深化農(nóng)村改革的關鍵不是土地流轉(zhuǎn)而是發(fā)展農(nóng)民合作

1、    深化農(nóng)村改革的關鍵不是土地流轉(zhuǎn)而是發(fā)展農(nóng)民合作    家庭承包制確立以后，農(nóng)村政策總的目標一直是“堅持和完善家庭承包制基礎上的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，先后推出了發(fā)展集體經(jīng)濟、發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務體系、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化三個政策重點。十七屆三中全會仍然把這個作為農(nóng)村政策基石，強調(diào)要加以完善。完善的關鍵是土地流轉(zhuǎn)還是加強農(nóng)民合作，是今天需要辨明的問題。         土地流轉(zhuǎn)要真正能增進農(nóng)民利益，一是要真正確保農(nóng)民土地承包權

2、，二是要建立更多的配套制度，如合作金融、農(nóng)村社會保障。只有如此，土地流轉(zhuǎn)才能擴大。但是對于無法在市場化環(huán)境中獲得各個涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)利潤的小農(nóng)來說，土地規(guī)模增加一倍也不能保證就有好的收入，真正通過擴大農(nóng)民合作規(guī)模才能使農(nóng)民增收得到切實保障。         一、“統(tǒng)”“分”不合的雙層經(jīng)營體制         農(nóng)村改革已經(jīng)走過30年。家庭承包制推行之初，國家試圖通過壯大村級集體經(jīng)濟來構筑“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制。但是由于

3、全國大多數(shù)的集體經(jīng)濟組織客觀上已經(jīng)沒有了固定資產(chǎn)，僅退化為純粹的集體土地發(fā)包方，沒有了經(jīng)營功能。而利用多種集體資源興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在在90年代的改制中也大多實現(xiàn)了私有化，其統(tǒng)一經(jīng)營潛力也隨之喪失。因此，壯大集體經(jīng)濟最終更多表現(xiàn)為“有集體無經(jīng)營”。         此后，國家在政策層面上又提出把完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系作為穩(wěn)定、完善統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的重要內(nèi)容。設想以農(nóng)村集體或合作組織為基礎，以國家經(jīng)濟技術部門為依托，以企業(yè)和個體服務為補充。但政策的實際效果卻使涉農(nóng)企業(yè)和“大農(nóng)”得到了發(fā)展，尤其是國家經(jīng)濟技術

4、部門得到充分發(fā)展，得以不斷向鄉(xiāng)村兩級推進。這樣，各服務主體提供的多是營利性服務，而利潤則不由農(nóng)民分配和支配，于是農(nóng)業(yè)服務體系只有“社會化”而事實上沒有“服務”。         隨后，國家又把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構的重要力量，并從擴大對農(nóng)戶服務的角度，在政策上將發(fā)展龍頭企業(yè)視為統(tǒng)一經(jīng)營層次的主體，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)因此得到了政策優(yōu)惠實現(xiàn)了發(fā)展。但事實上，龍頭企業(yè)提供的也只能是經(jīng)營性服務，其并不能主動幫助農(nóng)戶擴大經(jīng)濟利益，因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化最終帶來的是“公司吃農(nóng)戶”政策扶持龍頭企業(yè)的投入不但沒有轉(zhuǎn)化為對小農(nóng)

5、的扶持，反而發(fā)展了公司和農(nóng)戶的市場關系，惡化了農(nóng)戶尤其是兼業(yè)小農(nóng)的經(jīng)濟和社會處境。         二、部門下鄉(xiāng)與資本下鄉(xiāng)         在土地家庭承包制之下，人地矛盾的尖銳，農(nóng)村的低社會保障水平，以及城市化的迅猛發(fā)展，農(nóng)民主動適應的方式就是戶內(nèi)的兼業(yè)化，即一部分勞動力進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，務農(nóng)勞動力減少，同時發(fā)展務農(nóng)勞動力的專業(yè)化。但國內(nèi)外的實踐均表明，兼業(yè)農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化中由于談判地位低、獲取利潤機會少、獲取利

