建設(shè)工程“黑白規(guī)定合同”地效力

1、建設(shè)工程“黑白合同”的效力2015-01-19 民事審判參考論建設(shè)工程“黑白合同”的效力作者章淑玲中國政法大學(xué)正文近年來，黑白合同在大型基本建設(shè)項目中普遍存在， 導(dǎo)致了工程 款層層拖欠、工程質(zhì)量低下等危害社會公眾利益的不良后果。在司法 實踐中，準(zhǔn)確把握建設(shè)工程黑白合同的含義， 明確界定黑白合同的法 律性質(zhì)及處理原則，正確理解適用相關(guān)法律、法規(guī)，對穩(wěn)定建筑市場、 保護(hù)交易安全具有重大意義。一、關(guān)于“黑白合同”的認(rèn)定1、“黑白合同”的概念“黑白合同” 一詞最早見于 2003年10月27日的全國人大常 委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查中華人民共和國建筑法實施情況的報告（下稱人大報告）。人大報告：“所謂黑合同就

2、是建設(shè)單位 在工程招投標(biāo)過程中，除了公開簽訂的合同外，又私下與中標(biāo)單位簽 訂合同，強(qiáng)迫中標(biāo)單位墊資帶資承包、壓低工程款等?！北M管“黑白合同”的簽訂時間、形式及內(nèi)容多種多樣，但其判斷 標(biāo)準(zhǔn)不外乎兩個：一方面，兩份合同是否針對同一工程項目即標(biāo)的物 的一致性，只有針對同一工程項目的兩份不同的合同才可能構(gòu)成“黑白合同”；另一方面，“黑合同”對“白合同”是否存在實質(zhì)性的違反 或背離即財產(chǎn)和行為的損害性，如果僅僅是對“白合同”涉及的一些 具體問題的修改或補(bǔ)充，則不應(yīng)被視作為“黑合同”。為了更準(zhǔn)確地界定建設(shè)工程“黑白合同”，必須將其與比較類似 的合同變更加以區(qū)別。首先，變更的目的不一樣?！昂诎缀贤钡漠?dāng)事人

3、變更合同是為了規(guī)避法律及相關(guān)文件的禁止性規(guī)定；而合同變更并沒有規(guī)避法律及相關(guān)文件禁止性規(guī)定的目的。 其次，變更的內(nèi)容不 一樣?！昂诎缀贤敝小昂诤贤睂Α鞍缀贤钡淖兏菫榱嗽诤贤?中加入墊資、壓價及非法分包、轉(zhuǎn)包等法律及相關(guān)文件禁止的內(nèi)容； 而合同變更并沒有包含法律及相關(guān)文件禁止的內(nèi)容。最后，變更的方式不一樣?！昂诎缀贤敝泻蟹杉跋嚓P(guān)文件禁止的內(nèi)容，不能通 過備案或?qū)徟?，因此并沒有履行相關(guān)程序；合同變更如果法律規(guī)定具 備備案、登記或?qū)徟确ǘㄐ问讲拍苌?，則必須按照規(guī)定形式對合 同變更，才能使變更后的合同具有法律效力。另外，兩者在時間上也 不同，“黑合同”既可能簽訂在“白合同”之前，也可

4、能在“白合同” 簽訂之后，還有可能是二者同時簽訂；而作為對原合同變更后的補(bǔ)充 合同，其一定是原合同生效后尚未履行或尚未完全履行之前簽訂的。2、“黑白合同”的特征（1） “黑白合同”主客體相同，內(nèi)容不同?！昂诎缀贤倍际墙?設(shè)單位和施工單位就同一標(biāo)的物所簽訂的合同，但是合同約定的責(zé)權(quán) 利不同，如價款存在明顯差額或者履行方式存在差異。（2） “白合同”進(jìn)行登記，備案等公示，但沒有實際履行；“黑 合同”沒有進(jìn)行登記、備案等公示，但實際履行。（3）當(dāng)事人簽訂“白合同”，一般是為了辦理正常的政府部門的 手續(xù)，以免在工程完工后無法辦理產(chǎn)權(quán)證等；而“黑合同”往往是為 了規(guī)避政府部門的監(jiān)管、逃避國家稅收等，因

