城市軌道交通投融資模式初探

1、城市軌道交通投融資模式初探李連成吳文化1.城市軌道交通運(yùn)營現(xiàn)狀中國大陸第一條投入運(yùn)營的地鐵是1969年開通的北京地鐵1號線，在隨后20多年的時間里，中國僅有北京和天津擁有3條、長度不足50公里的地鐵線路。到上世紀(jì)90年代末，隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市空間規(guī)模迅速擴(kuò)大，從而也產(chǎn)生了嚴(yán)重的城市交通擁擠問題，我國很多城市為了改善城市交通，紛紛修建或規(guī)劃修建城市軌道交通。以1995年上海地鐵1號線和1999年廣州地鐵1號線的開通運(yùn)營為標(biāo)志，我國城市軌道交通進(jìn)入快速發(fā)展時期。到2005年底，已經(jīng)有北京、天津、上海、廣州、長春、大連、武漢、深圳、重慶、南京等10個城市開通運(yùn)營了23條城市軌道交通線路，總

2、長度約為470公里。2.城市軌道建設(shè)成本軌道交通是一項(xiàng)規(guī)模大、造價高、技術(shù)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，工程投資動輒幾十億甚至上百億。上世紀(jì)90年代以來我國地鐵建設(shè)的成本始終居高不下，以北京、上海、廣州在2000年左右建成的4條地鐵線為例，綜合平均造價高達(dá)5.32億元公里，已經(jīng)超過國外同類城市的地鐵建設(shè)成本，如20世紀(jì)90年代新加坡建成的三條城市軌道交通線，綜合平均造價為0.4億美元公里，折合人民幣每公里3.32億元。也正因?yàn)楦甙旱脑靸r，國家在1995年和2002年兩次凍結(jié)地鐵新線立項(xiàng)。3.城市軌道交通發(fā)展前景目前北京、上海和廣州正在建設(shè)的軌道交通線路長度超過400公里，并基本形成縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)化體系。此外

3、，正在建設(shè)或規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通的城市尚有天津、重慶、成都、沈陽、深圳、南京、杭州、青島、蘭州、西安等30多個。在“十一五”期間，城市軌道交通發(fā)展重點(diǎn)是：加快軌道交通的規(guī)劃建設(shè)，強(qiáng)化軌道交通在城市交通中的地位和作用，注重軌道交通新技術(shù)的應(yīng)用，在大城市逐步實(shí)現(xiàn)以地面常規(guī)公交為主體向以城市軌道交通為骨干的城市交通體系過渡。根據(jù)規(guī)劃，到2010年全國城市地鐵和輕軌通車?yán)锍虒⒊^1500公里。二、我國城市軌道交通的投融資模式的探索早期我國城市軌道交通的投資完全依賴政府，如最早的北京兩條地鐵完全由中央政府投資建設(shè)。目前我國已經(jīng)建成的城市軌道投融資模式比較單一，主要是以地方政府財(cái)政資金為主導(dǎo)的財(cái)政投融資模

4、式，即政府作為投資主體，利用財(cái)政資金進(jìn)行軌道交通的建設(shè)，并由政府信用作為擔(dān)保進(jìn)行項(xiàng)目的金融信貸等活動。隨著城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷發(fā)展，面對巨額投資，財(cái)政資金主導(dǎo)的投融資模式日顯捉襟見肘，其投資模式也處于不斷變革之中。1.上?！八姆珠_”模式上海市軌道交通建設(shè)采用的是商業(yè)化模式，使融資壓力和融資風(fēng)險得到合理的分?jǐn)偂Ｆ渲饕龇ㄊ菍㈨?xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)管分配給不同的主體。上海市政府除每年向軌道交通投資公司（申通集團(tuán)）撥款20億元之外，只履行軌道交通宏觀監(jiān)管責(zé)任。申通公司以控股方的身份組建項(xiàng)目股份公司，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資。在項(xiàng)目建成以后，申通公司以招標(biāo)的形式確定項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)的歸屬，并與中標(biāo)公司明確

