關(guān)于公共財(cái)政基本特征的認(rèn)識(shí)

1、關(guān)于公共財(cái)政基本特征的認(rèn)識(shí)     關(guān)于對(duì)公共財(cái)政的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該說(shuō)國(guó)內(nèi)現(xiàn)在并沒有一個(gè)權(quán)威的、共識(shí)的表述，在學(xué)術(shù)界還有不同的意見和爭(zhēng)議。學(xué)術(shù)的爭(zhēng)論可以繼續(xù)進(jìn)行，有助于我們認(rèn)識(shí)的深化，但是我認(rèn)為這些爭(zhēng)論并不妨礙我們把握一個(gè)主線，就是從中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、財(cái)政轉(zhuǎn)型的角度來(lái)正面理解建立公共財(cái)政框架的一些實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。這些實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容現(xiàn)在還是一些粗線條的要點(diǎn)，隨著今后改革不斷的深化，我們對(duì)它的認(rèn)識(shí)會(huì)越來(lái)越細(xì)，越來(lái)越清晰，這是旨在追求現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新和生產(chǎn)力解放的過(guò)程中，需要逐步去達(dá)到的。根據(jù)自己的認(rèn)識(shí)，我想提出四點(diǎn)關(guān)于公共財(cái)政基本特征的表述。我認(rèn)為所謂公共財(cái)政，顧名思義，

2、很關(guān)鍵的一個(gè)內(nèi)在導(dǎo)向就是強(qiáng)調(diào)其“公共性”。公共財(cái)政的特征，首先就是要以滿足公共需要為主要的目標(biāo)和工作的重心。這樣一個(gè)要點(diǎn)，包含著如何正確處理公共性和階段性的關(guān)系的內(nèi)容。我們過(guò)去所理解的國(guó)家財(cái)政，理論的支柱是馬克思主義的國(guó)家學(xué)說(shuō)；其所強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，所以強(qiáng)調(diào)了其階級(jí)屬性和階級(jí)專政的性質(zhì)。而馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)也指明了社會(huì)主義條件下的國(guó)家消亡問題。我們?cè)谏鐣?huì)主義初級(jí)階段，國(guó)家的階級(jí)屬性仍然存在，但是在往前逐漸發(fā)展的過(guò)程中，要進(jìn)入一個(gè)馬克思主義所勾畫的國(guó)家消亡這樣一個(gè)可能很漫長(zhǎng)但是必然的歷史過(guò)程。從這個(gè)角度上看，不能否認(rèn)階級(jí)性，但不能整天放在第一位來(lái)強(qiáng)調(diào)。我們的國(guó)家政權(quán)仍然是人民

3、民主專政的性質(zhì)，但我們?cè)谝藗魃喜]有把專政像過(guò)去的階級(jí)斗爭(zhēng)那樣年年講、月月講、天天講，總體上我們更需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)社會(huì)和諧、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同發(fā)展、共同繁榮富裕這樣一種氛圍和態(tài)勢(shì)。所以，這里特別要強(qiáng)調(diào)的是在國(guó)家消亡這樣一個(gè)大方向下，社會(huì)主義初級(jí)階段應(yīng)該抓住什么主導(dǎo)性的東西。社會(huì)主義既然是為全社會(huì)的共同利益采謀求發(fā)展，在理財(cái)上必然是要強(qiáng)調(diào)滿足社會(huì)公共需要作為主要目標(biāo)和工作重心，這和歷史發(fā)展趨勢(shì)是相合的，和我們現(xiàn)在這樣一個(gè)建設(shè)現(xiàn)代化的發(fā)展階段上以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以全面建設(shè)小康社會(huì)為綱領(lǐng)的具體方針和具體任務(wù)也是緊密結(jié)合的。所以我覺得公共財(cái)政無(wú)非是更明確地、更理直氣壯地強(qiáng)調(diào)對(duì)于社會(huì)公共需要必須滿足，要把它作為