5、此“黑合同”的存在往 往伴有虛假的招投標(biāo)行為。3、“黑白合同”的形式建設(shè)工程中“黑白合同”現(xiàn)象比較普遍，從合同簽訂的時間和形 式來看主要有三類情形：第一種，在正式招標(biāo)前，先進(jìn)行“私下招標(biāo)”，在確定了“黑合 同”后，再由此施工單位邀請幾家施工單位陪標(biāo)， 走走公開招投標(biāo) 或邀請招投標(biāo)的程序，并簽訂一份“白合同”，備案登記。第二種，招標(biāo)投標(biāo)人均按招標(biāo)投標(biāo)法和各地關(guān)于工程招投 標(biāo)的規(guī)定程序進(jìn)行招投標(biāo)，并將中標(biāo)結(jié)果備案。但在確定中標(biāo)人過程 中或之后，招標(biāo)人利用自己的優(yōu)勢地位，往往要求中標(biāo)人私下與自己 再簽訂一份合同，約定承包人中標(biāo)后進(jìn)行一定程度的讓利或墊資等對 招標(biāo)有利的條件。一般情況下，雙方會在約定“

6、白合同”僅為在建設(shè) 工程管理部門備案使用，一切雙方權(quán)利義務(wù)均以私下簽訂的“黑合同” 為準(zhǔn)。第三種，招標(biāo)投標(biāo)人均按招標(biāo)投標(biāo)法和各地關(guān)于工程招投標(biāo) 的規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)，并將中標(biāo)結(jié)果備案。但在確定中標(biāo)人之后，招標(biāo) 人利用自己的優(yōu)勢地位，往往要求中標(biāo)人私下與自己以補(bǔ)充協(xié)議等形 式，修改“白合同”的主要條款，包括工程承包范圍、工程價款、工 期、質(zhì)量等級、給付款項期限等。修改的這些主要條款，就構(gòu)成了 “黑 合同”。二、“黑白合同”效力的法律依據(jù)1、合同法合同法的立法精神之一就是體現(xiàn)合同自愿原則， 盡可能地讓合同 有效，以鼓勵當(dāng)事人進(jìn)行交易，實現(xiàn)其訂立合同的目的，最終促進(jìn)市 場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國合同法明確規(guī)定了

7、意思自治原則，法院審判 以承建雙方真實意愿為依據(jù)，選擇“黑合同”的法律依據(jù)。但是如何 適用“意思自治”原則需要注意以下問題：第一，在雙方博弈力量不均衡條件下簽訂的合同，其意思真實、 自由有待商榷。在我國，建筑市場是買方市場，發(fā)包方力量明顯強(qiáng)于 承包方。在此種強(qiáng)弱對比明顯的格局中，在利益的驅(qū)動下，工程招標(biāo) 制度及承包人資質(zhì)管理制度偏離其制度設(shè)定目的，發(fā)生扭曲：（1）建設(shè)單位在工程招投標(biāo)過程中，為了獲取更大利益，利用其優(yōu)勢地位， 要求中標(biāo)的建筑企業(yè)接受包含不公平條件的承包合同。（2）在建設(shè)單位買方市場格局下，資質(zhì)等級高的承包人獲得了大部分建設(shè)項目的承 包權(quán)，為了獲取更大利益，將建設(shè)項目非法分包、轉(zhuǎn)

8、包給資質(zhì)等級較 低或者沒有資質(zhì)等級的建設(shè)企業(yè)。當(dāng)事人為了規(guī)避法律及相關(guān)文件的 禁止性規(guī)定，分別簽訂了 “黑白合同”。第二，不能違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)范。此處的“法律” 應(yīng)當(dāng)是指全國人大及其常委會制定并頒布的法律?！靶姓ㄒ?guī)”指國務(wù)院制定頒布的規(guī)章、命令、條例等行政規(guī)范，不包括地方性法規(guī)和行政規(guī)章?，F(xiàn)實中一些地方政府把不屬于必須進(jìn)行招投標(biāo)的工程項目 也列入招投標(biāo)范圍，當(dāng)事人雙方為此簽訂“黑白合同”來規(guī)避當(dāng)?shù)卣?府的“規(guī)定”，“黑白合同”在這種情況下并沒有違反法律的強(qiáng)制性規(guī) 范。第三，不能違反合同法關(guān)于合同效力的規(guī)定。合同法第52條列舉了合同無效的情形，“黑合同”的訂立如果存在列舉情形， 則

