集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在問(wèn)題及其對(duì)策

1、摘要：推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是我國(guó)土地制度改革的重要內(nèi)容。受國(guó)家法律和土地產(chǎn) 權(quán)制度制約，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的集體決策機(jī)制、土地價(jià)格機(jī)制、收益分配機(jī)制、供 后監(jiān)管機(jī)制不健全，抵押融資、農(nóng)村規(guī)劃、土地征收、土地整治配套改革滯后。成都市在探 索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面走在全國(guó)前列，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需借鑒成都市 經(jīng)驗(yàn)，從優(yōu)化制度環(huán)境、健全內(nèi)部機(jī)制、完善配套改革三方面構(gòu)建政策體系。關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；農(nóng)地改革；土地政策；成都市中圖分類號(hào)： f321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： a文章編號(hào)： 1003-0751 （ 2016）02-0043-05一、問(wèn)題的提出 土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制

2、度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。長(zhǎng)期以來(lái)，政府主 導(dǎo)的“征地一賣地”土地利用模式支撐著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，但城鄉(xiāng)市場(chǎng)分割、 要素流動(dòng)不暢導(dǎo)致土地價(jià)格扭曲，誘發(fā)政府征地沖動(dòng)、尋租行為猖獗，引致城市增長(zhǎng)失控、 耕地面積減少，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損、社會(huì)矛盾激發(fā)等，現(xiàn)行土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體 制不相適應(yīng)的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。為此，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)， 允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、 同權(quán)同價(jià)，為我國(guó)土地制度改革指明了方向。 2008 年以來(lái)，成都市開(kāi)展了新一輪以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)施農(nóng)村土 地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，完善城鄉(xiāng)社

3、會(huì)配套改革，探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地公 開(kāi)流轉(zhuǎn)， 改革進(jìn)程走在全國(guó)前列， 并形成了 “成都模式” 。系統(tǒng)探究成都市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用 地入市問(wèn)題，不僅有助于規(guī)范成都市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐操作，而且可為全國(guó)性規(guī) 范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律政策制定儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，學(xué)界研究集體建設(shè)用地入市的主要觀點(diǎn)認(rèn)為，制度環(huán)境變化引致的外部利潤(rùn)、 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源配置效率的客觀要求、城市化推進(jìn)對(duì)土地發(fā)展權(quán)保障等都對(duì)集體建設(shè)用 地制度改革有著理論和現(xiàn)實(shí)需求，直接入市將面臨農(nóng)民失地、收益分配不公、耕地非農(nóng)化等 風(fēng)險(xiǎn)；各地探索實(shí)踐中主要形成了“就地流轉(zhuǎn)” “異地流轉(zhuǎn)” “就地 +異地流轉(zhuǎn)”等不同模式， 不同模式

4、績(jī)效大小取決于流轉(zhuǎn)系統(tǒng)外部環(huán)境、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；通過(guò)重構(gòu)產(chǎn)權(quán) 體系，完善法律制度、權(quán)益分配制度、配套制度，優(yōu)化外部環(huán)境等能有效推進(jìn)集體建設(shè)用地 入市。從既有研究來(lái)看，學(xué)界對(duì)集體建設(shè)用地入市研究成果頗豐，但具體到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè) 用地研究較少，研究?jī)?nèi)容偏理論化、可操作性不強(qiáng)，地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足且零碎化，難以上升 到政策層面，無(wú)法滿足我國(guó)全面深化改革的需要。成都市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試 驗(yàn)區(qū)，積極探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市并積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文將以成都市為例， 剖析我國(guó)集體建設(shè)用地入市的制度限制等問(wèn)題，創(chuàng)造性地提出推進(jìn)我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 入市的政策體系。二、成都市集體經(jīng)營(yíng)

5、性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀 成都市積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，逐步形成了以確權(quán)頒證為基 礎(chǔ)、土地綜合整治為載體、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為平臺(tái)的流轉(zhuǎn)體系，在實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地 同等入市、同權(quán)同價(jià)方面進(jìn)行了有益探索，并取得初步成效。1. 呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)數(shù)量增長(zhǎng)且主體多元化態(tài)勢(shì)截至 2014 年年底，成都市通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所及其分所成交的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地共96宗，成交面積2166.66畝。其中，2008 2014年，每年成交的宗地?cái)?shù)量分別為 3宗、22 宗、 9 宗、 11 宗、 11 宗、 19 宗、 25 宗，總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。從流轉(zhuǎn)主體來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性 建設(shè)用地流出主體除傳統(tǒng)村委會(huì)外，集體

