試析我國行政訴訟中訴訟不停止執(zhí)行原則

1、試析我國行政訴訟中訴訟不停止執(zhí)行原則論文摘要 起訴不停止執(zhí)行原則，是行政救濟(jì)制度中的一項(xiàng)特有原則，也是行政訴訟法中一項(xiàng)重要制度。本文以訴訟不停止執(zhí)行的立論基礎(chǔ)為切入點(diǎn)，分析不停止執(zhí)行原則在司法和執(zhí)法實(shí)踐中的缺陷和不足之處，進(jìn)而概括地提出在堅(jiān)持訴訟不停止執(zhí)行原則的基礎(chǔ)上的完善措施。 論文關(guān)鍵詞 行政訴訟 訴訟不停止執(zhí)行 原則 一、我國行政訴訟中不停止執(zhí)行原則及其理由 我國行政訴訟法第44條規(guī)定：“訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”。同時(shí)又規(guī)定了停止執(zhí)行的例外情形：“被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；原告申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益，裁定

2、停止執(zhí)行的；法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！边@就是我國行政訴訟法上不停止執(zhí)行原則。 對(duì)于為何在我國行政訴訟立法中確立訴訟不停止執(zhí)行原則，時(shí)任行政訴訟法起草工作主持人之一的顧昂然同志認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為，是代表政府，為了維護(hù)國家和社會(huì)的公共利益，如果當(dāng)事人一起訴，在還沒有確定其違法時(shí)就停止執(zhí)行，那么法律秩序?qū)⑻幱诓环€(wěn)定的狀態(tài)，影響行政管理的有效進(jìn)行，國家和社會(huì)公共利益可能會(huì)受到損害。豍由此可見，我國在行政訴訟立法之初，是基于利益衡量的考慮，確立了訴訟不停止執(zhí)行原則。不停止執(zhí)行原則雖然規(guī)定在訴訟法中，但訴訟法理不能對(duì)該原則做出合理解釋，學(xué)者們不約而同地從實(shí)體法法理角度對(duì)此原則的正當(dāng)化的依據(jù)

3、進(jìn)行了歸納。豎 第一，行政行為公定力理論。公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人予以尊重的一種法律效力。豏公定力理論是行政行為的一個(gè)基本原理。在復(fù)議、訴訟期間不停止行政行為的執(zhí)行是行政行為的公定力最富實(shí)際意義的體現(xiàn)。 第二，行政效率的需要。效率乃行政權(quán)之生命?，F(xiàn)代國家的行政管理，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如果行政行為只因相對(duì)人提起了訴訟，其效力即告消滅或中止，不得再予以執(zhí)行，則行政的連續(xù)性、有效性和國家的管理職能將受到嚴(yán)重減損，甚至還會(huì)造成相關(guān)社會(huì)關(guān)系的整體不安定。因此，基于行政效率的考慮，不應(yīng)在提起訴訟的情況下，必然停止行政行為的執(zhí)行。 第三，

4、保護(hù)社會(huì)公益和第三人利益的需要。在行政行為中體現(xiàn)著行政主體所代表的社會(huì)公益和行政相對(duì)人的個(gè)人私益的沖突和選擇。不停止行政行為的執(zhí)行正是個(gè)人利益服從整體利益，公益高于私益的體現(xiàn)和要求。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)由于社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化，某一行政行為的做出不僅關(guān)系到直接相對(duì)人的利益，也會(huì)影響眾多相關(guān)人的利益。他們可能基于對(duì)行政行為的信任而安排自己的生產(chǎn)生活。如果采用訴訟停止執(zhí)行原則，那么必將打亂相關(guān)人的安排，損害其利益。 二、訴訟不停止執(zhí)行原則的缺陷 在上述的理論前提下，行政訴訟采訴訟不停止執(zhí)行制度，似乎理應(yīng)成為必然。然而，隨著社會(huì)的逐步發(fā)展、進(jìn)步，理論研究的不斷深入，司法與執(zhí)法實(shí)踐的穩(wěn)步前進(jìn)，法律的一些滯后性不