6、潤水平低而日益處于劣勢地位，戶內(nèi)的非農(nóng)就業(yè)力也如此。但兼業(yè)農(nóng)戶面對這一處境并不是必然處在完全被動的地位，解決這一困境的辦法之一就是：發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，以節(jié)約同外部市場主體打交道的交易費用，更多實現(xiàn)利潤。然而，在我國的現(xiàn)實國情下，在上述的農(nóng)業(yè)政策的實際運作中，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的成長發(fā)育卻面臨著艱難和復雜的環(huán)境條件，最主要的就是部門和資本等優(yōu)勢力量已經(jīng)下鄉(xiāng)。         首先，在農(nóng)業(yè)商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化過程中，農(nóng)村經(jīng)濟中資本的數(shù)量大大增加，這些資本最先占據(jù)的是農(nóng)產(chǎn)品流通領域，然后擴展進入農(nóng)產(chǎn)品加工

7、和最終經(jīng)營領域，于是附加值最高的農(nóng)產(chǎn)品加工和經(jīng)營環(huán)節(jié)的利潤被資本占有。而兼業(yè)農(nóng)戶中的務農(nóng)勞動力則只能主要從事初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，每遇市場波動，其狹小的利潤空間還要不斷被擠壓。并且，在以上資本進入農(nóng)村推動農(nóng)業(yè)的商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的過程中，政府的招商引資、推動扶持起了關鍵性的作用。         與資本下鄉(xiāng)的同時，是中央和地方各級政府推動的部門下鄉(xiāng)。政府之所以積極推動部門的下鄉(xiāng)，一是為了解決日益嚴重的涉農(nóng)部門生存危機，通過讓部門開展經(jīng)營和營利性涉農(nóng)服務，以減輕“包袱”、減少各級政府維持部門運轉(zhuǎn)的財政投入；二是政府

8、為了解決雙層經(jīng)營體制“統(tǒng)”的層次力量薄弱，改善部門對兼業(yè)農(nóng)戶的服務狀況，以幫助農(nóng)戶更好地進入市場。但是，部門下鄉(xiāng)選擇的卻是建立營利性的公司、進行壟斷性收費，甚至限制農(nóng)戶對服務機構的選擇空間，成為面對分散農(nóng)戶的營利性企業(yè)和官辦行政性收費機構。         并且，部門和資本下鄉(xiāng)客觀上是一個相互加強的過程很多資本下鄉(xiāng)，是部門引導、扶持的結(jié)果，部門則通過讓渡國家利益和農(nóng)戶的利益分享資本在農(nóng)村的收益。在這樣的環(huán)境下，分散的小農(nóng)在資本和部門下鄉(xiāng)之后加劇分化，規(guī)模大一些的“大農(nóng)”也可以通過和部門或資本聯(lián)合獲得壯大自

9、身實力的機會。因此，在這個過程中，大農(nóng)、資本、部門各自利用自己優(yōu)勢資源進行聯(lián)合，他們只能擠壓小農(nóng)的利潤空間獲得自己的收益。毋庸置疑，農(nóng)村經(jīng)濟舞臺上的主導者只能是處于優(yōu)勢地位的部門和資本。         三、“大農(nóng)吃小農(nóng)”的合作社         2007年7月1起，我國的農(nóng)民專業(yè)合作社法開始正式實施，雖然統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前全國農(nóng)民專業(yè)合作組織已超過15萬個，農(nóng)戶成員3480萬，占全國農(nóng)戶總數(shù)的13.8%，比2002

10、年提高了11個百分點。但是真正能使最大多數(shù)的小農(nóng)戶獲益的農(nóng)民專業(yè)合作社的成長卻不容樂觀。         部門和資本要順利下鄉(xiāng)，面臨高度分散的小農(nóng)使得交易成本畸高，在這個意義上他們有動力組織農(nóng)民，推動農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的組建。但同時他們又會擔心農(nóng)民在提高組織化程度之后提高了市場談判地位而與其分享利潤空間，因此資本和部門的現(xiàn)實選擇就是扶持大農(nóng)、壓制小農(nóng)。最終政府部門、資本和大農(nóng)這些優(yōu)勢資源擁有者，在共同利益驅(qū)使下，利用大農(nóng)聯(lián)合小農(nóng)的不規(guī)范的乃至假的合作社的就成為合作社發(fā)展的主體力量。在這樣的合作社里，實際運行