4、我們工作的重心。政府的社會(huì)目標(biāo)里這是一個(gè)主要目標(biāo)，同時(shí)也要客觀地、實(shí)事求是地看待階級(jí)屬性；順便說(shuō)一下，在學(xué)界里大家往往都不假思索地引用一個(gè)判斷：國(guó)防是純粹的公共產(chǎn)品，言下之意就是說(shuō)國(guó)防是完全對(duì)應(yīng)于社會(huì)公共需要的。但實(shí)際生活中，顯而易見各國(guó)的國(guó)防不可能是純粹公共產(chǎn)品，美國(guó)的飛機(jī)飛到我國(guó)領(lǐng)空發(fā)生撞機(jī)事件，顯然是侵害我們的主權(quán)的，顯然不是對(duì)所有人都有益無(wú)害的東西。美國(guó)在科索沃狂轟濫炸，他說(shuō)是國(guó)防，是純粹公共產(chǎn)品，我們處于弱勢(shì)的、被欺負(fù)的國(guó)家，簡(jiǎn)單地學(xué)他們這個(gè)概念，就會(huì)造成很嚴(yán)重的誤導(dǎo)。我個(gè)人的解釋是國(guó)防不可能是純粹公共產(chǎn)品，只要有國(guó)家和國(guó)家之間的利益對(duì)立沖突，充其量國(guó)防只能在一定程度上表現(xiàn)為局部的公

5、共產(chǎn)品，有些時(shí)候這種局部公共產(chǎn)品和其他局部公共產(chǎn)品會(huì)發(fā)生非常嚴(yán)重的沖突。舉個(gè)直截了當(dāng)?shù)睦樱毡驹谇致灾袊?guó)和亞洲其他國(guó)家的時(shí)候，說(shuō)要建立大東亞共榮圈，好像是個(gè)公共產(chǎn)品，大家是“共榮”的，實(shí)際上是血腥的侵略和殘殺。對(duì)這一點(diǎn)我們必須清楚。不能簡(jiǎn)單地附和他們的學(xué)者的所謂主流觀點(diǎn)。但回到主題上來(lái)，公共財(cái)政的主導(dǎo)目標(biāo)、工作的重心應(yīng)該是滿足社會(huì)的公共需要。第二個(gè)特征仍然離不開公共這個(gè)表述，就是應(yīng)該以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為基本方式。這個(gè)要領(lǐng)要處理的是政府和市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)應(yīng)該成為資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制，以尋求生產(chǎn)力的最大解放和最高的總體效益。事實(shí)證明，千千萬(wàn)萬(wàn)市場(chǎng)主體分散決策這種運(yùn)行機(jī)制、資源配置機(jī)制，更有利于

6、解放生產(chǎn)力。這是現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)。但是市場(chǎng)有缺陷，有其失靈的領(lǐng)域，我們就必須在這些領(lǐng)域，特別是在公共產(chǎn)品和服務(wù)不能有效提供的領(lǐng)域，由政府擔(dān)負(fù)起應(yīng)該負(fù)的責(zé)任，職能應(yīng)該到位。這就是說(shuō)公共財(cái)政顧名思義，從其所提供的產(chǎn)出這個(gè)角度看，主要就是公共產(chǎn)品和服務(wù)。由于市場(chǎng)不能有效提供，政府必須通過(guò)理財(cái)系統(tǒng)來(lái)提供，來(lái)和市場(chǎng)形成一種合理的、相輔相成的、互補(bǔ)的關(guān)系。這樣才能有利于生產(chǎn)力的解放和社會(huì)總福利、社會(huì)總效益的最大化。第三個(gè)鮮明的特征還是要緊扣公共這個(gè)表述，公共財(cái)政是以權(quán)力制衡的規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制。公共財(cái)政和我們?cè)瓉?lái)沒有進(jìn)入到這個(gè)狀態(tài)的財(cái)政，以及原來(lái)狀態(tài)下的與政府理財(cái)相關(guān)的決策機(jī)制之間，有什么本質(zhì)的不同？

