從英國(guó)經(jīng)驗(yàn)看中國(guó)PPP發(fā)展

1、.從英國(guó)經(jīng)驗(yàn)看中國(guó)PPP發(fā)展作為一種公私合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)的新機(jī)制，PPP模式在我國(guó)得到大力推廣。但目前我國(guó)的PPP模式正處于起步階段，法律保障不明確、管理體系不完善、融資渠道不暢通、項(xiàng)目管理不系統(tǒng)，阻礙了PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。故應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，英國(guó)是世界上最早實(shí)行PPP的國(guó)家，文章通過(guò)回顧英國(guó)PPP模式的發(fā)展歷程，梳理其成功的管理模式，總結(jié)歸納出對(duì)我國(guó)PPP的啟示。英國(guó)是世界上最早實(shí)行PPP的國(guó)家，PFI/PF2是英國(guó)典型的PPP運(yùn)作模式。截止2013年末，英國(guó)共有PFI/PF2項(xiàng)目725個(gè)，投資總額542億英鎊，其中665個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，約占公共部門總投

2、資的11%，涉及醫(yī)療健康、國(guó)防設(shè)施、教育、交通、環(huán)境、文體設(shè)施等領(lǐng)域。PFI/PF2模式在英國(guó)的成功運(yùn)用，一方面，緩解了政府的財(cái)政壓力，另一方面，顯著提高了公共服務(wù)效率，2008年英國(guó)PFI項(xiàng)目按時(shí)按預(yù)算交付率超過(guò)85%，而同期傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目不足45%。下面將回顧英國(guó)PPP模式的發(fā)展歷程，總結(jié)出其行之有效的管理方法，及對(duì)我國(guó)PPP發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示。一、英國(guó)PPP模式的發(fā)展歷程第一階段：試驗(yàn)期（1992-1996年），20世紀(jì)80年代，時(shí)任首相的撒切爾在水、電、天然氣等領(lǐng)域大力推行私有化，以期緩解政府的財(cái)政壓力。但是社會(huì)資本的逐利性與公共服務(wù)的公益性矛盾不可調(diào)和，急需尋求兼顧公私利益的運(yùn)行模式。19

3、92年，PFI（Private Finance Initiative）模式應(yīng)運(yùn)而生，是由英國(guó)財(cái)政大臣拉蒙特提出，鼓勵(lì)私營(yíng)投資更關(guān)注服務(wù)和資金效率，在該模式下，公共部門與私營(yíng)部門供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期的服務(wù)合同，核心服務(wù)仍由公共部門提供，但可獲得私營(yíng)部門的管理技術(shù)優(yōu)勢(shì)和財(cái)力支持，具體運(yùn)作全部由私營(yíng)部門完成。但PFI項(xiàng)目?jī)H在小X圍內(nèi)嘗試，期間，全國(guó)PFI項(xiàng)目總額約70億英鎊，單英法海峽隧道項(xiàng)目就占據(jù)35億英鎊。原因有二：一是保守黨更傾向于完全私有化，攝于其執(zhí)政壓力，完全私有化的項(xiàng)目運(yùn)用X圍更為廣泛；二是當(dāng)時(shí)規(guī)定任何民間參與的公共建設(shè)項(xiàng)目，必須要證明該項(xiàng)目在民間參與模式下的成本和效益要優(yōu)于傳統(tǒng)政府自辦的模式

4、，導(dǎo)致多數(shù)政府部門及民間投資者對(duì)PFI模式仍持觀望態(tài)度。但是，當(dāng)時(shí)英國(guó)簽訂了馬斯特里赫特條約，承諾降低財(cái)政赤字以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化。由此，在面對(duì)控制財(cái)政支出、改善基礎(chǔ)設(shè)施的雙重壓力下，英國(guó)政府不得不積極考慮PFI模式，將民間資金引入公共建設(shè)。第二階段：發(fā)展期（1997-2008年），英國(guó)工黨執(zhí)政后，首相托尼·布萊爾認(rèn)為PFI模式相比于其他方式更能實(shí)現(xiàn)物有所值優(yōu)勢(shì)，開(kāi)始大力推廣PFI模式。首先增強(qiáng)了法律保障，政府要求各部門提出PFI項(xiàng)目清單，專門對(duì)國(guó)民醫(yī)療系統(tǒng)制定相關(guān)法律，使其適用于PFI模式，并修訂地方法規(guī)，鼓勵(lì)地方政府參與。其次設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)，1997年9月設(shè)立協(xié)助主管部門、進(jìn)行PFI研

5、究的PFI推動(dòng)小組；1998年成立獨(dú)立的永久性的公私合資公司PUK（Partnership UK，由中央政府部門與巴克萊銀行等合資組成，私營(yíng)部門占51%，政府部門占49%）為政府推進(jìn)PFI模式提供智力支持；在地方層面，英格蘭和威爾士地方政府與民間合資成立了4Ps公司（Public Private Partnership Programme），輔助地方政府部門推動(dòng)PFI項(xiàng)目并解決實(shí)際問(wèn)題。自此，英國(guó)政府建立了完善的法律、政策、實(shí)施和監(jiān)督框架，PFI模式被廣泛運(yùn)用，幾乎覆蓋了全部公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)。第三階段：成熟期（2009-2011年），全球金融危機(jī)爆發(fā)后，英國(guó)也未能幸免，銀