5、運(yùn)營目標(biāo)。同時，申通公司負(fù)責(zé)組織盤活已形成的資產(chǎn)，籌集資金償還建設(shè)期債務(wù)。申通公司于2001年成功地收購了上海證交所上市A股“凌橋股份”，并已完成了資產(chǎn)置換，將其更名“申通地鐵”，在開辟融資渠道方面跨出了堅(jiān)實(shí)的一步。上海模式的優(yōu)點(diǎn)在于通過投資主體的延伸，拓寬了融資渠道，激活了存量資產(chǎn)，加深了城市軌道交通投融資的市場化程度，并且控制了建設(shè)和經(jīng)營成本，減輕了軌道交通對政府造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也實(shí)現(xiàn)了軌道交通建設(shè)運(yùn)營的政企分開，減少了政府對城市軌道交通的行政干預(yù)。2.北京地鐵奧運(yùn)支線BT模式北京地鐵建設(shè)首次在奧運(yùn)支線工程嘗試采取BT（建設(shè)轉(zhuǎn)讓）模式運(yùn)作，即由招標(biāo)方通過公開招標(biāo)的方式確定建設(shè)方，由建設(shè)方負(fù)

6、責(zé)項(xiàng)目資金籌措和工程建設(shè)，項(xiàng)目建成后由招標(biāo)方進(jìn)行回購。奧運(yùn)支線項(xiàng)目以初步設(shè)計(jì)概算24.2億元為基礎(chǔ)，劃分為BT工程和非BT工程兩部分。BT工程主要包括土建工程及車站機(jī)電設(shè)備工程等，由奧運(yùn)支線項(xiàng)目的業(yè)主單位通過公開招標(biāo)方式選擇的投資者負(fù)責(zé)投資和建設(shè)。中標(biāo)的投資者負(fù)責(zé)組建“奧運(yùn)支線項(xiàng)目公司”，負(fù)責(zé)奧運(yùn)支線BT工程的融資、建設(shè)和移交。工程施工由中標(biāo)的投資者以工程總承包的方式承擔(dān)。非BT工程主要包括前期征地拆遷、通信、信號及車輛購置等工程，建設(shè)資金由十號線公司負(fù)責(zé)籌措，前期征地拆遷委托建設(shè)管理公司負(fù)責(zé)，車輛購置及通信、信號設(shè)備等部分通過公開招商確定社會投資者進(jìn)行建設(shè)。項(xiàng)目公司的注冊資金比例不能低于BT

7、工程總投資的35%。項(xiàng)目公司可采用股東擔(dān)保貸款或利用項(xiàng)目回購承諾函進(jìn)行質(zhì)押貸款，也可以利用自有資金或其他合法融資渠道籌集資金，其融資方案及協(xié)議報(bào)招標(biāo)人備案。項(xiàng)目公司按BT協(xié)議的約定對BT工程的投資、質(zhì)量和工期全面負(fù)責(zé)。工程建成、驗(yàn)收合格后，項(xiàng)目公司將符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的工程移交給業(yè)主公司。業(yè)主公司按合同約定向項(xiàng)目公司支付回購款，完成工程回購。項(xiàng)目公司對BT工程的工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資負(fù)全部責(zé)任，按招標(biāo)文件中約定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工期要求完成工程建設(shè)，并承擔(dān)投資超支的風(fēng)險。采用BT模式可吸引社會資金進(jìn)入軌道交通建設(shè)領(lǐng)域，緩解當(dāng)期政府資金壓力。同時通過招標(biāo)可以鎖定建設(shè)成本，適當(dāng)轉(zhuǎn)移建設(shè)風(fēng)險。奧運(yùn)支線項(xiàng)目最后工程

8、報(bào)價低于工程估算投資3.4億元。3.北京地鐵4號線PPP模式北京地鐵4號線是國內(nèi)軌道交通建設(shè)中首個以公私合營的模式（PPP）進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營的項(xiàng)目。該工程項(xiàng)目分為兩個子項(xiàng)目。A項(xiàng)目包括洞體、車站等土建工程的投資和建設(shè)，B部分包括車輛、信號等設(shè)備資產(chǎn)的投資、運(yùn)營和維護(hù)。其中政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目A部分的投資和建設(shè)，并享有所有權(quán)，即北京市政府通過北京市基礎(chǔ)設(shè)通施投資有限公司負(fù)責(zé)征地拆遷和土建工程方面的投資建設(shè)。項(xiàng)目B的建設(shè)由社會投資方和政府投資方組建的特許經(jīng)營項(xiàng)目公司來完成。項(xiàng)目竣工驗(yàn)為收后，特許公司根據(jù)與4號線公司簽，訂的資產(chǎn)租賃協(xié)議，取得A部分資產(chǎn)使用權(quán)。特許公司負(fù)責(zé)地鐵4號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施的維護(hù)和除