6、經(jīng)濟(jì)組織成立的資產(chǎn)管理公司、村民議事會(huì)主導(dǎo)的 村集體、股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)合作社等新型集體經(jīng)濟(jì)組織逐步成為市場(chǎng)主體；流入主體由 集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員拓展到地方政府、城鄉(xiāng)居民以及企業(yè)法人等，多元化趨勢(shì)明顯。2. 流轉(zhuǎn)方式以出讓為主且多為商業(yè)用途成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所數(shù)據(jù)顯示， 成交集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中， 出讓流轉(zhuǎn)的宗地占比 98%， 其中， 掛牌出讓的宗地占比 83.4%，協(xié)議出讓的宗地占比 14.6%；出租或入股流轉(zhuǎn)的宗地占比 2%，流轉(zhuǎn)方式以出讓為主。 同時(shí)， 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后多為商業(yè)用途，成交宗地 86.4%為商業(yè)用地，主要用于發(fā)展休閑觀光旅游、鄉(xiāng)村酒店、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，4.2%為工業(yè)用地

7、， 9.4%為公共管理和公共服務(wù)等其他用途。3. 流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)域間差距較大整體來(lái)看， 成都市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地平均成交價(jià)格為 35.86 萬(wàn)元 / 畝。單宗地塊中， 崇 州市崇陽(yáng)鎮(zhèn)羅墩村一塊宗地成交單價(jià) 188 萬(wàn)元 / 畝，為成都市最高價(jià)格； 金堂縣官倉(cāng)鎮(zhèn)柿子樹 村鄉(xiāng)村酒店項(xiàng)目成交價(jià) 18萬(wàn)元 /畝，為成都市最低價(jià)格。從各圈層來(lái)看，一圈層的宗地平均 成交價(jià)格 85萬(wàn)元/畝，為各圈層最高； 二圈層的宗地平均成交價(jià)格 37.22 萬(wàn)元 /畝，為一圈層 的 43.8%；三圈層的宗地平均成交價(jià)格 25.96 萬(wàn)元 / 畝，為一圈層的 31%，流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)域間差 距較大。4. 流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織

8、所有 成都市相關(guān)政策規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)，土地收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織 所有，流轉(zhuǎn)價(jià)款之外，由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)受讓人以成交價(jià)為依據(jù)向縣級(jí)政府繳納 10%的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)配套費(fèi)與2%的耕地保護(hù)金，集體內(nèi)部收益分配由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同討論決定。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)收益，若受讓人與集體經(jīng)濟(jì)組織 有約定的，從其約定；若沒(méi)有約定，由受讓人所有，政府不參與再次流轉(zhuǎn)收益分配。三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在問(wèn)題及原因分析 隨著改革的全面深入，地方政府難以突破的制度限制和政策不規(guī)范、缺乏系統(tǒng)性等非制 度約束，將阻礙集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地順暢入市。1. 宏觀法律制度制約 第一

9、，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市受國(guó)家法律法規(guī)限制。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的中 共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定和黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中 央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定分別指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、 同權(quán)同價(jià)。而物權(quán)法第151 條、土地管理法 第 43 條和第 63 條、城市房地產(chǎn)管理法 第 9 條等規(guī)定， 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)只能在鄉(xiāng) 鎮(zhèn)企業(yè)兼并、 破產(chǎn)等情形下可依法流轉(zhuǎn)， 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地須征為國(guó)有后才能有償出讓。 可見(jiàn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政策規(guī)定與國(guó)家法律沖突。但鑒于國(guó)家政策性文件效力有限，集 體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入

