我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化問題及對(duì)策二

1、我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化問題及對(duì)策二 4.統(tǒng)計(jì)信息失真。國(guó)有商業(yè)銀行在一定程度上還存在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、信息透明度不高等問題。除了銀行業(yè)存在上述種種問題外，證券、基金、保險(xiǎn)、信托業(yè)等也存在許多隱憂，如證券行業(yè)存在挪用客戶保證金、違規(guī)理財(cái)?shù)葐栴}；基金業(yè)存在對(duì)倒倉(cāng)位、操縱市場(chǎng)等問題；保險(xiǎn)業(yè)存在利差損失過大、保費(fèi)收入違規(guī)投入房地產(chǎn)以及證券市場(chǎng)等問題；信托業(yè)存在不良資產(chǎn)比例過高、生存空間狹窄等問題。（二）目前金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的主要途徑自1997年亞洲金融危機(jī)以來，我國(guó)政府對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)問題一直保持著高度的警覺性，并采取了積極的應(yīng)對(duì)之策，使金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)得到了有效的控制。由于金融問題的公共性，以及國(guó)有獨(dú)資或控

2、股金融機(jī)構(gòu)在整個(gè)金融體系中占主導(dǎo)地位的現(xiàn)實(shí)，解決金融風(fēng)險(xiǎn)的重?fù)?dān)自然要落到政府財(cái)政的身上。從實(shí)踐來看，金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化主要有兩大手段：是政府財(cái)政直接出資解決有關(guān)金融問題，如1998年3月，財(cái)政部發(fā)行2700億元特種國(guó)債，然后向國(guó)有銀行注資，以提高它們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；二是由地方財(cái)政擔(dān)保，向中國(guó)人民銀行申請(qǐng)?jiān)儋J款，以解決地方金融機(jī)構(gòu)的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等問題。如，1997年以來，在清理整頓信托投資公司、城市信用社、農(nóng)村基金會(huì)、城市“三亂”過程中，地方政府共向中國(guó)人民銀行申請(qǐng)了1411億元再貸款。雖然解決金融問題的主要措施是財(cái)政手段，但情況不同，金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的具體途徑也不相同，經(jīng)過歸納有以下幾種主要

3、方式，這里先用框圖表示（見圖1），然后再加以簡(jiǎn)述。1.追加注資，增厚銀行“家底”1998年。3月，財(cái)政部發(fā)行特種國(guó)債2700億元，用來補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的資本金，以加強(qiáng)國(guó)有銀行的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。2004年1月，國(guó)家又動(dòng)用外匯儲(chǔ)備450億美元，向中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行注資。除此之外，向其他兩家國(guó)有商業(yè)銀行的增資活動(dòng)也在計(jì)劃中。2.財(cái)政出資，解決金融機(jī)構(gòu)的退出問題1995年以來，中央財(cái)政與地方財(cái)政分別或共同出資解決了一些金融機(jī)構(gòu)的重組與退出問題。3.成立資產(chǎn)管理公司，收購(gòu)國(guó)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)1999年，財(cái)政部出資400億元成立了四家全資的資產(chǎn)管理公司，共向四大國(guó)有商業(yè)銀行收購(gòu)了1.4萬億不良資產(chǎn)，使

4、得它們得以輕裝上陣。4.沖銷呆帳1997年沖銷了國(guó)有商業(yè)銀行的呆帳300億元，1998年又沖銷了400億元。5.直接或間接減征營(yíng)業(yè)稅為了減輕金融機(jī)構(gòu)的稅收支出負(fù)擔(dān)，從2001年開始，國(guó)家規(guī)定每年下調(diào)金融企業(yè)營(yíng)業(yè)稅稅率1個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，還通過縮短國(guó)有商業(yè)銀行應(yīng)收未收利息的計(jì)收年限，以減小國(guó)有商業(yè)銀行營(yíng)業(yè)稅稅基。6.中央財(cái)政的明補(bǔ)和暗補(bǔ)些被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)的對(duì)外主權(quán)債務(wù)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)償還，這是中央財(cái)政的明補(bǔ)。在處理一些被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)時(shí)，對(duì)接手其相關(guān)資產(chǎn)和債務(wù)的國(guó)有商業(yè)銀行，在一定期限內(nèi)，可減免上交中央銀行的再貸款利息，這等于中央財(cái)政提供了暗補(bǔ)。7.債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)國(guó)家對(duì)有問題金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，以減輕

