農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查與思考

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查與思考    【內(nèi)容摘要】在建設(shè)社會主義新農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時代背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵性問題。土地流轉(zhuǎn)能否有序和規(guī)范地進行，直接關(guān)系著“三農(nóng)”問題的解決。文章對唐山市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進行了調(diào)查，分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題，以此為基礎(chǔ)，總結(jié)提出了完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議。 【關(guān) 鍵 詞】土地流轉(zhuǎn)；問題；對策。 【作者簡介】黃俊玉，河北省唐山市財政局高級會計師。 當前，我國農(nóng)業(yè)正進入一個由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的全新發(fā)展階段。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求實現(xiàn)土地集約化和規(guī)?；?jīng)營，而現(xiàn)階段農(nóng)村分散、粗放的土地經(jīng)營方式，難以推廣先進的

2、科學技術(shù)和發(fā)揮大型農(nóng)業(yè)機械的作用，這就要求農(nóng)村土地進行適度流轉(zhuǎn)和集中經(jīng)營。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對促進優(yōu)勢生產(chǎn)要素向農(nóng)村加速流動，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)民致富步伐，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，具有十分重要的意義。目前已有很多地區(qū)開展了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的試點工作。2012年，唐山市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在河北省位居前列，全年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積129.17萬畝，土地流轉(zhuǎn)率達到17.1%，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營面積90.1萬畝，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)率達到69.8%。農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，適應(yīng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀要求。 一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析 農(nóng)業(yè)是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶

3、頸，而農(nóng)村土地制度是影響我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。在黨的十一屆三中全會以后，規(guī)定在不改變土地集體所有的前提下，實行土地家庭承包經(jīng)營。多年的實踐證明，這種土地承包經(jīng)營符合我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，符合廣大農(nóng)民的心愿，使我國的農(nóng)業(yè)擺脫了長期停滯、農(nóng)產(chǎn)品長期嚴重短缺的困難局面。 隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，農(nóng)村土地資源被大量用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，已經(jīng)嚴重影響到我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。由于傳統(tǒng)土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農(nóng)村剩余勞動力的永久轉(zhuǎn)移以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。 農(nóng)村改革的成功取決于土地問題的妥善解決，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法、有償、自愿的流轉(zhuǎn)必將給中國農(nóng)民帶來巨大的變化。20

4、03年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法正是在上述這種歷史背景條件下出臺的。該法規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包法從法律層面體現(xiàn)了對于合法土地承包經(jīng)營權(quán)的保護，該法對于維護農(nóng)民的正當權(quán)益，進一步調(diào)動農(nóng)民的積極性，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。 唐山作為農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好的地級市，隨著近年來二三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，更多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地經(jīng)營人口迅速減少，土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的必然結(jié)果。2009年，唐山市率先完成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系建設(shè)，十七個縣（市）區(qū)相繼掛牌成立

5、土地流轉(zhuǎn)中心，并建成市、縣、鄉(xiāng)級流轉(zhuǎn)機構(gòu)211個，村級設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員5317人，形成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系。該體系主要通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)形式，以“土地銀行”、股份合作、企業(yè)租賃、能人承包等具體模式，規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序，搭建流轉(zhuǎn)平臺，培育流轉(zhuǎn)龍頭，土地流轉(zhuǎn)進展迅速。土地流轉(zhuǎn)催生了一大批規(guī)模經(jīng)營大戶，其中，流轉(zhuǎn)面積千畝以上的達72個，面積達19.9萬畝。2012年，唐山市糧食總產(chǎn)量達到311.4萬噸，連續(xù)七年創(chuàng)歷史新高。與此同時，全市整體經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提高，農(nóng)村社會保障機制初步建立，農(nóng)民后顧之憂相對減少，對土地的依賴度相對降低。唐山市委八屆六次全會對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工

6、作又做出部署，率先在全省建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系，制定了唐山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，印發(fā)了關(guān)于加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見，為全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)村土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營提供了政治保障和政策依據(jù)，為加快土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。 二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的 主要問題 近年來，唐山市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得到了一定程度的發(fā)展，但也存在著諸多制約因素，限制了土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、規(guī)模與方式。 1.參與土地流轉(zhuǎn)各方積極性不高。由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系尚不健全及就業(yè)困難等原因，大多數(shù)農(nóng)民把土地作為賴以生存的生產(chǎn)資料，即使從事其他行業(yè)可以獲取一定收入的農(nóng)民