11、的是“大農(nóng)吃小農(nóng)”的邏輯。這種合作社的大量存在造成了合作社發(fā)展的虛假繁榮局面，也改變了財政專項扶持資金的公益性質(zhì)，降低了財政專項扶持資金的效率。         當前的新農(nóng)村建設，中央和地方各級政府高度重視，紛紛加大財政投入，財政支農(nóng)資金每年以很高幅度增加。各級政府的財政投入除了用于農(nóng)村基礎設施和公共服務、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件外，很大一部分也開始投入到建立農(nóng)民合作經(jīng)濟組織上，但是，財政扶持合作社的資金仍然只是通過部門下達，部門在營利性和追求政績的雙重動機下，只能是扶持已有的“大”和“強”的合作社，這些合作社在

12、前述的資本和部門下鄉(xiāng)過程中發(fā)展出來，多為不規(guī)范和假合作社。如果不強調(diào)小農(nóng)參與、農(nóng)戶控制，拿到財政扶持的合作社仍然會繼續(xù)以往“大農(nóng)吃小農(nóng)”的邏輯。         從以上分析中不難看出：以加強財政投入為主的新農(nóng)村建設政策不足以扭轉(zhuǎn)部門和資本下鄉(xiāng)的負面效果，涉農(nóng)部門的營利性部門性質(zhì)和資本下鄉(xiāng)的實際格局使得當前財政投入為主的政策不足以引導出一個健康發(fā)展的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展格局。         四、從點到面推動區(qū)域性農(nóng)民

13、綜合合作體系成長         顯而易見，僅有國家政策的意愿調(diào)整以及財政的投入，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展仍然不能保證讓小農(nóng)受惠。這里面另一問題更需要引起足夠的重視，那就是單純的強調(diào)專業(yè)產(chǎn)品和專門服務的合作社遠不能滿足村社內(nèi)大多數(shù)兼業(yè)小農(nóng)的收入增長和社會福利增進的綜合需求。因此，國家應該著力支持的是農(nóng)民的綜合合作。只有綜合合作才能夠提供兼業(yè)小農(nóng)所需要的生產(chǎn)技術、生產(chǎn)資料和產(chǎn)品購銷、信貸等多種服務，同時，這種合作體系必須是多層次的，通過縱向支持體系使基層合作組織獲得來自國家和體系內(nèi)部的有效支持。在這種多層次的綜

14、合合作體系中，才能保證產(chǎn)生足夠利潤，確保作為社員的兼業(yè)小農(nóng)可以在一個市場化農(nóng)業(yè)和市場經(jīng)濟中取得社會平均利潤。         同樣，發(fā)展綜合合作體系的現(xiàn)實路徑也要基于部門和資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)實和“大農(nóng)吃小農(nóng)”的“合作社”的現(xiàn)實，要有逐步改變這種格局的內(nèi)在機制，相關政策安排應該遵循國家介入、覆蓋絕大多數(shù)農(nóng)戶、并要要提供多種合作收益、靠綜合收益吸引農(nóng)民、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件等原則。具體如下：         首先，政府作為代表

15、社會公共利益從而更代表合作化中小農(nóng)利益的一方，對現(xiàn)有農(nóng)民合作化格局中的基本力量要實行有區(qū)別的引導，具體應該抑制部門營利化、節(jié)制資本、促進大農(nóng)和小農(nóng)互利合作、扶助小農(nóng)。要使政府有關流通、金融、科技部門和農(nóng)村合作體系有機融合，實現(xiàn)“三位一體”。         其次，實行區(qū)域擴展政策，即從地方到區(qū)域再到全國，逐步發(fā)展綜合性合作體系覆蓋范圍。具體可以從縣級綜合性合作體系構建起步，在全國挑選不同情況的縣進行綜合農(nóng)協(xié)試點，逐步過渡到區(qū)域性的綜合性合作體系，最后擴展到全國的綜合性合作體系。試點工作要解決的突出問題是：