5、原債務(wù)人的負(fù)擔(dān)，使其得以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去。實(shí)際上，在這一過程中，債權(quán)人或中央財(cái)政是有損失的，因?yàn)樵谝欢ㄆ谙迌?nèi)，很難從原債務(wù)人那里分得紅利。8.中央銀行再貸款1997年以來，為了化解地方金融機(jī)構(gòu)的支付危機(jī)，并對(duì)其重組，地方政府共向中國(guó)人民銀行申請(qǐng)了1411億元再貸款。與此同時(shí)，于1999年成立的4家資產(chǎn)管理公司也向中央銀行申請(qǐng)了6338億元的再貸款。無論中央銀行向何種類型的金融機(jī)構(gòu)提供再貸款，其損失最終還得由中央財(cái)政補(bǔ)充。以上涉及的只是目前我國(guó)化解金融風(fēng)險(xiǎn)的幾種主要方式（見我國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置方式一覽表），無論最初是以追加注資、出資成立資產(chǎn)管理公司等直接方式，還是通過減免稅收、中央銀行再貸款等間接方

6、式來解決問題，中國(guó)金融業(yè)的大部分損失或風(fēng)險(xiǎn)，最終還得由國(guó)家財(cái)政扛起來。如果繼續(xù)采用“一事一議”的行政手段來解決金融風(fēng)險(xiǎn)問題，政府財(cái)力將不堪重負(fù)。實(shí)際上，一些國(guó)際性著名機(jī)構(gòu)，如標(biāo)準(zhǔn)普爾公司、高盛等也對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)問題多有研究。就處于中國(guó)金融業(yè)核心地位的銀行業(yè)而言，需要調(diào)動(dòng)多少資源對(duì)其進(jìn)行戰(zhàn)略性重組，才能化解風(fēng)險(xiǎn)？美國(guó)著名投資銀行高盛在2002年的報(bào)告中指出，在中國(guó)銀行業(yè)的重組仍由中國(guó)政府獨(dú)撐危局的前提下，如果中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率維持在7%-8%的水平，財(cái)政收入增速保持不變，那么對(duì)中國(guó)銀行業(yè)重新注資，樂觀的估計(jì)，可能需要耗費(fèi)中國(guó)政府未來8年（悲觀估計(jì)為25年）的全部財(cái)政收入的增量部分。綜上所述，

7、無論是我們自己的分析，還是國(guó)際有關(guān)機(jī)構(gòu)的研究，其結(jié)果均表明：來自金融領(lǐng)域的政府潛在債務(wù)規(guī)模十分龐大，如果僅靠政府財(cái)力去化解金融風(fēng)險(xiǎn)，仍是一個(gè)非常沉重的話題。（三）金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的成因分析我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的緣由可從歷史與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)方面分析。從歷史的角度看，國(guó)家財(cái)政對(duì)金融業(yè)（主要是國(guó)有銀行業(yè)）有“欠帳”。1979年，我國(guó)實(shí)施改革開放政策后，計(jì)劃體制、金融體制、財(cái)政稅收體制、價(jià)格體制、投融資體制等方面的改革隨之全面展開了。20世紀(jì)80年代以后，“減稅讓利”是國(guó)家財(cái)政政策的基本趨向，我國(guó)經(jīng)濟(jì)也由此進(jìn)入了一個(gè)高速增長(zhǎng)期，GDP年均增長(zhǎng)率為9.7%.從改革開放之初到1996年前后，我國(guó)財(cái)政體制改革走的是一