7、，相當一部分不愿放棄土地，把它當成“退路田”。個別基層干部對土地流轉(zhuǎn)工作重要性的認識不足，存在缺經(jīng)費、沒好處、怕麻煩等畏難情緒，缺乏引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的工作熱情和工作方法。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、自然和市場風險大、比較效益低，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體對通過土地流轉(zhuǎn)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營存在顧慮。 2.土地經(jīng)營權(quán)證沒有完全落實到位。農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證是進行土地流轉(zhuǎn)的前提，由于多種原因，個別地方農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證沒有完全落實到位，一些農(nóng)戶因沒有經(jīng)營權(quán)證而難以實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。 3.是土地流轉(zhuǎn)體系建設(shè)不夠完善。有的縣級土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)已經(jīng)開展工作，但沒有人員編制，工作經(jīng)費不足。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托農(nóng)經(jīng)站開展土地流轉(zhuǎn)工作，人員不固定，

8、經(jīng)費無保障，工作難度大。村級土地流轉(zhuǎn)信息員由村會計兼任，工作報酬無著落，工作熱情不高。 4.農(nóng)民兼業(yè)化經(jīng)營的制約。由于唐山市工業(yè)水平較高，農(nóng)村勞動力一般都在本地打工或從事二三產(chǎn)業(yè)。這樣，農(nóng)民就可以利用工余時間從事種植業(yè)，種地只求保口糧，不求高收益。據(jù)統(tǒng)計，全市農(nóng)民收入中的70%來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，再加上國家取消農(nóng)業(yè)稅、向農(nóng)民發(fā)放種糧直接補貼和綜合補貼，調(diào)動了農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性，在一定程度上影響了農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地。 5.土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。在土地流轉(zhuǎn)中，一些農(nóng)戶不經(jīng)發(fā)包方同意私自流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議多，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同少，且流轉(zhuǎn)后不進行備案登記，轉(zhuǎn)讓和互換未及時與發(fā)包方變更原土地承包合同，這些問題容易引

9、發(fā)矛盾，致使農(nóng)民權(quán)益無法得到有效保障。 6.獎勵扶持政策力度不夠。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低、風險較大的情況，近年來唐山市出臺了一些鼓勵土地流轉(zhuǎn)的扶持政策，但是激勵手段不強，農(nóng)民、經(jīng)營主體等參與土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。土地流轉(zhuǎn)是一個系統(tǒng)工程，需要各級各有關(guān)部門統(tǒng)籌安排，集中力量從政策、資金、用地、項目、社會保障等方面對土地規(guī)模流轉(zhuǎn)給予扶持。 7.土地流轉(zhuǎn)風險保障機制缺失。一方面農(nóng)民擔心受讓方經(jīng)濟實力，項目是否有長效性，對兌現(xiàn)租金和土地恢復(fù)有顧慮；另一方面受讓方也擔心農(nóng)民法制意識淡薄，單方毀約。加之農(nóng)業(yè)投資存在自然和市場的“雙重風險”，影響了土地流轉(zhuǎn)。 三、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議 針對上述問題，結(jié)

10、合唐山市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，圍繞加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提出如下對策建議。 1.夯實基礎(chǔ)，推動土地流轉(zhuǎn)。一是加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳引導(dǎo)。采取靈活多樣的形式，大力宣傳農(nóng)村土地承包法唐山市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法等政策法規(guī)以及土地流轉(zhuǎn)過程中的致富典型，營造良好氛圍，引導(dǎo)廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、用法，積極參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。二是全面落實土地承包經(jīng)營權(quán)。認真整理和永久管理好土地承包檔案資料，確保土地承包合同、權(quán)證、地塊、面積四到戶。妥善解決遺留問題，抓緊完成二輪土地承包掃尾工作，沒有與農(nóng)戶簽訂承包合同的要抓緊簽訂，沒有發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書的要抓緊發(fā)放。三是強化土地流轉(zhuǎn)體系建設(shè)。根據(jù)國務(wù)院關(guān)

11、于深化改革加強基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的意見（國發(fā)200630號）文件精神，土地流轉(zhuǎn)工作作為農(nóng)村土地承包管理的一部分屬于行政管理職能，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)職能從國家和省的要求都是一體的。市土地流轉(zhuǎn)中心等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)編委批文只有服務(wù)職能，不利于推進土地流轉(zhuǎn)工作，工作人員因沒有項目難以評職稱。因此，為加強土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，應(yīng)進一步明確具有土地流轉(zhuǎn)管理工作職能，并按照國家、省有關(guān)文件精神，將土地流轉(zhuǎn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或參照公務(wù)員管理，并更名為土地流轉(zhuǎn)辦公室。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立獨立的土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)，確保人員、經(jīng)費、設(shè)施。落實村級土地流轉(zhuǎn)信息員待遇，調(diào)動工作積極性。 2.加強管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。一是制定土

