香港新市鎮(zhèn)建設(shè)及港府職能淺析以沙田為例

1、2000人432529468，潛限試！新市鎮(zhèn)建設(shè)及港府職能淺析以沙田為例，摘要：基于對(duì)新市鎮(zhèn)發(fā)展的背景及的概述，從規(guī)劃制定、規(guī)劃執(zhí)行及規(guī)劃監(jiān)管面分析其建設(shè)過(guò)程，并以沙田為例具體概述其初期構(gòu)想、中期起步及后期成熟三大發(fā)展階段并對(duì)其中港府職能進(jìn)行評(píng)析。研究表明，港府在新市鎮(zhèn)建設(shè)中主要承擔(dān)規(guī)劃主導(dǎo)和協(xié)調(diào)管制的職能，以規(guī)劃者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者的角色推動(dòng)新市鎮(zhèn)的建設(shè)。：新市鎮(zhèn) 港府 職能新市鎮(zhèn)是 20 世紀(jì) 50 年代起在北部新界所建設(shè)而成的城，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截止至 2011 年，約 332 萬(wàn)人居住在新市鎮(zhèn)，占全港人口 46.95%，由此可見，新市鎮(zhèn)的建設(shè)為港府解決城市問(wèn)題、推進(jìn)城鎮(zhèn)化和發(fā)展進(jìn)程發(fā)揮了重

2、要作用，其建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及港府在此過(guò)程中發(fā)揮的職能值得內(nèi)地城鎮(zhèn)借鑒。本文首先概述新市鎮(zhèn)建設(shè)的背景，發(fā)展階段與建設(shè)，分析其規(guī)劃建設(shè)過(guò)程及港府職能，并以沙田為例從規(guī)劃做次探討。1.概述新市鎮(zhèn)的建設(shè)構(gòu)想始于 20 世紀(jì) 50 年代1。受英國(guó)新市鎮(zhèn)建設(shè)及田園城市理論的影響，加之二戰(zhàn)后人口激增導(dǎo)致住宅供應(yīng)嚴(yán)重不足2，港府開始考慮發(fā)展公屋計(jì)劃并著手研究新市鎮(zhèn)建設(shè)的可行性，并于 20 世紀(jì) 60 年代啟動(dòng)建設(shè)。九個(gè)新市鎮(zhèn)是分三個(gè)階段在港島北郊新界區(qū)建立起來(lái)的(圖 2)，其最初的建設(shè)概念是自給自足、均衡發(fā)展，即新市鎮(zhèn)自身能夠提供不同類型住宅、足夠就業(yè)機(jī)會(huì)、購(gòu)物等滿足居民日常生活的需求的公用設(shè)施并形成和諧社區(qū)3。這不

3、僅是山多地少的客觀地理?xiàng)l件所決定的，也是港府為緩解人口劇結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型 14等現(xiàn)實(shí)城市發(fā)展需求下做出的必然選增帶來(lái)嚴(yán)重城市問(wèn)題，應(yīng)對(duì)擇。十二五”農(nóng)村領(lǐng)域科技計(jì)劃課題（2013BAJ10B01-02）。數(shù)據(jù)來(lái)源：統(tǒng)計(jì)署 2011 年人口普查?？捎糜诮ㄔO(shè)的用地比例僅占總用地面積的 25%。資料來(lái)源：2015 年。統(tǒng)計(jì)數(shù)字一覽2000人432529468，潛限試！圖 1二戰(zhàn)前后人口變化趨勢(shì)圖 2資料來(lái)源：新市鎮(zhèn)分布資料來(lái)源：各年年報(bào)2.新市鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程2.1 規(guī)劃制定新市鎮(zhèn)的規(guī)劃制定土地測(cè)繪，分區(qū)計(jì)劃大綱圖(Outline Zoning Plan)和詳細(xì)藍(lán)圖的制定，以及可行性研究三個(gè)步驟。首先由地政測(cè)量處負(fù)