9、洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o政府指定部門，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給4號線公司。2005年2月北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首創(chuàng)集團(tuán)公司和香港地鐵公司簽署了北京市地鐵4號線特許經(jīng)營項(xiàng)目三方合作經(jīng)營協(xié)議，共同出資組建PPP模式的公司北京京港地鐵有限公司（期限30年），PPP合作公司總投資為46億元，注冊資本竣工15億元，其中香港地鐵公司和北京首創(chuàng)集團(tuán)公司各占49%股份，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司占2%股份?？偼顿Y的其余約23資金采用無追索權(quán)銀行貸款。北京市政府與投資三方簽訂北京地鐵四號線

10、特許經(jīng)營協(xié)議， 授予特許經(jīng)營公司特許權(quán)，同時明確政府與特許經(jīng)營公司的權(quán)利與義務(wù)，其中包括4號線的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和特許期結(jié)束后項(xiàng)目設(shè)施移交標(biāo)準(zhǔn)，為保證特許經(jīng)營公司進(jìn)行項(xiàng)目正常的建設(shè)和運(yùn)營創(chuàng)造條件，同時建立相關(guān)的監(jiān)管和激勵機(jī)制。特許權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，如果特許經(jīng)營公司嚴(yán)重違反有關(guān)法律法規(guī)和特許協(xié)議，市政府授權(quán)部門可以采取收回特許權(quán)在內(nèi)的措施。按照PPP方案，政府不需要對4號線運(yùn)營進(jìn)行補(bǔ)貼，只需對所承擔(dān)的土建部分投資還本付息，大量節(jié)約了市政府財(cái)力投入。4.深圳地鐵4號線BOT模式BOT（Build-Operate-Transfer）即建設(shè)運(yùn)營轉(zhuǎn)讓。政府就某個基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與非政府部門的項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)

11、議，授予簽約方的項(xiàng)目公司來承擔(dān)該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，這個項(xiàng)目公司向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此來回收項(xiàng)目投入融資、建造、經(jīng)營和維護(hù)成本，并獲取合理回報(bào)；政府部門則擁有對這一基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)；特許期滿，簽約方的項(xiàng)目公司將該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府部門。深圳地鐵4號線一期工程已經(jīng)由深圳市政府投資建設(shè)完成，二期工程采用BOT方式，確定香港地鐵公司完成4號線二期工程。根據(jù)簽署的協(xié)議，香港地鐵公司在深圳成立項(xiàng)目公司，以BOT方式投資建設(shè)4號線二期工程，具體經(jīng)營模式是“地鐵沿線物業(yè)綜合發(fā)展經(jīng)營”模式。深圳市政府將4號線一期工程在二期工程通車前（2007年

12、）租賃給香港地鐵的深圳項(xiàng)目公司，香港地鐵的深圳項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)二期工程的建設(shè)和全線的運(yùn)營。4號線二期通車之日始，4號線全線將由香港地鐵公司成立的項(xiàng)目公司統(tǒng)一運(yùn)營，該公司擁有30年的特許經(jīng)營權(quán)。此外，香港地鐵還獲得4號線沿線290萬平方米建筑面積的物業(yè)開發(fā)權(quán)。在整個建設(shè)和經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司由香港地鐵公司絕對控股，項(xiàng)目公司自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，運(yùn)營期滿，全部資產(chǎn)無償移交深圳市政府。三、城市軌道交通發(fā)展的投融資方式的建議按照各大城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃，初步估算，我國在“十一五”期間城市軌道交通建設(shè)資金需求大致為1700億元。傳統(tǒng)的政府財(cái)政投資模式已經(jīng)難以支撐如此快速發(fā)展的建設(shè)資金需求，資金短缺成為制約軌道交