7、這個(gè)重大的不同就是，公共財(cái)政必須實(shí)行政府理財(cái)?shù)膽椪?、法治化、民主化。按照法?guó)專家的解釋，西方主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所謂的公共財(cái)政，是作為中世紀(jì)王室財(cái)政的對(duì)立物產(chǎn)生的。把中世紀(jì)的歐洲王室財(cái)政與中國(guó)的情況來(lái)對(duì)比，類同于我國(guó)過(guò)去專制主義社會(huì)狀態(tài)下的帝王財(cái)政，只不過(guò)歐洲歷史上那種“封建”的狀態(tài)更典型，是一個(gè)一個(gè)分權(quán)的城邦小國(guó)，一個(gè)一個(gè)王室。這些王室雖然有稅收的形式，甚至也比較早地發(fā)展了公債的形式，但是那個(gè)時(shí)代的財(cái)政主要是人治的財(cái)政，王室決定如何征稅、如何發(fā)債、如何花這些錢。中國(guó)的專制情況是“天子”的權(quán)力集中度非常之高，人治特點(diǎn)比歐洲中世紀(jì)有大大過(guò)之而無(wú)不及。歐洲的王室財(cái)政到了資產(chǎn)階級(jí)大革命之后被新形態(tài)的取

8、代，在具體運(yùn)行形態(tài)上有一些和中世紀(jì)的情況孑然對(duì)立的基本特點(diǎn)和主要原則。我們聽到法國(guó)專家介紹強(qiáng)調(diào)了幾點(diǎn)，在資階級(jí)革命之后這種新的財(cái)政形態(tài)取代王室財(cái)政，首先的一個(gè)區(qū)別或原則，就是這個(gè)財(cái)政要依托于憲法和法制，憲法和法制規(guī)定的起點(diǎn)就是公民的自由平等和財(cái)產(chǎn)權(quán)等內(nèi)容，這是他們所謂的“立國(guó)之本”。中世紀(jì)的情況下，人生下來(lái)地位就是有區(qū)別的，有王室貴族及王室貴族下面各個(gè)層次的貴族，然后才有平民，往下還有農(nóng)奴。到了新的社會(huì)狀態(tài)下，所有的公民生而平等，這是憲法規(guī)定的公民權(quán)利。在這樣的平等權(quán)利之上，對(duì)財(cái)政權(quán)有明顯的界定，即規(guī)定財(cái)政作為政府的理財(cái)部門是獨(dú)立的，不受其他部門管轄，也不受，由原來(lái)所謂最上層的王室或者決策機(jī)關(guān)

9、直接指揮，財(cái)政部門是公眾的理財(cái)機(jī)構(gòu)，要聽命于公眾選舉出來(lái)的立法機(jī)構(gòu)，就是所謂議會(huì)。議會(huì)批準(zhǔn)財(cái)政部門理財(cái)?shù)膱?zhí)行方案即預(yù)算，財(cái)政部門按照議會(huì)批準(zhǔn)的文件來(lái)從事其理財(cái)工作，。這是一個(gè)全新的理念，是一個(gè)全新的依托于法治的一種理財(cái)新境界。這種財(cái)政部門相對(duì)于其他部門的獨(dú)立性，及其必須由最高權(quán)利機(jī)構(gòu)議會(huì)來(lái)決定工作具體執(zhí)行方案的屬性，明顯地對(duì)立于過(guò)去王室財(cái)政的形態(tài)。在這種新形態(tài)下，公民都必須對(duì)國(guó)家納稅，而所有公民納稅遵循的原則是一致的，不分高低貴賤。法國(guó)專家強(qiáng)調(diào)的第二條原則是，稅收機(jī)關(guān)本身無(wú)權(quán)制訂稅法，稅法只能由體現(xiàn)國(guó)民意愿的議會(huì)等立法機(jī)構(gòu)來(lái)決定。第三條原則，稅收所得的收入和支出要絕對(duì)分開。收稅的機(jī)關(guān)不能決定錢