4、責(zé)前期的土地測(cè)繪工作，隨后，隸屬?zèng)Q策系統(tǒng)5的城市規(guī)劃委員會(huì)遵照的指令制定分區(qū)計(jì)劃大綱圖6，在征詢相關(guān)會(huì)部門意見后提交新市鎮(zhèn)規(guī)劃小組委員會(huì)審議，隨后提交至區(qū)議會(huì)征詢意見并公示7 (圖 3、4)。最后，新界拓展署會(huì)開展建設(shè)前的可行性研究以確保規(guī)劃的可實(shí)施性。圖 3 新市鎮(zhèn)規(guī)劃制定流程圖 4參與土地用途規(guī)劃的組織結(jié)構(gòu)資料來(lái)源：筆者根據(jù)的城市規(guī)劃便覽、城市建設(shè)與管理繪制2.2 規(guī)劃執(zhí)行規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中涉及的參與者主要由部門、公營(yíng)機(jī)構(gòu)和私人發(fā)展商三個(gè)主體，而主工務(wù)科下屬部門，1986 年與物條例執(zhí)行處合并為屋宇地政署。導(dǎo)此過(guò)程的職責(zé)主要由部門中的新界拓展署(New Town Development Dep

5、artment)承擔(dān)，其工作主要有四個(gè)方面：一是提供土地，土地的征收平整；二是規(guī)劃統(tǒng)籌制定計(jì)劃和建設(shè)輔助設(shè)施。新界拓展署會(huì)制定一份十年發(fā)展進(jìn)度計(jì)劃，列十年的工作計(jì)劃，并未來(lái)五年所需的資源；同時(shí)在已平整土地上開展必要基本設(shè)施的建設(shè)，如公私樓宇、工廠、商業(yè)及社區(qū)設(shè)施等；三是確保新市鎮(zhèn)發(fā)展與市區(qū)大型新發(fā)展計(jì)劃的配合。四是協(xié)調(diào)政8、9。建設(shè)中涉及的各項(xiàng)工程計(jì)劃，如供水、排水府部門及私人發(fā)展商、道路維護(hù)等工作通常被委托給水務(wù)署、土木工程署等其他工務(wù)部門，新界拓展署為統(tǒng)籌工作的提供了協(xié)調(diào)和管控平臺(tái)。在各項(xiàng)公用設(shè)施基本建成后，港府又通過(guò)運(yùn)用和公開招標(biāo)拍賣兩種方式鼓勵(lì)私人發(fā)展商參與新市鎮(zhèn)建設(shè) 4(表 1)。表

6、 1 新市鎮(zhèn)建設(shè)中的職責(zé)分布資料來(lái)源；筆者根據(jù)J.S,Don,Organisation for Development of the New Towns in翻譯繪制2.3 規(guī)劃監(jiān)管新市鎮(zhèn)的規(guī)劃監(jiān)管主要由港府和民眾兩個(gè)實(shí)施主體進(jìn)行開展。其中，港府的監(jiān)管方式又法定和定方式，法定方式即依據(jù)各類法律條例實(shí)施管制，如城市規(guī)劃委員會(huì)及規(guī)劃署依據(jù)城市規(guī)劃條例執(zhí)行的規(guī)劃申請(qǐng)和對(duì)發(fā)展行為做出的相應(yīng)處罰；定方式則是通過(guò)批地契約、發(fā)展密度分區(qū)制等對(duì)土地開發(fā)進(jìn)行管制 6。民眾主要通過(guò)規(guī)劃公示、規(guī)劃前期公眾咨詢會(huì)等形式參與規(guī)劃監(jiān)督 7。新界拓展署：1973 年成立，隸屬布政司下工務(wù)科，負(fù)責(zé)推行新市鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃，1986

