規(guī)模和速度。（三）流轉行為不夠規(guī)范，雙方權益難以切實維護。流轉管理不規(guī)范是影響土地流轉穩(wěn)定發(fā)展的又一主要因素，給土地流轉關系的穩(wěn)定埋下了隱患。目前我縣土地流轉以口頭協(xié)議為主，全縣已簽訂流轉合同的面積7508畝，已簽訂的流轉合同6531

11、份，合同簽訂率49.1%；流轉期限較短，流轉關系改變頻繁，全縣5年以下的流轉面積占91.5%；部份土地流轉合同含有不合法的主體、承包期限等內容，少數承包人借土地流轉改變土地所有權的性質和土地的農業(yè)用途。由于土地流轉程序、合同簽訂和合同內容等不夠規(guī)范，阻礙土地流轉進程，容易引發(fā)新的糾紛，影響土地承包關系的穩(wěn)定。（四）流轉扶持政策缺乏，集聚動力沒有充分激活。政策的引導扶持是促進土地流轉穩(wěn)步健康發(fā)展的主要手段。目前，縣政府還沒有出臺加快土地流轉政策。由于政策引導力度、服務組織培育、流轉市場發(fā)育和財政專項資金扶持等遠遠不到位，很難從根本上激活農民自覺規(guī)范地流轉土地。此外，我縣外出流轉農戶權益維護難也是

12、當前農民反映的一個突出問題。四、對策建議因勢利導、因地制宜地推進農村土地流轉工作具有重要而深遠的意義。（一）統(tǒng)一思想，提高推進農村土地流轉工作重要性的認識。推進土地流轉是社會經濟發(fā)展和分工分業(yè)的必然趨勢，既適應我縣當前農業(yè)生產力的發(fā)展水平，又符合廣大農民群眾的愿望；推進土地流轉是轉變農業(yè)發(fā)展方式、優(yōu)化農業(yè)生產力布局、建設“萬元田”、保障糧食供給、提高農民組織化和發(fā)展現代農業(yè)的客觀要求；推進土地流轉是穩(wěn)定完善農村基本經營制度，提高土地利用率和產出率的內在要求。因此，各級黨委、政府要正視土地流轉出現的新情況新問題，切實把思想統(tǒng)一到黨的十七大精神上來，從“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強農”的高度，進一步增強對推進

13、土地流轉的重要性和緊迫性的認識，采取切實措施，積極做好土地流轉工作，穩(wěn)定糧食生產，促進農業(yè)適度規(guī)模經營，大力發(fā)展高效生態(tài)農業(yè)。（二）培育組織，健全農村土地流轉服務體系。土地流轉市場培育、中介服務組織建設是促進流轉規(guī)?；?、降低流轉成本、提高流轉組織化程度的有效途經。要建立健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級土地流轉服務組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織要負責土地承包和流轉信息收集發(fā)布、對外招商引資、經營主體資格審查、指導流轉合同簽訂、建立流轉檔案、調解流轉矛盾糾紛等。村級組織是土地流轉中最為重要的組織載體，要依托村級組織建立土地流轉服務機構，充分發(fā)揮中介服務作用，做實做細農戶思想工作，在法律規(guī)定的范圍內接受農戶委托流轉，既要積極引

14、導流轉，又要充分尊重農民的意愿，由農民自主選擇，不以決議形式強制農戶流轉，不得截留土地流轉收益。在集中流轉、連片開發(fā)過程中，對個別不愿流轉的農戶，村級組織要出面協(xié)調，在承包方自愿的基礎上，可以用本組織內部其他承包方的承包土地或集體機動地與其互換。要發(fā)揮農民專業(yè)合作社的服務作用，統(tǒng)一組織開展土地流轉，為成員土地流轉創(chuàng)造條件。要積極培育土地流轉市場，建立正常的流轉信息發(fā)布、招投標實施、管理服務、價格指導等機制。要鼓勵多種形式流轉土地，探索土地股份合作等其他符合法律法規(guī)規(guī)定的流轉方式。（三）規(guī)范管理，促進農村土地承包經營權有序流轉。規(guī)范化流轉是保證土地流轉健康穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。要規(guī)范土地流轉操作程

15、序?？h級要制定規(guī)范的土地流轉程序，包括提出申請、項目洽談、簽訂合同、合同鑒證、備案登記和收益兌現、糾紛調處等內容。要規(guī)范土地流轉合同。雙方當事人必須在平等互利、協(xié)商一致的基礎上簽訂統(tǒng)一文本格式的書面合同，明確流轉土地的面積、四至、流轉的期限和起止日期、流轉土地的用途、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支付方式、流轉合同到期后地面附著物及相關設施的處理和違約責任等內容，流轉合同應報發(fā)包方和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府農村經營管理部門備案。承包方委托發(fā)包方或其他組織統(tǒng)一流轉的，必須簽訂書面的委托流轉協(xié)議。要建立健全農村土地流轉備案、登記和檔案管理制度。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府農村經營管理部門應建立農村土地承包經營權流

16、轉情況登記冊，落實專人負責土地承包經營權流轉情況的登記、流轉資料的收集、整理、歸檔和管理工作。要建立土地承包經營權糾紛調處機制。建立縣級農村土地承包糾紛仲裁機構，妥善處理土地流轉中出現的糾紛。對目前已流轉的土地，凡流轉手續(xù)不全、條款不清、標的顯失公平的流轉合同，要通過說服教育的辦法引導雙方修訂合同或建立新合同，并及時做好備案、登記和歸檔工作。（四）出臺政策，加快農村土地流轉健康穩(wěn)定發(fā)展。要適時出臺促進農村土地承包經營權流轉政策意見，切實解決流轉過程中出現的問題。一要加大財政扶持力度。縣財政每年要安排一定的土地流轉專項資金?？梢钥紤]對當年新增集中連片流轉土地面積50畝以上，流轉期限在5年以上的，

17、一次性給予每畝150300元作為對流出農戶的補助，并補助村級組織一定的工作經費；連片流轉土地面積50畝以上并用于發(fā)展糧食生產的流入戶（糧食生產專業(yè)合作社）給予每年每畝100元的資金補助；以土地承包經營權入股組建的、內部章程制度健全、運行規(guī)范且入股面積達到300畝以上的土地股份合作社給予一次性3萬元資金補助，同時可以考慮制定政策，長期優(yōu)先扶持土地股份合作社建設；對流轉面積達到100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予30萬元的一次性補助；對流轉面積達到30以上的村，按當年新增流轉面積給予村每畝50元的工作經費補助。二要實行用地優(yōu)惠。對流轉期限5年以上并簽訂規(guī)范流轉合同，農田規(guī)模經營面積100畝以上的規(guī)模經營主體，在不損害土地耕作條件的前提下，農作物種植（包括果樹、多年生經濟作物、苗木、大棚和設施農業(yè)等）、禽畜養(yǎng)殖、水產養(yǎng)殖、農業(yè)科學試驗等用途均應視為農業(yè)用地；對規(guī)模經營主體因生產需要建造簡易倉庫等農業(yè)生產配套設施用地，在經營面積35的范圍內視作農業(yè)生產用地，只需縣級農業(yè)行政主管部門審批，國土部門備案，且免收各種手續(xù)費。三要扶持培育現代農業(yè)生產經營主體。大力引導各類農業(yè)組織和個人參與土地流轉，促進土地流轉主體多元化，使土地向