16、縣級涉農(nóng)部門資源如何整合進綜合農(nóng)協(xié)結(jié)構；農(nóng)協(xié)內(nèi)部的基層區(qū)域性組織和專業(yè)性組織的類別和相互關系設定，專業(yè)合作和社區(qū)合作如何互相促進；金融合作、流通合作、科技合作乃至生產(chǎn)合作的銜接和內(nèi)部利益聯(lián)結(jié)機制設計；農(nóng)協(xié)利潤分配方案；農(nóng)協(xié)經(jīng)營的風險控制。         在縣級綜合農(nóng)協(xié)發(fā)展取得一定規(guī)模和成功經(jīng)驗后，以縣綜合農(nóng)協(xié)為基本會員，成立區(qū)域性的綜合農(nóng)協(xié)聯(lián)合組織，“區(qū)域”可不局限在省內(nèi)，可跨省建立。在區(qū)域綜合農(nóng)協(xié)結(jié)構里，重點試驗內(nèi)容是：各農(nóng)協(xié)間的合作方式和內(nèi)容；把依托塊塊發(fā)展和強調(diào)縱向協(xié)調(diào)的合作金融作為綜合農(nóng)協(xié)間合作

17、的關鍵內(nèi)容；各農(nóng)協(xié)進入城市市場。為確?？h級綜合農(nóng)協(xié)和區(qū)域綜合農(nóng)協(xié)的試驗，制定財政扶持縣級農(nóng)協(xié)和農(nóng)協(xié)區(qū)域聯(lián)合組織的政策，必要時啟動有關地方立法。         另外，綜合合作體系應該充分利用社區(qū)內(nèi)在社會資本和體制性的管理資源，推動合作金融、合作購銷、合作生產(chǎn)融合的社區(qū)合作社發(fā)展，把其作為兼具金融合作、購銷合作、生產(chǎn)合作功能的綜合合作體系的基層組織。要注意利用原有土地制度中集體所有制具有的整合功能，使土地合作成為社區(qū)合作社發(fā)展的重要資源。特別要注重發(fā)揮資本在其中的凝結(jié)和組織作用，一個有自我營利能力、面向農(nóng)戶

18、提供金融服務的合作金融體系，應該是綜合性農(nóng)民合作體系的重要一環(huán)。其中一個重要的問題是怎樣設計一個合理的合作金融模式和怎樣使合作金融內(nèi)涵于綜合性合作體系。合理的合作金融模式需要考慮一個有效的營利和可持續(xù)運作機制，同時要充分利用現(xiàn)有的農(nóng)村政策金融和商業(yè)金融。推動農(nóng)戶合作金融組織發(fā)展，可以分為以下幾步：首先，大力發(fā)展以小農(nóng)戶為主體組建的農(nóng)民資金互助組織，培育新型的以社區(qū)為邊界的村級合作金融；其次，以財政扶持和政策銀行支持，用國家支農(nóng)資金引導和培育農(nóng)民合作金融組織；第三，大力推進以政府引導為主和農(nóng)戶參與的互助保險和擔保業(yè)的發(fā)展；第四，建立資金互助信托，促使城市資金下鄉(xiāng)。在上述步驟下，可以預期建立起分工合理、功能完善、長短結(jié)合、適度競爭、品種齊全、服務方便的農(nóng)村金融組織體系和金融市場。         總之，當前“三農(nóng)”問題的癥結(jié)主要不是缺乏投入，而是現(xiàn)有城鄉(xiāng)和農(nóng)村內(nèi)部的利益格局和財政投入機制下，政府部門和企業(yè)資本只能服務于自身利益的最大化，只能