10、市流轉(zhuǎn)依然受到國(guó)家法律限制。 第二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán) 主體虛位且權(quán)能殘缺。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體的法律內(nèi)涵、構(gòu)成要素、運(yùn)行程序不明確， 集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期缺位或機(jī)制不健全，難以真正履行經(jīng)營(yíng)和管理集體土地的職能，村委會(huì)或 村民小組行使集體土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)責(zé)尚未界定， 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛位。 不僅如此， 現(xiàn)行法律對(duì)集體土地所具有的權(quán)利結(jié)構(gòu)和權(quán)能體系也界定不清。主體虛位和權(quán)能殘缺導(dǎo)致集 體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地處分和收益權(quán)能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。盡管成都市相關(guān) 政策允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，但實(shí)際操作中很難做到與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)” 。2. 內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不健全 第一，集體經(jīng)營(yíng)性

11、建設(shè)用地入市決策機(jī)制運(yùn)行效率低。根據(jù)規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 入市需經(jīng)村民會(huì)議 2/3 以上成員或 2/3 以上村民代表同意并形成決議后，方可實(shí)施。在實(shí)際 工作中，入市前基層政府工作人員和村干部需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力反復(fù)去做村民工作，才 能達(dá)到通過(guò)決議的人數(shù)要求，這嚴(yán)重影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)程。究其原因，主要是 村內(nèi)人數(shù)多、利益訴求不同，村民對(duì)政策理解不充分、意愿容易出現(xiàn)反復(fù)，短時(shí)間內(nèi)形成統(tǒng) 一意見(jiàn)難度大，集體決策效率低。第二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格機(jī)制不完善。成都市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，多由流 轉(zhuǎn)雙方參照土地整理和拆遷安置成本、政府流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)、相鄰地塊成交案例中的流轉(zhuǎn)價(jià)格來(lái) 協(xié)商確定

12、交易價(jià)格；部分邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織直接以政府最低保護(hù)價(jià)作為成交價(jià)格。 顯然，這一定價(jià)機(jī)制既無(wú)法反映集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)供需情況，更不能體現(xiàn)土地使用權(quán) 真實(shí)價(jià)格，最終必然會(huì)損害交易雙方中一方的利益。 從調(diào)研情況看， 各地基準(zhǔn)地價(jià)普遍缺失， 交易雙方缺少科學(xué)的參考價(jià)格，成交價(jià)格事前協(xié)商確定，掛牌出讓程序多流于形式，市場(chǎng)競(jìng) 爭(zhēng)程度不夠。這些是土地價(jià)格機(jī)制不完善的主要原因。第三，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配機(jī)制不健全。一直以來(lái)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 收益分配缺乏理論標(biāo)準(zhǔn)和客觀依據(jù)，各級(jí)政府也未出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性政策，集體經(jīng)濟(jì)組織制定 收益分配方案難度大。收益分配機(jī)制的不健全導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

13、中國(guó)家、集體和 農(nóng)民個(gè)人利益無(wú)法公平實(shí)現(xiàn)。例如，由于缺乏上位法的支撐，各基層政府對(duì)收取成都市政府 規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)存在擔(dān)憂； 集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益提留比例缺少參照標(biāo)準(zhǔn)， 容易被“分 光吃凈”；集體成員土地收益分配方式過(guò)于單一， 宅基地安置方式會(huì)加重有進(jìn)城意愿農(nóng)民的進(jìn) 城顧慮，一次性貨幣補(bǔ)償無(wú)法保障農(nóng)民持久增收等，農(nóng)民潛在利益受損。第四，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后監(jiān)管機(jī)制缺失。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，集體經(jīng)濟(jì) 組織獲得土地收益后便不再關(guān)心土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)情況，基層國(guó)土部門負(fù)責(zé)監(jiān)察用地項(xiàng)目建設(shè)是 否違規(guī)占用農(nóng)地，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)核查用地項(xiàng)目建設(shè)是否落實(shí)規(guī)劃，而用地項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)竣工時(shí) 間、項(xiàng)目驗(yàn)收后經(jīng)營(yíng)用途

14、、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等都無(wú)人監(jiān)管。一旦用地企業(yè)閑置流入土地、開(kāi)發(fā) 低密度別墅式酒店變相出賣、改擴(kuò)建原有建筑，將缺少相關(guān)部門及時(shí)管控。當(dāng)前，集體經(jīng)營(yíng) 性建設(shè)用地入市還處于探索階段，基層政府各部門管理權(quán)責(zé)不清晰，加之用地企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為 較為隱蔽，監(jiān)管難度大，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后監(jiān)管缺位。3. 外部配套改革滯后 第一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資困難。一是提供抵押融資服務(wù)金融機(jī)構(gòu)少，融資渠 道單一。目前，除成都農(nóng)商銀行、村鎮(zhèn)銀行和小額信貸公司外，其他金融機(jī)構(gòu)均不受理集體 經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。二是抵押貸款額度小、利息高。成都農(nóng)商銀行規(guī)定集 體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款率為60%，貸款利率為基準(zhǔn)