5、斷表現(xiàn)出來，同樣，訴訟不停止執(zhí)行原則所存在的缺陷和問題也日趨嚴(yán)峻。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 第一，訴訟不停止執(zhí)行原則有悖于我國行政訴訟法的立法宗旨。我國行政訴訟法第1條就彰明了其立法的宗旨，即保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí)，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，在相對(duì)人合法權(quán)益受到或可能受到具體行政行為侵害時(shí)，為相對(duì)人提供及時(shí)有效的法律救濟(jì)。起訴不停止執(zhí)行原則，作為行政訴訟的基本原則，是指導(dǎo)行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要準(zhǔn)則，應(yīng)該而且必須全面體現(xiàn)行政訴訟法的立法宗旨。但是，從該原則的兩個(gè)理論基礎(chǔ)來看，

6、它在積極維護(hù)具體行政行為的效力和追求行政效率的同時(shí)，卻忽視了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)和保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益。這樣，起訴不停止執(zhí)行原則與立法宗旨之間就出現(xiàn)了斷裂與錯(cuò)位，也反映出該原則在立法理論上的缺陷。訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行原則的確立，對(duì)保護(hù)地位較弱一方的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益極為不利，它實(shí)際上承認(rèn)了行政執(zhí)法中的地位較強(qiáng)一方的行政主體在行政訴訟中仍然享有特權(quán)地位，這與當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等原則相違背，也難以維系行政機(jī)關(guān)與公民“權(quán)力”與“權(quán)利”總體上的平衡。豐會(huì)助長一些行政機(jī)關(guān)以不停止執(zhí)行為借口，消極對(duì)抗人民法院對(duì)被訴具體行政行為的合法性審查。而且，訴訟期間

7、，具體行政行為被先行執(zhí)行后，人民法院再對(duì)該行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出判決，就流于形式。即使具體行政行為被法院判決變更或撤銷，原告的合法權(quán)益已受到侵害，且無法挽回，這又勢必可能引發(fā)賠償爭議，從而將行政主體和行政相對(duì)人推入一輪新的爭議當(dāng)中。這樣，不僅影響行政效率，而且也增加當(dāng)事人的訴訟成本。 第二，行政行為公定力與不停止執(zhí)行原則沒有必然聯(lián)系。公定力僅僅是一種假定或推定的法律效力，但在假定期間不具有強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)力，行政行為設(shè)定的義務(wù)并不會(huì)被強(qiáng)制執(zhí)行；并且在該行為真正嚴(yán)重違法時(shí)，相對(duì)人可以通過法律所提供的相應(yīng)機(jī)制來解除該行為的法律效力。豑公定力是行政行為確定力、拘束力、執(zhí)行力等效力的基礎(chǔ)，既然行政行為

8、的公定力受到質(zhì)疑，那么就無法從執(zhí)行力推導(dǎo)和延伸出其在訴訟階段的不停止效力。 第三，不停止執(zhí)行原則與目前我國行政訴訟制度的實(shí)際狀況不協(xié)調(diào)。目前我國行政訴訟的一大問題在于老百姓不愿和不敢告官，相對(duì)于行政侵權(quán)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)狀況而言，行政案件數(shù)量很少，行政訴訟制度有淪為盆景式的制度之虞。有人擔(dān)心如果不采用“訴訟不停止執(zhí)行原則”，相對(duì)人的濫訴將導(dǎo)致行政連續(xù)性和效率受損。事實(shí)上，錯(cuò)誤乃效率的大敵，不停止執(zhí)行既無助于爭議的解決，又無助于效率的提高，一旦發(fā)生已執(zhí)行的行為被確認(rèn)不合法，將產(chǎn)生予以回復(fù)和賠償?shù)膯栴}，對(duì)連續(xù)性和效率的損害要比停止執(zhí)行更嚴(yán)重。 第四，不停止執(zhí)行原則與我國現(xiàn)行行政執(zhí)行制度相矛盾。我國行政訴訟