8、條“放權(quán)讓利”的道路。國(guó)民收入分配格局發(fā)生了巨大的變化，收入在分配上向居民、企業(yè)、地方傾斜。因此，曾一度出現(xiàn)財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重雙下滑的局面。這一時(shí)期的國(guó)家財(cái)政狀況是，中央財(cái)政收入增長(zhǎng)慢于財(cái)政支出的增長(zhǎng)，財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，預(yù)算內(nèi)資金十分拮據(jù)。同時(shí)，由于部門與地方政府出臺(tái)的各種集資、收費(fèi)、基金項(xiàng)目分散了政府資金，破壞了國(guó)家預(yù)算的統(tǒng)一性，致使中央財(cái)政調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的地位和作用受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。中央財(cái)政配置社會(huì)資源的職能被弱化后，其肩負(fù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任并沒有因此而減輕。在中央財(cái)政捉襟見肘之時(shí)，居民儲(chǔ)蓄和銀行存款卻有了快速增長(zhǎng)。有著充裕資金的國(guó)有銀行正好墊補(bǔ)了

9、中央財(cái)政這一時(shí)期在投融資和宏觀調(diào)控方面留下的真空，并在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)肩負(fù)著部分財(cái)政職能，因此，獲得了“第二財(cái)政”的稱號(hào)。 國(guó)有銀行在行使部分財(cái)政職能的同時(shí)，也為時(shí)至今日承載的巨額不良資產(chǎn)埋下了種子。當(dāng)時(shí)，銀行與財(cái)政被認(rèn)為是政府的兩個(gè)“錢袋子”，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要財(cái)力支持時(shí)，是銀行拿錢還是財(cái)政拿錢？其區(qū)別僅在于是政府動(dòng)“左手”和還是動(dòng)“右手”的關(guān)系。傳統(tǒng)體制下的財(cái)政、銀行、企業(yè)三者之間的關(guān)系也一直拉扯不清，國(guó)有企業(yè)作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)性主體承擔(dān)了本不應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，當(dāng)其出現(xiàn)效益滑坡、償債困難時(shí)，政府理應(yīng)出面救助，不過其前提是政府必須有足夠的財(cái)力。當(dāng)政府財(cái)力吃緊，愛莫能做時(shí)，只有靠銀行給企業(yè)提供發(fā)

10、展資金和“安定”貸款了，這也就是所謂的吃了財(cái)政、吃銀行現(xiàn)象。但當(dāng)財(cái)政、銀行體制改革走到今天，已到“親兄弟，明算帳”的時(shí)候了。畢竟財(cái)政、銀行的職能不同，所肩負(fù)的責(zé)任各異。所以，金融風(fēng)險(xiǎn)（主要是指國(guó)有銀行不良資產(chǎn)問題）財(cái)政化，也算是財(cái)政對(duì)銀行“欠帳”的一種歷史交代。金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，其緣由在我國(guó)除了財(cái)政與國(guó)有銀行的特殊歷史淵源外，還在于金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，其穩(wěn)定與否直接決定著整體經(jīng)濟(jì)的安全與穩(wěn)定，所以一旦金融體系出現(xiàn)危機(jī)，政府必然會(huì)出面救助。這既是公眾的預(yù)期，也是政府的道義責(zé)任。從各國(guó)處理金融危機(jī)的措施看，金融機(jī)構(gòu)重組、關(guān)閉都有財(cái)政的介入。如20世紀(jì)80年代末，美國(guó)國(guó)會(huì)曾批準(zhǔn)撥款1300億美元，用

11、于當(dāng)時(shí)信托公司的重組，以及800多家儲(chǔ)蓄貸款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)關(guān)閉時(shí)的債務(wù)清償?shù)龋?0年代末，日本政府也計(jì)劃耗資數(shù)千億美元用于解決銀行、保險(xiǎn)業(yè)存在的問題。1997年亞洲金融危機(jī)發(fā)生以后，泰國(guó)、韓國(guó)、印尼等金融出現(xiàn)危機(jī)國(guó)家，在解決銀行破產(chǎn)、債務(wù)清償、沖銷壞帳方面也動(dòng)用了大量預(yù)算資金?？梢?，當(dāng)金融這個(gè)公共領(lǐng)域出現(xiàn)嚴(yán)重問題后，由財(cái)政即時(shí)對(duì)其施以援手既是各國(guó)的通常做法，也是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇。四、完善金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的對(duì)策與建議現(xiàn)階段，由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革中的各種矛盾與問題都要直接或間接地反映到財(cái)政上來，所以財(cái)政所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是全方位的。金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化既是我國(guó)目前化解金融風(fēng)險(xiǎn)的一種模式，也是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的一種必然制