13、通發(fā)展的瓶頸。國務(wù)院2005年9月發(fā)布的關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見，明確指出：“要積極探索改革建設(shè)、運(yùn)營和投融資體制，增加投入，促進(jìn)軌道交通健康發(fā)展?！背鞘熊壍澜煌ǖ慕?jīng)濟(jì)特性和發(fā)展勢頭決定了我國城市軌道交通建設(shè)應(yīng)該建立以政府投融資為主體，積極吸引社會資本的混合投融資模式。即確立政府投資主體地位，并發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，創(chuàng)造吸引社會資本參與城市軌道交通建設(shè)的條件，擴(kuò)大社會資本進(jìn)入城市軌道交通建設(shè)的規(guī)模。1.城市軌道交通所具有的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征決定了政府應(yīng)當(dāng)在投資建設(shè)中處于主體地位城市軌道交通作為具有普遍服務(wù)義務(wù)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，離不開政府公共財(cái)政資金的投入和相應(yīng)的扶持政策。要吸

14、引社會資本進(jìn)入但決不能夠淡化政府投資的主體地位，要防止過度社會化的傾向。我國收費(fèi)公路規(guī)模的快速增長引發(fā)的許多問題，就是過分強(qiáng)調(diào)公路可經(jīng)營性，而忽視了其公益性特征。當(dāng)前我國各大城市軌道交通建設(shè)的財(cái)政資金來源沒有固定的規(guī)模和來源渠道，缺乏長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流保障?？梢园凑肇?cái)政收入的一定比例計(jì)提軌道交通建設(shè)基金，用于軌道交通的建設(shè)和政府貸款的還本付息保障。根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)組織研究推薦，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資宜占城市GDP的3%5%，城市公共交通（含軌道交通）投資占其中的14%18%，即公交占城市GDP的份額不宜超過0.9%，并認(rèn)為這是一個合理的、且城市財(cái)力可以承受和無明顯副作用的指標(biāo)。根據(jù)國內(nèi)權(quán)威機(jī)構(gòu)對城市快速

15、軌道交通項(xiàng)目建設(shè)投資及相關(guān)政策的研究，認(rèn)為可將公共交通投資的80%用于快速軌道交通建設(shè)，即快速軌道交通建設(shè)的投資應(yīng)該占城市GDP的份額為0.72%左右，以此作為快速軌道交通建設(shè)基金的年度積累目標(biāo)。政府還要廣開融資渠道，多元化籌集城市軌道建設(shè)資金，緩解建設(shè)期資金緊張。其中包括爭取國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)或政府貸款、發(fā)行軌道交通建設(shè)股票和債券、融資租賃、資產(chǎn)證券化等融資方式。2.吸引非政府資金進(jìn)入城市軌道交通建設(shè)、實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，成為推動城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展的有效途徑政府要建立社會資本進(jìn)入軌道交通建設(shè)的扶持政策。將沿線土地開發(fā)經(jīng)營權(quán)與城市軌道交通項(xiàng)目捆綁運(yùn)作，將項(xiàng)目外部收益內(nèi)部化。軌道交通可以有效地改善沿線的可達(dá)性，提高沿線土地的開發(fā)強(qiáng)度，改變沿線土地的利用性質(zhì)，從而提升沿線土地價值。一般而言，一條新線的開通會促使沿線土地價值上漲幅度在20%以上，并能帶動新線開通區(qū)域經(jīng)濟(jì)的繁榮。軌道交通可以有效地緩解地面常規(guī)交通壓力，減少污染，改善整個城市的經(jīng)濟(jì)活力。軌道交通的外部正效應(yīng)導(dǎo)致軌道交通項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自身的財(cái)務(wù)效益。為達(dá)到經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)配置，政府應(yīng)該采取適當(dāng)政策對軌道交通項(xiàng)目予以支持，使外部效應(yīng)內(nèi)部化。政府要出臺相關(guān)政策，將城市軌道交通帶來的沿線土地開發(fā)收益內(nèi)部化，矯正市場失靈，增加建設(shè)資金來源。具體做法是增加沿線一定范圍內(nèi)土地的