10、如何使用。按我們今天的話來(lái)說(shuō)，這一條從源頭上就明確了實(shí)行收支兩條線。政府部門的理財(cái)和企業(yè)理財(cái)完全不一樣，企業(yè)的收支顯然是連在一起的，收入越豐厚，支出的能力越大。政府機(jī)關(guān)不是這樣，政府的權(quán)力具體落實(shí)到機(jī)關(guān)里去行使的時(shí)候，不能在取得收入之后就以掛鉤或其他方式切一塊下來(lái)，解決機(jī)關(guān)人員自己的工資發(fā)放和福利待遇問題，必須如數(shù)一分不少上繳到國(guó)庫(kù)，收是收，支是支。另外有一條線索在預(yù)算里安排政府機(jī)構(gòu)的工資和福利支出。公共財(cái)政一開始就明確的這種收支兩條線原則，解決的是公眾權(quán)力不能在執(zhí)行機(jī)構(gòu)由于利益驅(qū)動(dòng)而發(fā)生扭曲的問題，而這種扭曲在我國(guó)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中普遍發(fā)生。這幾年所推行的許多改革措施；就是想矯正這種扭曲。交通管理部

11、門因?yàn)榻煌P款直接或間接與人員待遇、工資、福利掛鉤，所以就出現(xiàn)了普遍的千方百計(jì)去刁難駕車者，多獲取罰款的狀態(tài)，甚至發(fā)生人為設(shè)置“道路陷阱”的敲詐情況。這種利益驅(qū)動(dòng)比思想教育更能發(fā)揮作用，哪怕天天講提高覺悟、提高素質(zhì)，但利益驅(qū)動(dòng)使他更傾向于只要有可能就要多收罰款來(lái)增加自己的收入。在現(xiàn)實(shí)生活中，制度層面要盡可能解決這種公權(quán)扭曲的問題，體現(xiàn)為公共財(cái)政在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)里，從源頭上就規(guī)定了收支兩條線。法國(guó)專家還強(qiáng)調(diào)了第四條原則，屬于公共財(cái)政在理念上的根基，就是所有的公民有納稅的義務(wù)，同時(shí)就享受納稅人的權(quán)利。權(quán)利包括知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，可以通過(guò)規(guī)范的渠道介入公共事務(wù)，來(lái)表達(dá)偏好、表達(dá)主張、提出要求

12、、實(shí)行監(jiān)督。百事通 我國(guó)作為一個(gè)后進(jìn)的大國(guó)，在背負(fù)著沉重的兩千多年專制主義傳統(tǒng)的狀態(tài)下，搞公共財(cái)政的建設(shè)，可能會(huì)碰到；一系列比其他國(guó)家在一般情況下更突出的矛盾問題。經(jīng)過(guò)多年的努力，我們?cè)诮箒y收費(fèi)的方面仍不敢說(shuō)做得很好，有的地方好一些。有的地方差一些，只能說(shuō)初見成效，使公權(quán)的扭曲多少有所收斂，實(shí)際上離真正解決這個(gè)問題還非常遠(yuǎn)。我們權(quán)力制衡的大框架，現(xiàn)在還在探索的過(guò)程中。十六大提出的政治文明，有很多問題還沒有展開。公共財(cái)政中這種規(guī)范的公共選擇，是以權(quán)力在各個(gè)環(huán)節(jié)上受到制約為前提的，防止在權(quán)力的絕對(duì)控制以后發(fā)生腐敗問題。這種權(quán)力制衡前提之下的規(guī)范的公共選擇，我理解首先要有一個(gè)透明、走民主軌道的程序

13、。因?yàn)楣策x擇從廣義上說(shuō)是客觀存在的，社會(huì)成員在某些情況下，會(huì)自然介入，社會(huì)矛盾的積累會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)中出現(xiàn)副作用極大的不規(guī)范的公共選擇。中國(guó)歷史上幾百次農(nóng)民起義，其實(shí)也可以理解成一種公共選擇的形式，就是民不聊生，官逼民反，只好揭竿而起，通過(guò)農(nóng)民起義的形式達(dá)到改朝換代的目的。一般在每次改朝換代后新朝的初期，情況稍微好一點(diǎn)，老百姓日子勉強(qiáng)過(guò)得寬松一點(diǎn)，以后矛盾逐漸積累，得不到體制內(nèi)部的解決，又矛盾激化，再造成一次新的改朝換代的起義。這種不規(guī)范的公共選擇，是我們?cè)诂F(xiàn)代社會(huì)里極力要避免的，我們現(xiàn)在所要尋求的權(quán)力制衡下的公共選擇，應(yīng)該是規(guī)范的。這種規(guī)范的公共選擇過(guò)程能夠提供社會(huì)主要事務(wù)的協(xié)調(diào)與決策，這個(gè)