12、度安排。我們知道這種化解金融風(fēng)險(xiǎn)方式還存在著種種弊端，如果長(zhǎng)期任其發(fā)展下去，必將影響到我國(guó)財(cái)政的可持續(xù)性，進(jìn)而累及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的處理模式還存在3大缺陷：首先，金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)化的比例過高（幾乎是100%）。例如，在韓國(guó)，為了避免可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)，政府在出面救助私人銀行之前，往往要求原來的所有者調(diào)減其帳面價(jià)值，而韓國(guó)資產(chǎn)管理公司在接收銀行不良資產(chǎn)時(shí)，也是以市場(chǎng)價(jià)格，而不是以帳面價(jià)值或某個(gè)機(jī)構(gòu)指定的價(jià)格從事收購(gòu)活動(dòng)，原來的所有者也要承擔(dān)相應(yīng)的損失。而我們國(guó)家現(xiàn)在這種兜底式的解決金融風(fēng)險(xiǎn)方式極易引發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”。其次，整個(gè)金融風(fēng)險(xiǎn)的解決缺乏可資依據(jù)的法律

13、框架，“一事一議”法則極易給有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)主體留下討價(jià)還價(jià)的制度空間；第三，目前處理銀行風(fēng)險(xiǎn)最主要的一個(gè)缺陷表現(xiàn)在，注資或剝離不良資產(chǎn)只是一種治標(biāo)不治本的做法，它雖然一時(shí)能從形式上解決問題，但因不能根除產(chǎn)生不良貸款的原生機(jī)理，所以，其本身并不能成為一個(gè)化解金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。而且，更為嚴(yán)重的是，這種做法往往還可能成為產(chǎn)生新的銀行風(fēng)險(xiǎn)的催化劑。從某種意義上講，僅靠注資解決銀行風(fēng)險(xiǎn)問題，“猶抱薪救火，薪不盡，則火不滅”。因此，有必要對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的模式作出調(diào)整和改進(jìn)。為了彌補(bǔ)上述缺陷，我們還得理順一個(gè)縱向關(guān)系和一個(gè)橫向關(guān)系：前者指中央和地方的關(guān)系，即事權(quán)和財(cái)權(quán)的問題。對(duì)此問題，改革開放以來一直在不斷地

14、調(diào)整，但是一直沒有解決好。往往是事權(quán)重心下傾，財(cái)權(quán)重心上移。由于地方政府沒有發(fā)債權(quán)，所以逼迫它們通過各種隱蔽的方式去舉債，為后來的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)留下隱患。后者是指財(cái)政、銀行、企業(yè)的關(guān)系。我國(guó)財(cái)政和銀、企體制改革已經(jīng)進(jìn)行20多年了，但到目前為止，3者之間的關(guān)系也沒有完全劃分清楚。我國(guó)財(cái)政并非嚴(yán)格意義上的公共財(cái)政，比如政府辦企業(yè)，辦銀行等。從廣義上講，國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行都是國(guó)家財(cái)政的一部分。故有人比喻“在中國(guó)，財(cái)政、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行三位一體，好比是一根管子拴著的三個(gè)瓶子，只要其中一個(gè)漏水，就會(huì)全部漏光”，正因?yàn)槿哧P(guān)系難以梳理清楚，所以出現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)“傍著”國(guó)有銀行，國(guó)有銀行“靠著”國(guó)家財(cái)政的三角