7、 年與市區(qū)拓展處合并，成為拓展署，2004 年，土木工程署與拓展署合并，成為土木工程拓展署。3.新市鎮(zhèn)建設(shè)中的港府職能3.1 規(guī)劃主導(dǎo)縱觀上文，在規(guī)劃制定到規(guī)劃執(zhí)行的過(guò)程中，新市鎮(zhèn)建設(shè)始終處于港府的主導(dǎo)推動(dòng)下開展建設(shè)。雖然港府一直奉行“積極不干預(yù)”的城市建設(shè)管理原則，但面對(duì)人口增加、土地短缺等諸多，港府必須采用推動(dòng)型城鎮(zhèn)化模式建設(shè)新市鎮(zhèn)以解決背景下出現(xiàn)的城市問(wèn)題。同時(shí)，新市鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中的公共開發(fā)部分，如土地開拓、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等費(fèi)用全部來(lái)自10，外包的公共工程如港鐵，也采用控股(即超過(guò) 50%的股權(quán))、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的11，即模式在建設(shè)過(guò)程中始終處于主導(dǎo)地位。3.2 協(xié)調(diào)監(jiān)管在新市鎮(zhèn)建設(shè)中，港府協(xié)調(diào)

8、職能主要體現(xiàn)在兩方面：首先是采取措施協(xié)調(diào)建設(shè)中可能遇到的資金、就業(yè)等問(wèn)題。如通過(guò)土地、專利等吸引企業(yè)家投資與居民生活相關(guān)但投資回報(bào)率低的鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、地鐵等；通過(guò)興建工業(yè)邨提供協(xié)議地價(jià)吸引投資，為企業(yè)經(jīng)營(yíng)和私人發(fā)展商的投資建設(shè)提供良好環(huán)境并增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)；通過(guò)補(bǔ)貼公屋建設(shè)為居民提供租賃公屋，促進(jìn)人口遷移和安定等 5。其次是為參與建設(shè)過(guò)程中的不同角色，如私人發(fā)展商、公營(yíng)機(jī)構(gòu)及各部門提供平臺(tái)。其監(jiān)管職能則主要體現(xiàn)在對(duì)法定圖則中私人用地用途、發(fā)展規(guī)模和設(shè)施需求的監(jiān)管，通過(guò)對(duì)私人開發(fā)建設(shè)的管制實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)私營(yíng)機(jī)構(gòu)資源的作用12。4. 實(shí)證分析以沙田為例4.1 概況沙田(Sha Tin)是 20 世紀(jì)

9、 60 年代起港府繼荃灣后致力建設(shè)的第二個(gè)新市鎮(zhèn)。自 1973 年公布沙田新市鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃至今，經(jīng)過(guò)近半個(gè)多世紀(jì)的建設(shè)，沙田人口已由最初的 3 萬(wàn)增加至 2011 年的 43.3 萬(wàn)，僅次于屯門，被認(rèn)為是新市貫徹“自給自足”“均衡發(fā)展”概念的優(yōu)秀案例。4.2 建設(shè)階段沙田的規(guī)劃制定過(guò)程大體經(jīng)歷了 3 個(gè)發(fā)展階段：初期構(gòu)想階段(20 世紀(jì) 50 年代)、中期資料顯示，港府在 1923 年及 1939 年開展了兩次沙田新市鎮(zhèn)發(fā)展可行性研究。資料來(lái)源：地方網(wǎng)。不后期拓展的馬鞍山新市鎮(zhèn)，數(shù)據(jù)來(lái)源：統(tǒng)計(jì)署 2011 年人口普查。起步階段(20 世紀(jì) 60 年代-20 世紀(jì) 70 年代)及后期成熟階段(20

10、 世紀(jì) 80 年代至今)。4.2.1 初期構(gòu)想階段(20 世紀(jì) 50 年代)沙田最初的規(guī)劃構(gòu)想始于 20 世紀(jì) 50 年代。對(duì)工業(yè)土地的渴求使得私人發(fā)展商將目光投向尚未開發(fā)的新界區(qū)沙田鎮(zhèn)。，負(fù)責(zé)規(guī)劃草案的公共工程署(Public Works Department)僅計(jì)劃在沙田發(fā)展居住娛樂功能，并沒有將工業(yè)用地納入考量范疇 (圖 5)。與此同時(shí)，港府的主要城建工作集中在推行公屋計(jì)劃，并無(wú)暇開展發(fā)展新市鎮(zhèn)所需進(jìn)行的前期土地征收工作13，因此該階段的規(guī)劃工作僅停留在構(gòu)想階段。4.2.2 中期起步階段(20 世紀(jì) 60 年代-20 世紀(jì) 70年代)1961 年，為確保區(qū)域交通的有效對(duì)接，港府制定沙田首