15、利率上浮 30%，明顯低于國(guó)有建設(shè)用地貸款率而高于其貸款利率。三是抵押貸款程序煩瑣、周期長(zhǎng)，以至于個(gè)別在建項(xiàng)目選 擇高利貸來(lái)彌補(bǔ)資金缺口。目前，我國(guó)物權(quán)法和擔(dān)保法均未設(shè)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用 地抵押權(quán)能，金融機(jī)構(gòu)受理土地抵押貸款業(yè)務(wù)除承擔(dān)正常的信貸風(fēng)險(xiǎn)外還需要分擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn) 和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資困難的直接原因。第二，農(nóng)村三大規(guī)劃編制滯后且銜接度不高。目前，成都市土地利用總體規(guī)劃編制到村 組；城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋到重點(diǎn)鎮(zhèn)，但一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的控制性詳細(xì)規(guī)劃基本處于空白，集體經(jīng)營(yíng) 性建設(shè)用地規(guī)劃條件缺失；除城郊鎮(zhèn)、旅游特色鎮(zhèn)等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)較突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃 普遍滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局隨意，功

16、能分區(qū)不合理，三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)難度大，區(qū)域整體效益低；各項(xiàng) 規(guī)劃融合度不高、銜接不緊密，制約社會(huì)資金投資開(kāi)發(fā)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的積極性。究其 原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，基層政府規(guī)劃意識(shí)淡薄，對(duì)規(guī)劃重視不夠，財(cái)政投入不足，規(guī)劃人才 缺失等，都直接影響了農(nóng)村三大規(guī)劃的編制進(jìn)度和融合程度。第三，農(nóng)村征地制度改革進(jìn)程緩慢。征地制度改革和推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是一 枚硬幣的兩個(gè)面，征地范圍直接影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍。但由于公共利益尚未明 確界定，縮小征地范圍改革推行困難，政府征收土地除保障公共服務(wù)與管理、交通運(yùn)輸、保 障性住房等公益性用地外， 還需要滿足商業(yè)、 服務(wù)業(yè)、工礦倉(cāng)儲(chǔ)等經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。

17、征地制度改革進(jìn)程緩慢導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市空間被壓縮。第四，土地綜合整治節(jié)余指標(biāo)落地使用不暢。土地綜合整治是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前置環(huán)節(jié)，從立項(xiàng)到驗(yàn)收一般需要 23年，時(shí)間周期長(zhǎng)，資金需求量大。期間，整理出來(lái)的 建設(shè)用地指標(biāo)只能在拆舊區(qū)全部驗(yàn)收合格后落地使用，實(shí)施主體無(wú)法通過(guò)指標(biāo)分期流轉(zhuǎn)或使 用回籠資金，項(xiàng)目后期資金缺口大。禁止分期使用指標(biāo)雖然能夠防止投資者違反合同中止土 地綜合整治項(xiàng)目，最大限度維護(hù)農(nóng)民利益，但也間接提高了社會(huì)資金準(zhǔn)入門檻。另外，農(nóng)民 集中建房整理項(xiàng)目節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)使用辦法尚未出臺(tái)，部分已經(jīng)驗(yàn)收合格指標(biāo)還無(wú)法正常 落地。四、推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)策建議 推進(jìn)集體

18、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，不僅要注意土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)自身的健全和完備，還要注重 與其他改革的協(xié)調(diào)和配套，以提高改革的系統(tǒng)性和完整性。1. 優(yōu)化法律制度環(huán)境第一，構(gòu)建與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相適宜的法制環(huán)境。一是及時(shí)評(píng)估郫縣作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)成果，梳理現(xiàn)行法律制度與之相悖 的規(guī)定并通過(guò)相關(guān)程序和有關(guān)部門提請(qǐng)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)修正。例如，修正土地管 理法第 43 條和第 63 條，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以出讓、出租或入股等方式直接入市； 修改物權(quán)法 第 184 條和擔(dān)保法 第 37 條，設(shè)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押權(quán)能； 刪除城 市房地產(chǎn)管理法第 9 條相關(guān)規(guī)定等。二是完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用