15、連環(huán)關(guān)系，最后所有的風(fēng)險(xiǎn)都累積到財(cái)政身上。由于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，大多政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)都通過金融系統(tǒng)向財(cái)政領(lǐng)域集結(jié)，因此，金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化模式的完善，除了要做一些技術(shù)性改進(jìn)外，更重要的是要在政府職能轉(zhuǎn)變、投融資體制改革、財(cái)政管理體制改革，以及相關(guān)立法上下功夫。（一）進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系是化解政府潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要環(huán)節(jié)。政府和市場(chǎng)應(yīng)是互補(bǔ)關(guān)系，而非相互替代的關(guān)系，因?yàn)槎叨加惺ъ`的時(shí)候。雖然經(jīng)過20多年的改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府財(cái)政包打天下的做法有所改進(jìn)，但政府現(xiàn)在的許多工作作風(fēng)仍帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，一些不應(yīng)該有政府介入的領(lǐng)域也出現(xiàn)了政府的身影，由此產(chǎn)生了許多不應(yīng)有的潛在債務(wù)。尤其是一

16、些地方政府出于“政績(jī)”和“形象”的考慮，依然有著不可遏制的投資沖動(dòng)，盲目投資和重復(fù)建設(shè)把本來就很拮據(jù)的財(cái)力沉淀在無望的工程上。所以劃清政府與市場(chǎng)邊界是化解政府潛在債務(wù)首要的一環(huán)。同時(shí)，在政府內(nèi)部還要明確中央政府和地方政府各自的責(zé)任，完善現(xiàn)行的分稅制體制，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，建造完整的分級(jí)財(cái)政，徹底解決事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的問題，以堵住地方政府因事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱“倒逼”中央財(cái)政的口子。（二）深化國(guó)企改革，理順和規(guī)范銀、企關(guān)系。我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要來自于金融領(lǐng)域，而金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)又與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳有著十分密切的關(guān)系。由于我國(guó)金融資源有

17、60%集中于國(guó)有商業(yè)銀行，而國(guó)有商業(yè)銀行金融資源又有70%流向了國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)盡管占用了70%左右的銀行信貸資源，但對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率不到40%，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率不到20%.所以國(guó)有企業(yè)整體效益不佳是導(dǎo)致金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。深化國(guó)企改革，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度是防范和化解金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重頭戲。要明確銀、企關(guān)系，首先就是要明確銀、企的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，所以在深化國(guó)企改革的同時(shí)，也要加快金融體制改革，改變單一的國(guó)有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度，通過股份制改造，建立多元主體的現(xiàn)代商業(yè)銀行體系。加快有條件的國(guó)有商業(yè)銀行上市步伐，并強(qiáng)化財(cái)政作為出資人的監(jiān)督作用。最后通過銀、企改

18、革，改變過去國(guó)有商業(yè)銀行預(yù)算約束軟化，國(guó)有企業(yè)過分依賴銀行的局面。（三）完善政府投融資體制，把有限的政府財(cái)力投向公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域。隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，政府投資要從一般性競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，把有限的政府財(cái)力投向公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)，還要加強(qiáng)投資決策的民主化，以杜絕政府投資決策的隨意性和投資行為的短期化。特別是對(duì)地方政府而言，如果投資行為不受約束，其投資范圍越廣，資金缺口越大，在缺少合法融資渠道的情況下，通過各種方式集資、擔(dān)保所帶來的隱性債務(wù)就越多。又由于地方政府融資的隱蔽性，很難對(duì)其行為加以約束，因此，對(duì)目前地方政府的各種融資方式加以規(guī)范化顯得非常急迫，在條件成熟的地區(qū)，允許地方政府發(fā)行市政債券，以解決它們資金缺口問題，當(dāng)然，還要做好相應(yīng)的立法工作。（四）建立政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系，防范潛在債務(wù)向顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)化。金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化模式其實(shí)質(zhì)是對(duì)既存金融風(fēng)險(xiǎn)的事后認(rèn)定，具有明顯的被動(dòng)性。長(zhǎng)期以來，我國(guó)只統(tǒng)計(jì)政府的直