9、當(dāng)然無效，無論其是否是當(dāng)事人的真實意思， 也無論其是否為履行 依據(jù)。2、招標(biāo)投標(biāo)法根據(jù)招投標(biāo)法，如果“黑合同”簽訂在中標(biāo)之前，“黑白合同” 均無效。這種行為屬于典型的虛假招投標(biāo)，違反了我國招標(biāo)投標(biāo)法 第43條、第55條的規(guī)定。如果“黑合同”簽訂在中標(biāo)之后，但是對“白合同”的實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行了變更，也被視為無效，這種行為違反 了招標(biāo)投標(biāo)法第46條的規(guī)定。在實踐中往往是建設(shè)方利用自身 的優(yōu)勢地位迫使施工方接受不合理要求，訂立與招投標(biāo)文件、中標(biāo)結(jié) 果實質(zhì)性內(nèi)容相背離的協(xié)議。但這里要注意，首先，此法是招標(biāo)投標(biāo)法的法條，適用于招 標(biāo)投標(biāo)的項目，而對于議標(biāo)或直接發(fā)包的項目則不適用。 而且招投標(biāo) 活動應(yīng)該僅為

10、招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的必須招投標(biāo)的項目，對不是必須 招投標(biāo)的項目，當(dāng)事人僅僅是為了辦理建設(shè)手續(xù)而進(jìn)行的徒具形式的 招投標(biāo)，也不應(yīng)該適用本條。其次，適用此條的前提應(yīng)該是中標(biāo)有效。 只有在中標(biāo)有效，依據(jù)招標(biāo)文件和投標(biāo)文件訂立的“白合同”的成立 合法有效時，才適用第46條。3、解釋第21條2004年10月25日，最高人民法院公布了關(guān)于審理建設(shè)工程 施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（下稱解釋）。解釋第 21條關(guān)于“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與 經(jīng)過備案的中標(biāo)合同實質(zhì)性內(nèi)容不一致的， 應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作 為結(jié)算工程價款的根據(jù)”的規(guī)定，其未對“黑白合同”的效力進(jìn)行明 確的認(rèn)定，但從該規(guī)

11、定可以看出如下的立法取向：第一，該條的適用范圍有限。第 21條適用于這樣的情形：與備 案的中標(biāo)合同實質(zhì)性內(nèi)容不一致的就同一工程另行訂立的建設(shè)工程 施工合同內(nèi)容，不作為結(jié)算依據(jù)。該條解釋的適用前提為：招投標(biāo)程 序沒有瑕疵、中標(biāo)合同有效。在招投標(biāo)程序有瑕疵的情形下，如果是 必須經(jīng)過招投標(biāo)程序的工程，中標(biāo)無效，黑白合同均應(yīng)無效；如果工 程非必須經(jīng)過招投標(biāo)的程序，當(dāng)事人選擇了招投標(biāo)程序，非真正意義 上的“黑白合同”，以雙方當(dāng)事人最后的、真實的意思表示作為約束雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。第二，是否備案不應(yīng)作為認(rèn)定合同是否有效的依據(jù)。我國法律、 行政法規(guī)對備案問題都沒有明確的規(guī)定，且招投標(biāo)的備案制度僅是便

12、于行政監(jiān)督部門對招標(biāo)投標(biāo)情況實施監(jiān)督，并非合同的生效要件，而合同的備案形式要求，應(yīng)從市場的監(jiān)管、行政管理角度去考慮，因此 備案與否并不影響合同的效力。第三，不能簡單擴(kuò)大解釋為“黑合同”無效。該條解釋對“黑合 同”中工程價款以外的其他條款的效力如何認(rèn)定未進(jìn)行規(guī)定，而除工程價款外的其他條款，包括對工期、工程質(zhì)量、付款條件等條款也是 工程施工合同中的重要條款，這些條款在一定程度上也影響著工程價 款的最終確定，同時影響著雙方當(dāng)事人之間的重要權(quán)利義務(wù)。在“黑 合同”對“白合同”進(jìn)行有益補(bǔ)充的情況下，該部分條款對雙方仍應(yīng) 具有拘束力。三、“黑白合同”效力的判斷標(biāo)準(zhǔn)1、“黑白合同”簽訂的順序一種是“黑合同”