12、地流轉(zhuǎn)規(guī)劃。加強對耕地、可流轉(zhuǎn)土地、重點項目用地等情況的調(diào)查摸底，建立村級土地臺賬。制定縣級土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，并與發(fā)展當?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，重點考慮當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域特色和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實力等因素，著力打造一批示范性好、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯的農(nóng)業(yè)基地。二是完善土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)程。制定全市統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同等流轉(zhuǎn)文本，健全完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的申報、審核登記、流轉(zhuǎn)價格評估、流轉(zhuǎn)合同簽訂手續(xù)等各項工作程序，實行制度化和規(guī)范化管理。三是建立健全土地流轉(zhuǎn)管理工作制度。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，縣、鄉(xiāng)要對土地流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進行歸檔并妥善保管，建立土地流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時記載和反映土地流轉(zhuǎn)情況。四是建立

13、土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督制度。組織相關(guān)部門對實行流轉(zhuǎn)交易的土地進行定期或不定期的檢查和監(jiān)督，防止用地者破壞耕地資源，杜絕改變土地使用性質(zhì)現(xiàn)象的發(fā)生。 3.加大扶持，促進土地流轉(zhuǎn)。一是加大財政扶持力度。市、縣財政要將土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)運行經(jīng)費，納入財政預(yù)算管理。設(shè)立專項獎勵基金，用于調(diào)動規(guī)模經(jīng)營主體、農(nóng)戶的積極性，獎勵貢獻突出的單位和個人，鼓勵和支持土地流轉(zhuǎn)。二是整合惠農(nóng)資金。土地開發(fā)整理、農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等應(yīng)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營緊密結(jié)合，增加對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不斷改善和優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施條件。政府的糧食補貼、良種補貼、農(nóng)資補貼、農(nóng)機補貼等要與土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營有效銜接。三是強化金融信貸支持。金融機

14、構(gòu)加強對規(guī)模經(jīng)營主體的支持和服務(wù)，對符合信貸政策的龍頭企業(yè)、種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)和基地建設(shè)給予信貸支持。四是實行用地傾斜政策。出臺政策，明確各類規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)，需要建設(shè)與之相關(guān)的圈舍、簡易倉庫以及曬場等相關(guān)用地，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下按農(nóng)業(yè)用地對待。五是制定扶持二、三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策。積極培育勞動密集型民營企業(yè)，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，千方百計創(chuàng)造就業(yè)機會，將因土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的富余農(nóng)村勞動力“就地就近消化”。市、縣設(shè)立創(chuàng)業(yè)基金，為涉入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)者提供一定的資金支持，簡化工商登記手續(xù)和條件，簡化審批手續(xù)，在項目審批、土地征用、城建規(guī)劃、企業(yè)設(shè)立等方面，形成濃

15、厚的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新氛圍。 4.完善機制，保障土地流轉(zhuǎn)。一是進一步健全農(nóng)村社會保障機制。加強以養(yǎng)老保險為主的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，把長期以來農(nóng)民主要依靠土地作為保障轉(zhuǎn)向依靠基金式的社會保險和保障上來，使農(nóng)民放心走出來，解決農(nóng)民的后顧之憂，進而為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。二是建立健全農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)工作機制。對參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村富余勞動力進行免費培訓(xùn)，提高其職業(yè)技能，鼓勵用地農(nóng)業(yè)企業(yè)優(yōu)先錄用當?shù)剞r(nóng)民，讓他們找到合適的工作，從而促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。三是健全土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制。建立健全民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制，加強土地仲裁機構(gòu)建設(shè)，完善各項規(guī)章制度，嚴格執(zhí)

16、行仲裁程序，有效化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，切實保護農(nóng)民利益。 5.創(chuàng)新機制，帶動土地流轉(zhuǎn)。一是建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格測評工作機制。充分考慮土地基礎(chǔ)設(shè)施、土地肥力培育及土地區(qū)位等因素，科學合理確定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格。出臺相應(yīng)政策，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費等予以規(guī)范，考慮到物價等因素影響，保護農(nóng)民切身利益，最好以實物形式折算。二是建立防范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險的工作機制。建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險基金，縣（區(qū)）財政每年根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況，從財政支農(nóng)資金中提取一定比例資金，對因自然災(zāi)害等給流轉(zhuǎn)雙方造成的損失給予補償。建立土地流轉(zhuǎn)風險保證金制度。在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂時，由業(yè)主每年繳納一定的風險保證金，降低業(yè)主經(jīng)營不善而帶給農(nóng)戶的風險。在業(yè)主繳納的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)租金中，提取一定的使用保證金，防止業(yè)主經(jīng)營期內(nèi)農(nóng)民單方面毀約的風險。其風險保證金和使用保證金均由當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)管理機構(gòu)進行管理，合同期滿后，按雙方所交納的金額返還。建立對業(yè)主資質(zhì)的審查制度，簽訂合同前對業(yè)主的信用度，經(jīng)濟承擔能力進行審查評估。三是建立土地預(yù)流轉(zhuǎn)機制。為提高土地流轉(zhuǎn)與項目對接的效率，破解推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化進程中土地瓶