9、法第66條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！比魧?duì)本條進(jìn)行反向解釋，我們可以得出以下結(jié)論：行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)提起訴訟的，行政機(jī)關(guān)不可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，也不可以依法強(qiáng)制執(zhí)行。即“起訴停止執(zhí)行”，這與第44條的規(guī)定直接沖突。同時(shí)，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第94條也規(guī)定了人民法院在訴訟過程中對(duì)行政行為一般不予執(zhí)行。由此可見，一旦相對(duì)人提起了行政訴訟，則該被訴具體行政行為在訴訟期間將不能被強(qiáng)制執(zhí)行。這也是與行政訴訟法第44條規(guī)定的訴訟不停止執(zhí)行原則相矛

10、盾。 三、對(duì)訴訟不停止執(zhí)行原則的完善 筆者認(rèn)為無論確定停止或是不停止執(zhí)行為原則，都有許多的例外情形，執(zhí)行停止與否，不過是立法者利益衡量之結(jié)果。在行政管理的廣度和深度日益擴(kuò)展和加深的現(xiàn)代社會(huì)，行政行為直接或間接地產(chǎn)生對(duì)第三人效力的情形變得日益普遍，行政行為的執(zhí)行與否所涉及的已不僅僅是具體的個(gè)人權(quán)益與抽象公益的權(quán)衡，而往往是多元法律關(guān)系中多個(gè)個(gè)人具體利益的衡量。在這種考量中，我們很難做出不停止執(zhí)行有利于社會(huì)公益和第三者利益的簡單判斷。更不應(yīng)該確定行政訴訟是否停止執(zhí)行的原則，而應(yīng)將目光轉(zhuǎn)移到具體程序的構(gòu)建上來，這才是程序法學(xué)的本職所在。對(duì)于不停止執(zhí)行程序的完善，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手： 1.

11、由相關(guān)的行政實(shí)體法對(duì)一個(gè)具體行政行為是否停止執(zhí)行盡可能作出明確規(guī)定。這樣的做法會(huì)使得法院作出的裁決有法可依，使得各方當(dāng)事人對(duì)于結(jié)果更加信服。而且也避免不同法官對(duì)于同一問題存在不同的衡量結(jié)果。但是這樣的做法也會(huì)對(duì)立法者產(chǎn)生巨大的壓力。 2.在實(shí)體法沒有相關(guān)規(guī)定的情況下，可以把是否停止執(zhí)行的自由裁量權(quán)交給法官去行使。我國的大多數(shù)行政機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)于無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)，由法官針對(duì)案件的具體情況，在不同的利益沖突中做出最佳的價(jià)值衡量，最終決定是否需要停止執(zhí)行。這樣的做法可以解決行政訴訟法第44條與第66條之間的矛盾，減少相互牽制，有利于行政爭議的解決。 3.適當(dāng)擴(kuò)大行政機(jī)

12、關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。目前，我國只有公安、海關(guān)、稅務(wù)等少數(shù)行政機(jī)關(guān)擁有全部或部分的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)過多集中于法院，使司法權(quán)不堪重負(fù)。由于行政執(zhí)行負(fù)擔(dān)過重，而且程序繁瑣，時(shí)間過長，法院很難在接到行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)后及時(shí)采取強(qiáng)制措施，結(jié)果反過來又影響了行政效率的提高。隨著我國法律體系的日臻完善，特別是行政訴訟法、國家賠償法、行政復(fù)議法的頒布實(shí)施，對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行有了司法監(jiān)督，相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行不服可以提起行政復(fù)議或行政訴訟，在這種情況下，國家在立法時(shí)可以適當(dāng)擴(kuò)大一些行政機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，諸如食品衛(wèi)生、藥品控制權(quán)等，以期在減輕法院負(fù)擔(dān)的同時(shí)，提高行政的效率，也有利于維護(hù)公共利益。 4.將申請(qǐng)停止執(zhí)行的時(shí)間范圍擴(kuò)大到訴前。如果原行政行為的執(zhí)行將會(huì)發(fā)生難于回復(fù)的嚴(yán)重?fù)p害，而原告又來不及提起訴訟，可以允許原告訴前申請(qǐng)停止執(zhí)行，這樣將會(huì)使暫時(shí)性保護(hù)措施制度發(fā)揮跟好的效用。當(dāng)然因?yàn)檫@樣停止執(zhí)行的行政行為必須滿足的條件應(yīng)該和訴訟中的是一樣的。 5.停止執(zhí)