我國西部區(qū)域經(jīng)濟運行效率評價(一)

1、我國西部區(qū)域經(jīng)濟運行效率評價 一從市管縣到省直管縣的開展歷程20世紀(jì) 80年代初，由于我國在長期的方案經(jīng)濟體制下， 對城市在政策、 資金等方面的傾斜，造成城市經(jīng)濟和規(guī)模得到極大增長，而縣域農(nóng)村 地區(qū)經(jīng)濟開展相比照擬落后，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)和地區(qū)差距不斷拉大。為 了擺脫市縣分治，縮短城鄉(xiāng)和地區(qū)間的差距，我國開始在各地撤銷地 區(qū)建制，設(shè)立地級市，實行市管縣。這樣我國地方行政體制在實際的 運行中就變成了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級，層級增加了，意味 著權(quán)力將向行政組織的更高層次上進一步的集中。省一市一縣的體制 模式是一種集權(quán)模式，意味著作為基層政府的縣政府所擁有的自主權(quán) 將更少，權(quán)力集中于省、市，縣那么在省、

2、市的方案指令下開展。改革開放 30 多年，隨著縣域經(jīng)濟的不斷開展，縣與市的差距逐步的在 縮小，縣的開展已很少或不再受到市的輻射與帶動作用，而且有的市 本身開展緩慢，不僅不能對周邊縣起到輻射帶動作用，反而主要依靠 抽取周圍縣的資源來開展自己，這就造成了市跟縣爭權(quán)奪利的現(xiàn)象。 從學(xué)術(shù)的角度來看，市管縣體制下管理層次越多，行政本錢就越多， 行政權(quán)力就越難下放，行政效率就越低，層層的過濾就形成了 “漏斗效 應(yīng)。在這種情況下，省直管縣管理模式就成為研究我國行政體制改革 的焦點。省直接管轄縣的改革是對公共權(quán)力和社會資源的一次重新分 配，其中最為重要的是它涉及到了權(quán)力是集中還是分散的問題，在此 筆者認為省直

3、管縣體制改革主要是權(quán)力下放即分權(quán)的過程，但同時它 又伴隨著一次權(quán)力集中的過程。省直管縣體制改革中的分權(quán)近年來，我國試點推行用省直管縣的體制取代市管縣的體制，其最大的特色就是權(quán)力下放、擴權(quán)強縣。通過取消市對縣的管轄，使原本被市截留的那局部權(quán)力重新回到縣手中，因此可以說省直管縣體制改革的過程是分權(quán)的過程。本文在此所涉及到的是一種縱向上的分權(quán)，通 過引入權(quán)力樹狀圖分析法來說明省直管縣體制改革這一分權(quán)過程。 省直管縣體制改革中的集權(quán)省直管縣體制改革的過程是公共權(quán)力和社會資源在省、市、縣之間重 新配置的過程。在公共權(quán)力分配方面，這一體制改革所涉及到的是一 個以權(quán)力下放為主體的縣級分權(quán)過程，同時與這一分權(quán)

4、過程相并行的 還存在著一種集權(quán)過程，這便是省政府權(quán)利的相對集權(quán)。一省直管 -縣的集權(quán)過程省直管縣體制下的相對集權(quán)又稱相對的局部集權(quán)，是相對于市管縣體制下的集權(quán)而定的，它不同于傳統(tǒng)意義的集權(quán)。相對集權(quán)是指核心政府集中的應(yīng)是屬于其該集的那局部權(quán)力，而不是所有的權(quán)力，即在其管轄范圍內(nèi)，對其下級政府的宏觀上的管理權(quán)。同時相對集權(quán)對于涉 及基層政府具有地域特色的具體的事務(wù)權(quán)與執(zhí)行權(quán)等那么要求盡可能下 放到基層政府手中。建國以來，省和縣之間始終存在一定的 “隔膜 ，先是在它們之間存在地 區(qū)，20 世紀(jì) 80 年代地市合并后， 又在省和縣之間建立了市級政府。 在 省和縣之間無論是設(shè)立地區(qū)也好，還是設(shè)立市政府

5、也好，省都只限于 對地區(qū)或市級政府擁有宏觀上的管理權(quán)力，而縣在這兩種體制下的具 體負責(zé)對象那么是地區(qū)或市政府，這樣造成省對縣的管理尤其是宏觀上 的管理顯得有些 “鞭長莫及 。雖然省對縣這局部宏觀管理的權(quán)力本來應(yīng) 該全部歸省政府擁有，但是由于中央一省一市一縣的行政管理體制架 構(gòu)的存在，省的這局部權(quán)力被市級政府截留了許多?，F(xiàn)試點推行的省 直管縣體制改革那么把縣與市放在同一行政級別上，都同時受省政府的 指揮和管轄，這樣省不僅擁有了對原來市的宏觀管理權(quán)，同時也擁有 了對縣的宏觀管理權(quán)。 因此可以說在這次省直管縣的改革試點過程中， 一個很大的亮點就是使被市截留的對縣宏觀上的管理權(quán)重新回到了省 政府手中，