11、份分區(qū)發(fā)展大綱圖。盡管由于缺少相關(guān)可行性研究而未能付諸實(shí)施，但與 50 年代的構(gòu)想階段的草案相比，該版法定規(guī)劃確定了主要道路與沙田河道的關(guān)系，同時(shí)新增火炭、大圍和石門三個(gè)工業(yè)區(qū)，為私人發(fā)展商和土地?fù)碛姓吡私庖鈭D提供了依據(jù)(圖 5)。20 世紀(jì)60 年代后期獅子山隧道(Lion Rock Tunnel)的逐步建成使沙田與市區(qū)間形成緊密銜接的區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，也為新市鎮(zhèn)的發(fā)展提供新的契機(jī)。為激發(fā)私人發(fā)展商參與新市鎮(zhèn)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，公共工程署于 1964 年展開可行性研究、土地征收和開墾等前期準(zhǔn)備工作，新界拓展署出臺(tái)了首份沙田十年發(fā)展圖 51954-1972 年沙田規(guī)劃草案以Kwan，Chu，Ya

12、ng 等為首的南方紡織公司為代表。緣起于 1953 年發(fā)生的九龍石硤尾木屋區(qū)大火，為解決火災(zāi)造成大量災(zāi)民和貧困階層的住房問(wèn)題，打破不干預(yù)，迅速興建大量標(biāo)準(zhǔn)化低成本的徙置應(yīng)急。指港府為解決飲用水短缺問(wèn)題，于1960 年于沙田區(qū)北部興建的船灣淡水湖工程(Plover Cove Water Project)中的獅子山隧道，該隧道也是連接九龍與新界東部的主要隧道之一。項(xiàng)目，并于 1965 年擬定一份綜合發(fā)展計(jì)劃14。1972年，規(guī)劃大綱(Outling Plan)的編制完成15啟動(dòng)了新一輪的規(guī)劃調(diào)整，受十年建屋計(jì)劃影響，規(guī)劃新增了徙置房、廉租房功能區(qū)，并將城鎮(zhèn)中心布局于軌交站點(diǎn)沙田站沿線區(qū)域(圖 5)

13、。4.2.3 后期成熟階段(20 世紀(jì) 80 年代至今)為適應(yīng)公屋的不斷調(diào)整和人口數(shù)量增長(zhǎng)，1986 年再次修訂的發(fā)展大綱首次將沙田東部的馬鞍山劃入沙田的未來(lái)拓展區(qū)，規(guī)劃總?cè)丝?73.5 萬(wàn)，至此沙田新市鎮(zhèn)基本形成(圖 6)。圖 61986 版沙田發(fā)展大綱計(jì)劃草案4.3 建設(shè)中的港府職能評(píng)析4.3.1 規(guī)劃主導(dǎo)從初期構(gòu)想階段到后期成熟階段，沙田的建設(shè)工作始終處于新界拓展署和公共工程署16的主導(dǎo)之下，整個(gè)規(guī)劃過(guò)程都十分重視現(xiàn)狀需求分析和嚴(yán)謹(jǐn)性17，港府通過(guò)咨詢相關(guān)工程顧問(wèn)公司對(duì)新市鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀做出評(píng)估和未來(lái)，并以此為依據(jù)不斷調(diào)整并修訂規(guī)劃法定圖則。僅從 1966 年至今，分區(qū)計(jì)劃大綱圖共進(jìn)行了近