13、簽訂于“白合同”之前。這種情形也要分情況， 對于建設(shè)工程項目屬法律規(guī)定必須進(jìn)行招投標(biāo)的范圍， 那么根據(jù)我國招標(biāo)投標(biāo)法第43條和第55條的規(guī)定，這種情況屬于典型的虛假 招投標(biāo)。盡管雙方仍進(jìn)行形式上的招投標(biāo)，訂立了“白合同”，而對發(fā)包人與承包人而言，雙方的真實意思表示可能是事先訂立的私下協(xié) 議，雙方意欲實際履行的也是該私下協(xié)議， 但是這兩份合同的簽訂都 違背了法律的強(qiáng)制性規(guī)定中的效力規(guī)定，因而法律不可能承認(rèn)其效 力。對于依法不屬于必須招投標(biāo)的工程項目，由于一些地方政府或者 具體行政主管部門要求進(jìn)行招投標(biāo)，建設(shè)單位為了辦理有關(guān)手續(xù)而進(jìn) 行徒具形式的招投標(biāo)，或編造招投標(biāo)事實，并簽訂與編造的招投標(biāo)事 實

14、相對應(yīng)的“白合同”，以應(yīng)付主管部門檢查。在此情況下，如果雙 方已明確，“白合同”僅用于辦理建設(shè)手續(xù)而不作實際履行。因當(dāng)事 人相互配合以編造文件的方式履行“黑合同”，并不屬于法律和行政 法規(guī)禁止的行為，根據(jù)“法無禁止即自由”的法理，當(dāng)事人簽訂“白 合同”的行為并不違法，故“白合同”并不當(dāng)然無效，但其效力僅限 于當(dāng)事人的意思范圍，即用以辦理手續(xù)，而不應(yīng)直接以之作為結(jié)算工 程款的依據(jù)?！昂诤贤笔欠裼行В瑒t應(yīng)看其是否存在合同無效的其 他情形。另一種是“黑合同”簽訂于“白合同”之后。這種情形就要看“黑 合同”內(nèi)容是否對“白合同”進(jìn)行了實質(zhì)性變更。2、“黑白合同”是否存在內(nèi)容的實質(zhì)性變更實質(zhì)性變更是否決

15、定“黑白合同”的效力，在學(xué)界爭議較大。有 學(xué)者認(rèn)為，“黑合同”對“白合同”的實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更的，違反 了招標(biāo)投標(biāo)法第46條規(guī)定，該規(guī)定屬于強(qiáng)制性規(guī)定，因此認(rèn)定 變更的內(nèi)容無效。也有學(xué)者認(rèn)為，第 46條應(yīng)適用于整個招標(biāo)投標(biāo)活 動即合同的訂立過程中，而不應(yīng)對合同履行過程產(chǎn)生約束力。 而根據(jù) 合同法第77條規(guī)定，當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同。“黑合同” 反映了雙方當(dāng)事人的真實意思，在合同履行過程中，雙方完全可以根 據(jù)情況的變化改變合同的約定，根據(jù)后法優(yōu)于先法，簽訂在后的合同 的效力應(yīng)優(yōu)于簽訂在前的合同的效力。再者，如果將第 46條的規(guī)定 理解為適用于合同履行過程，在現(xiàn)實中也無法操作，所以應(yīng)當(dāng)肯定“

16、黑 合同”的效力。筆者認(rèn)為，“黑合同”是否與“白合同”構(gòu)成實質(zhì)性內(nèi)容相違背， 是確定“黑白合同”效力及工程結(jié)算依據(jù)的核心內(nèi)容。招標(biāo)投標(biāo)法 第46條規(guī)定的目的一方面在于防止當(dāng)事人虛假招投標(biāo)的規(guī)避行為， 這種不法行為所訂立的合同當(dāng)然應(yīng)認(rèn)定為無效； 另一方面在于維護(hù)公 平的市場競爭環(huán)境，若投標(biāo)人以優(yōu)厚條件中標(biāo)后再簽訂其他協(xié)議， 則 明顯對其他投標(biāo)人不公平，屬于不正當(dāng)競爭行為，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其無效。 對合同實質(zhì)性內(nèi)容的理解，有幾個關(guān)鍵因素：工期、質(zhì)量、價款等， 但實質(zhì)性內(nèi)容不應(yīng)局限于這幾項。有些內(nèi)容表面看起來不是很關(guān)鍵， 但在很大程度上影響到合同當(dāng)事人的利益， 如付款期限等，如變更也 應(yīng)視為與中標(biāo)合同實質(zhì)性內(nèi)容相違背。因而影響雙方經(jīng)濟(jì)支出的界 定，雙方權(quán)、責(zé)、義的