6、因而省直管縣體制改革的過程也是一個相對集權(quán)的過程。 二省直管縣體制下集權(quán)的必要性 1有效解決全省范圍內(nèi)宏觀調(diào)控問題的需要。有效促進各縣市間彼此 的競爭與合作是省直管縣體制改革的一個重要目的。省直管縣管理模 式是方案通過消除市縣之間行政等級的差異，給予相對落后縣市以優(yōu) 惠政策的制度設(shè)計， 從而實現(xiàn)各市、 縣間公平競爭、 共同開展的目的。 但在實際的開展過程中，一些縣、市政府為了保證本縣、市經(jīng)濟的發(fā) 展，地方保護主義風(fēng)氣盛行，不按照上級政策的規(guī)定，對其他縣市進 行盲目的排斥，最后不僅導(dǎo)致大量的人力、物力、財力等資源無法有 效配置，還有可能造成宏觀失控、全局受損的局面，這就與省政府要 在全省范圍內(nèi)實

7、現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)相違背。在此情況下只有通過省政 府的相對集權(quán)，依據(jù)其在全省范圍內(nèi)擁有的宏觀管理的權(quán)力，集中力 量，統(tǒng)籌兼顧，對各縣市的開展做好宏觀上的指導(dǎo)，嚴厲打擊地方保 護主義，才能節(jié)約資源，減少不必要的浪費，從而有利于獲得規(guī)模經(jīng) 濟效應(yīng)，實現(xiàn)全省宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。此外，省政府的相對集權(quán)還有利 于勞動和資本在興旺與落后地區(qū)的流動，進而使落后地區(qū)有可能最終 擺脫貧困，走向富足。2有效解決因縣政府權(quán)力過大導(dǎo)致 “各自為政 現(xiàn)象的需要。省直管縣 體制改革的一個最為直接的影響就是權(quán)力下放，更多的權(quán)力從中央和 省轉(zhuǎn)移到縣政府手中，而縣政府往往因權(quán)力過大會采取 “上有政策，下 有對策的手段。一些縣政府伴隨

8、著手中權(quán)力的增多，會對上級政府的 政策進行有選擇的執(zhí)行，有利于自己開展的政策就去執(zhí)行，暫時有損 自己開展的的政策就拖延執(zhí)行或不執(zhí)行；更有甚者，一些縣市政府看 到自己手中權(quán)力的增加，便忘乎所以，對上級政府的政策進行隨意的 刪減，巧立名目，向老百姓收取各種不必要的費用等等。這些現(xiàn)象的 產(chǎn)生都是地方政府 “各自為政 的表現(xiàn)。面對這種因權(quán)力下放帶來的縣政 府權(quán)力過于膨脹的現(xiàn)象，如果省政府不及時進行相對集權(quán)，對縣、市 政府實施宏觀的管理，及時制止縣政府不恰當(dāng)使用權(quán)力行為的話，勢 必會造成行政組織體制的不穩(wěn)定以及社會的動亂不安。由此可見，省 直管縣體制下的這種相對集權(quán)對于保證政令統(tǒng)一，統(tǒng)籌全局以及有效 杜

9、絕因權(quán)力過大出現(xiàn)的 “各自為政 現(xiàn)象有十分重要的意義。結(jié)論 集權(quán)與分權(quán)作為一組相對的概念，始終是一對矛盾，貫穿于上級與下 級政府組織關(guān)系的全過程。在處理集權(quán)與分權(quán)的問題上，要摒棄非集 就分、非分就集的觀念，既不能把分權(quán)狹隘定性為地方既得利益代表 觀，也不能認為集權(quán)就是力求回到方案體制的保守立場上去。因此在 省直管縣體制改革這一過程中，一定要堅持縣級分權(quán)與省級集權(quán)同步 進行的原那么，摒棄兩者不相容的傳統(tǒng)觀念，正確處理兩者之間的關(guān)系, 合理劃分省縣之間的職責(zé)與權(quán)限。縣級分權(quán)分得的是縣政府作為基層 政府應(yīng)有的事務(wù)權(quán)、財政權(quán)與人事權(quán)等，這些權(quán)力是縣政府能夠根據(jù) 自己實際情況處理相關(guān)事務(wù)、開展區(qū)域經(jīng)濟所必需的自主權(quán)。綜上所述，省級集權(quán)，集中的是全省范圍內(nèi)對各縣市的宏觀管理權(quán)， 對于各縣市的具體事務(wù)權(quán)那么不加干預(yù)。通過明確省與縣的權(quán)限劃分， 使他們都能享有到他們應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)力，這樣既可以使省的能力得到 充分發(fā)揮，同時又可以調(diào)動縣的主動性與創(chuàng)造性，從而實現(xiàn)同時發(fā)揮 省與縣兩個積極性的目的。一省直管縣的分權(quán)過程我國地方政府權(quán)力的來源有兩個：一是來源于同級人民代表大會；二 是來自于上一級國家機關(guān)和最高國家行政機關(guān)。權(quán)力樹狀圖那么是從對 上級政府授予下級政府那局部權(quán)力的研