14、決策機(jī)制在理財(cái)方面要由公共財(cái)政具體地貫徹落實(shí)。實(shí)際上所有的決策必然緊密聯(lián)系財(cái)力的配套，做出決策的同時(shí)，實(shí)際上需要做財(cái)力的可行性研究和分析。前面說(shuō)過(guò)所有錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾交織在財(cái)政這個(gè)分配環(huán)節(jié)上，體現(xiàn)為需要和可能的永恒的矛盾，如何用相對(duì)合理的方案解決這些矛盾，就必須通過(guò)規(guī)范的公共選擇的機(jī)制來(lái)求出一個(gè)答案?？傊?，在決策制度上，公共財(cái)政無(wú)非就是強(qiáng)調(diào)：我們不可避免地要走憲政化、法治化、民主化的道路；第四個(gè)和公共財(cái)政緊密相連的基本特征，是公共財(cái)政在管理運(yùn)行上必然是以現(xiàn)代意義的具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算作為基本管理制度。這里說(shuō)到的公開性又是和公共財(cái)政的表述直接呼應(yīng)的，就是不能把什么都

15、放在桌面下藏著，由部門內(nèi)部少數(shù)知情人來(lái)討論，而是要最大限度地把信息提交給社會(huì)成員。當(dāng)然特殊的機(jī)密、如某些國(guó)防問題，當(dāng)然不能做書生式的理解。但是除此之外，應(yīng)該公開的一定要有公開性，公開性要具體落實(shí)在透明度上。傳統(tǒng)體制下，一貫實(shí)行的很多保密的措施，實(shí)際上現(xiàn)在已經(jīng)落后于時(shí)代了。比如預(yù)算的收支科目，過(guò)去每年財(cái)政部預(yù)算司要編一個(gè)當(dāng)年度預(yù)算收支科目，上面專門印上“機(jī)密”字樣，后來(lái)改為“秘密”，因此仍不能帶出國(guó)門。我們?cè)趪?guó)外考察的時(shí)候，非常關(guān)注人家的預(yù)算科目設(shè)置，就會(huì)出現(xiàn)一些尷尬的事情。人家非常熱情地介紹了他們的預(yù)算科目，他們認(rèn)為政府必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)，所以預(yù)算都是規(guī)規(guī)矩矩印好的現(xiàn)成的材料，送給我們之后，對(duì)方就

16、會(huì)詢問中國(guó)的財(cái)政預(yù)算科目設(shè)置情況，我們只好搪塞，說(shuō)我們正在改，改好后給你們寄過(guò)來(lái)，實(shí)際上沒法交代，因?yàn)榭颇吭O(shè)置是作為秘密的東西?，F(xiàn)在秘密兩個(gè)字去掉了，叫做內(nèi)部資料，不得外傳。實(shí)際上預(yù)算科目本身僅是一種技術(shù)性的規(guī)定。這種公共性、透明度，在我國(guó)現(xiàn)階段是相當(dāng)?shù)偷?，而公共?cái)政的發(fā)展理所當(dāng)然地要求有這種透明度。于是自然而然就會(huì)引出政府資金的完整性問題。政府體系所有的財(cái)力，都是政府通過(guò)社會(huì)統(tǒng)治者、管理者的權(quán)力，當(dāng)然在我國(guó)還包括社會(huì)中國(guó)有資產(chǎn)的管理者、代表者的權(quán)力收取上來(lái)的；這些收入應(yīng)該完整地體現(xiàn)在一個(gè)一覽無(wú)遺的預(yù)算文件里面，來(lái)接受監(jiān)督。我們過(guò)去的情況是把這種收入分割成幾個(gè)部分，轉(zhuǎn)軌過(guò)程中預(yù)算內(nèi)是一塊，這是