14、 40 次的調(diào)整18。同時(shí)，規(guī)劃注重與上位規(guī)劃及相關(guān)緊密銜接，如公屋計(jì)劃的實(shí)施使新市鎮(zhèn)建設(shè)更加注重優(yōu)先安排公屋建設(shè)，這也促成了 1975 年沙田第一所私人參建大型公屋瀝源邨建成(圖 7) 。4.3.2 協(xié)調(diào)監(jiān)管從前文可知，港府主要在部門、公營(yíng)機(jī)構(gòu)及私人發(fā)展商發(fā)揮協(xié)調(diào)職能。以第一所私人發(fā)展商參建地盤沙田第一城為例，其建設(shè)過(guò)程涉及港府、軌交公司和私人發(fā)展商三個(gè)市場(chǎng)參與者。通過(guò)出讓土地賦予地鐵公司土地物業(yè)開發(fā)權(quán)，軌交公司會(huì)采取部分出售、合作經(jīng)營(yíng)等開發(fā)方式將部分用地出售給私人發(fā)展商，發(fā)展商負(fù)責(zé)開山填海，并根據(jù)規(guī)定的地積比率、停車泊位數(shù)等進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。發(fā)展商在建設(shè)社區(qū)的同時(shí)為吸引的客流和商機(jī)，注重廣場(chǎng)、

15、商業(yè)等公共設(shè)施的建設(shè)，并在一定程度上替代進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的營(yíng)建。此種發(fā)原名“殖民地規(guī)劃大綱”(Colony Outline Plan)，港府于 1965 年作為全港長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的主要依據(jù)開始編制，1972 年上報(bào)至行，1974 年和 1979 年兩度修改。港府 1972 年提出的一項(xiàng)公屋計(jì)劃，指在 1973 年至 1982 年的十年期間，為 180 萬(wàn)居民提供齊全、有合理居住環(huán)境的公屋，自此港府更注重公屋質(zhì)的提升而不僅僅是量的增長(zhǎng)。圖 5、圖 6 來(lái)源：筆者根據(jù)s New Town:A Selective view內(nèi)容自繪。展模式不僅為私人發(fā)展商提供了商機(jī)，也緩解了港府建設(shè)新市鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政，形成、

16、公營(yíng)機(jī)構(gòu)、發(fā)展商與社區(qū)居民“多贏”的良性循環(huán)模式。，職能也會(huì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程過(guò)快而產(chǎn)生偏差，從而導(dǎo)致城市風(fēng)貌混亂或不和諧現(xiàn)象的產(chǎn)生。以圓洲角公屋區(qū)為例19，在沙田工業(yè)樓宇過(guò)剩的情況下，港府將該區(qū)東部的一地塊用作工業(yè)用地出讓給私人發(fā)展商房屋署就該地塊展開的用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的可行性研究使得發(fā)展商順利將購(gòu)入的工業(yè)地塊申改為公屋區(qū)，最終形成中高密度混雜的不協(xié)調(diào)城市風(fēng)貌。該區(qū)用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變不僅是新市鎮(zhèn)急促發(fā)展的縮影及寫照，也揭示了港府內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制尚待完善等不足(圖 7)。圖 72005 版沙田土地用途大綱及其發(fā)展現(xiàn)狀資料來(lái)源:5.結(jié)語(yǔ)在新市鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中，港府結(jié)合人口（如公屋計(jì)劃）、產(chǎn)業(yè)及交通積極發(fā)揮規(guī)劃主導(dǎo)、協(xié)調(diào)

17、監(jiān)管職能，引導(dǎo)私人發(fā)展商、公營(yíng)機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體參與資源配置，從而實(shí)現(xiàn)“自給自足”、“均衡發(fā)展”的發(fā)展目標(biāo)，其規(guī)劃模式、建設(shè)過(guò)程及管理模式對(duì)于我國(guó)內(nèi)陸特大城市的郊區(qū)新城乃至城鎮(zhèn)的發(fā)展都具有一定借鑒意義，仍有待進(jìn)一步的研究探索。參考文獻(xiàn)1.新市鎮(zhèn)的“三代”變遷J.開發(fā)研究,2009,01:53-59.2.人口數(shù)量與出生率變動(dòng)分析(1946-1986)J. 南方人口, 1988,03:37-41.3.在鄉(xiāng)村城市化中的作用與特點(diǎn)J.農(nóng)村.2001,09:77-80.4. 規(guī)劃與平衡：新市鎮(zhèn)建設(shè)中的角色J.杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(科學(xué)版).2015,(01):4-100,109.5,.城市建設(shè)與管理M.中華書局

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