19、地流轉(zhuǎn)立法，建立完整的 法律規(guī)范體系，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)在規(guī)范的法制軌道上運(yùn)行。三是盡快出臺(tái)全 國(guó)性規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法，為入市提供政策依據(jù)。第二，建立與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。一是推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用 地確權(quán)頒證。根據(jù)國(guó)家法律政策和地區(qū)實(shí)際，重新界定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地概念內(nèi)涵和入市 范圍，依據(jù)最新土地調(diào)查成果、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，清理和實(shí)測(cè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè) 用地，嚴(yán)格確權(quán)到村組集體經(jīng)濟(jì)組織。二是股權(quán)量化。在確權(quán)基礎(chǔ)上，引導(dǎo)村組集體經(jīng)濟(jì)組 織對(duì)包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在內(nèi)的集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、 股份量化，成立具有股份合作性質(zhì)、 法人實(shí)體地位的新型集體經(jīng)

20、濟(jì)組織，行使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)。2. 健全內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制 第一，規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市集體決策程序。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu) 改革要求，引導(dǎo)村組集體經(jīng)濟(jì)組織按照“宣傳動(dòng)員、征求意見(jiàn)、形成方案、民主決議、公示 監(jiān)督”的決策程序，組織集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市各項(xiàng)事務(wù)決策，嚴(yán) 格實(shí)行經(jīng) 2/3 以上成員或成員代表同意便可形成決議的決策制度，降低因部分成員不合理要 求影響集體決議形成進(jìn)程的風(fēng)險(xiǎn)。第二，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格體系。參照國(guó)有建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估制度，制定省級(jí) 統(tǒng)一的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估規(guī)程，分別建立土地實(shí)物價(jià)格和指標(biāo)價(jià)格評(píng)估體系；采 取邀標(biāo)形式

21、，確定有資質(zhì)的土地評(píng)估公司分別制定零星和集中地塊不同用途宗地的基準(zhǔn)地價(jià)， 定期更新并予以公示；建立價(jià)格備案制度，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交后，交易主體及時(shí)提交 成交價(jià)格，確保地塊成交價(jià)格不低于政府最低保護(hù)價(jià)。第三，合理分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益。一是完善國(guó)家與集體收益分配機(jī)制。建 議市級(jí)政府向省級(jí)、國(guó)家爭(zhēng)取設(shè)立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)稅費(fèi)的政策支持，使各基層 政府收取基礎(chǔ)配套設(shè)施費(fèi)、土地增值收益調(diào)節(jié)金、土地使用稅等稅費(fèi)有法可依。二是健全集 體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配機(jī)制。制定集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配參考比例，保障一定資金用 于擴(kuò)大再生產(chǎn)和村莊維護(hù)建設(shè)支出；拓展集體成員收益分配方式，綜合考慮農(nóng)民居

22、住、就業(yè) 等情況，以現(xiàn)金分配、物業(yè)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)支持等多渠道增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。第四，健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市供后監(jiān)管制度。 由國(guó)土、 房管部門會(huì)同工商、 稅務(wù)、 規(guī)劃等部門以及流出土地村集體代表共同建立供后監(jiān)管組織，明確各主體責(zé)權(quán)，統(tǒng)一工作流 程，實(shí)行用地項(xiàng)目開(kāi)竣工巡查制度，核查出讓合同約定條款落實(shí)情況。制定違規(guī)用地行為認(rèn) 定標(biāo)準(zhǔn)和處理辦法， 明確不同用地項(xiàng)目建設(shè)延期開(kāi)竣工具體期限， 制定開(kāi)竣工延期處理辦法； 規(guī)范用地企業(yè)申請(qǐng)更改土地用途管理，對(duì)違反土地用途管理行為采取罰款、責(zé)令整改或退還 土地等處罰措施；設(shè)置集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后閑置認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，制定土地閑置費(fèi)收取和閑置 土地收回處理辦法等。3. 完善外部配套改革 第一，創(chuàng)新集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地融資的支持方式。一是建立政府風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由政府 出資組建國(guó)有擔(dān)保公司，根據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估