17、要對(duì)人代會(huì)報(bào)告的，雖不詳盡，但最基本的透明度應(yīng)該說(shuō)有了。預(yù)算外這一塊，財(cái)政部有相對(duì)規(guī)范的制度規(guī)定，但是可以不對(duì)人代會(huì)報(bào)告，透明度就大大降低了。實(shí)際上各個(gè)部門單位過(guò)去還有為數(shù)不少的第三塊，所謂“體制外資金”和“小金庫(kù)”。1996年清理整頓預(yù)算外資金后，現(xiàn)在基本的格局是已經(jīng)“三而二”，第三塊在制度上已經(jīng)沒有地位了，只要發(fā)現(xiàn)就必須整頓清理，進(jìn)入預(yù)算外，或者進(jìn)入預(yù)算內(nèi)。今后的發(fā)展邏輯還要逐漸地向“二而一”轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在編制部門預(yù)算實(shí)際上已經(jīng)要求按照綜合預(yù)算來(lái)編制，不管是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外，這些來(lái)自公眾的錢都是公權(quán)行使的對(duì)應(yīng)財(cái)力，必須完整地進(jìn)入預(yù)算文件，對(duì)公眾做交代，接受公眾監(jiān)督，減少可能發(fā)生的運(yùn)用公權(quán)中的公

18、眾資源誤配置。在這樣的理念之下，必然要強(qiáng)調(diào)預(yù)算的完整性。所謂事前確定，在所謂美國(guó)的“進(jìn)步時(shí)代”里，是他們反復(fù)討論的一個(gè)關(guān)鍵的要領(lǐng)。如果預(yù)算確定后只是一個(gè)彈性很大的供參考的東西，那么執(zhí)行機(jī)關(guān)就可能會(huì)利用彈性，造成很多和公眾利益偏離的情況。事前確定就是大家先充分討論，如何使公眾利益最大化，確定好了之后，立法機(jī)構(gòu)審批，審批后預(yù)算成為有法律效力的文件，就必須嚴(yán)格執(zhí)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的情況下，已經(jīng)嚴(yán)格到預(yù)算執(zhí)行起來(lái)必須不多不少、不遲不早，一點(diǎn)松動(dòng)的余地都沒有。我在十多年前作為訪問學(xué)者曾在美國(guó)一年，有意識(shí)地對(duì)美國(guó)三級(jí)政府做了財(cái)政體制的調(diào)查，當(dāng)時(shí)反復(fù)問過(guò)不同級(jí)次上的預(yù)算管理的官員。按照中國(guó)人的理念，實(shí)事求是、因地

19、制宜是天經(jīng)地義的，過(guò)去我們理解傳統(tǒng)體制僵化，就僵化在買醬油的錢不能打醋、買棺材的錢不能治病。我原來(lái)以為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有一個(gè)很靈活的機(jī)制，但美國(guó)各個(gè)層次上的官員給我的回答都是不可能改變預(yù)算規(guī)定的數(shù)量和進(jìn)度，如果改變的話，就要進(jìn)監(jiān)獄。不是我們所理解的一個(gè)“黨紀(jì)政紀(jì)處分”的問題，而是一個(gè)刑事犯罪的問題?？梢娖涫虑按_定好的預(yù)算文件執(zhí)行起來(lái)是一絲不茍的，是非常嚴(yán)格的。之所以這么嚴(yán)格，是與其多年來(lái)制度建設(shè)里所積累的相關(guān)程序、規(guī)定有關(guān)的。比如聯(lián)邦的預(yù)算編制要提前一年半做經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，以及大量的討論，美國(guó)的總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室和財(cái)政部在反復(fù)磋商基礎(chǔ)上，形成初步的預(yù)算編制文本后，要遞交給參、眾兩院，由兩院的預(yù)算專門委員會(huì)分別進(jìn)行逐項(xiàng)討論，提出各種修改意見，以后再經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的審批。這些都體現(xiàn)了權(quán)力的制衡，誰(shuí)都沒有無(wú)限的權(quán)力。通過(guò)這么復(fù)雜的一套編制程序形成的預(yù)算，執(zhí)行起來(lái)要求非常嚴(yán)格。那么如何解決因地制宜、靈活變動(dòng)的問題？另有特定的修改程序。認(rèn)為需要修改的，可以提