6、行借貸率驟降80%，私人投資遭受重創(chuàng)，融資成本急劇上升，加之執(zhí)政黨變更，國(guó)家投資政策緊縮，大量的PFI在建項(xiàng)目遭遇資金難題，舉步維艱，部分項(xiàng)目甚至因?yàn)橹袠?biāo)方的臨時(shí)退出而被迫終止。2009年3月，為了幫助PFI項(xiàng)目融通資金，穩(wěn)定市場(chǎng)信心，英國(guó)財(cái)政部緊急設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施融資中心（The Treasury Infrastructure Finance Unit，TIFU）,為市場(chǎng)融資提供補(bǔ)充。當(dāng)PFI項(xiàng)目從市場(chǎng)融資遇到困難時(shí)，由TIFU提供臨時(shí)、可退出的援助，可全額貸款，也可與商業(yè)銀行、歐洲投資銀行等一起貸款，緩解了PFI項(xiàng)目的資金困境，保障其順利推進(jìn)。度過(guò)這次難關(guān)后，英國(guó)PFI市場(chǎng)更加成熟與理性，雖

7、然項(xiàng)目成交量相對(duì)減少，但大量項(xiàng)目進(jìn)入了相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)階段，項(xiàng)目類型也更為齊全，從過(guò)去公益型基礎(chǔ)設(shè)施向經(jīng)濟(jì)型基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變。第四階段：轉(zhuǎn)型期（2012-至今），由于PFI項(xiàng)目的全部運(yùn)作是由私營(yíng)部門完成，政府的參與度不足，債務(wù)的凸顯加大了政府償還壓力，后期弊端不斷顯現(xiàn)，政府希望創(chuàng)新合作方式，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，英國(guó)財(cái)政大臣喬治·奧斯本在2012年底首次提出PF2（ Private Finance 2），希望借此首先調(diào)整股權(quán)融資模式，提高政府資本金比例，以小股東的身份參與，并將項(xiàng)目的融資限額從之前的90%降到80%，抑制其過(guò)度投機(jī)行為；其次，改進(jìn)招標(biāo)流程，通過(guò)集中招標(biāo)、規(guī)X招標(biāo)流程、強(qiáng)化政府能力，

8、提高項(xiàng)目招標(biāo)效率；最后，提高信息透明度，滿足公眾對(duì)項(xiàng)目的信息需求。通過(guò)上述優(yōu)化調(diào)整，政府和私營(yíng)部門的交流更加充分，合作更為緊密，基本上形成了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享長(zhǎng)期穩(wěn)定的公私合作關(guān)系。經(jīng)過(guò)上述四個(gè)階段的探索和發(fā)展，英國(guó)已形成了完善的法律、政策、實(shí)施和監(jiān)督框架，PFI/PF2模式成功推廣，并積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。PFI/PF2模式之所以能在英國(guó)廣泛運(yùn)用，主要得益于其科學(xué)合理的管理模式。二、英國(guó)PPP模式的管理英國(guó)PPP模式成功的管理主要表現(xiàn)在法律保障、管理體系、融資支持和項(xiàng)目管理四個(gè)方面，下面將對(duì)此進(jìn)行詳盡的闡述。（一）完善的法律保障英國(guó)雖沒(méi)有專門針對(duì) PPP 立法，但有公共合同法公用事業(yè)單位合同

9、法政府采購(gòu)法等通用法律來(lái)規(guī)XPPP行為，具體還有關(guān)于公私協(xié)作的新指引：公共部門參股PF2項(xiàng)目的條款磋商 PFI/ PPP采購(gòu)和合同管理指引 PFI/ PPP金融指引等細(xì)項(xiàng)規(guī)X性文件。另外，英XX用英美法系，法無(wú)禁止即可為，因此沒(méi)有也不需要專門的PPP立法，PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)事務(wù)在合同中明確即可?？傮w來(lái)說(shuō)，英國(guó)現(xiàn)有法律已清晰地界定了PPP 的整體概念，規(guī)X了PPP模式的操作流程，明確了爭(zhēng)議解決方法。（二）健全的管理體系經(jīng)過(guò)四次重要的變革，英國(guó)現(xiàn)已成立了專門的機(jī)構(gòu)組織和協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目推進(jìn)的相關(guān)事宜。該管理體系包括三大層面六類機(jī)構(gòu)，一是中央層面，主要包括IUK、行業(yè)主管部門和國(guó)家審計(jì)署。其中，IUK處

10、于核心地位，既負(fù)責(zé)PPP 政策的頂層設(shè)計(jì)和項(xiàng)目審批，也提供技術(shù)支持、業(yè)務(wù)咨詢等服務(wù)。同時(shí)，在衛(wèi)生部、教育部等行業(yè)主管部門設(shè)立私人融資管理部門，負(fù)責(zé)對(duì)特定領(lǐng)域PPP事務(wù)提供支持。國(guó)家審計(jì)署主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的事前事中事后審計(jì)，保障項(xiàng)目運(yùn)作依法合規(guī)。二是地方層面，享有一定政策自主權(quán)的地方當(dāng)局，可在一定X圍內(nèi)自行制定PPP政策。三是中央和地方交叉層面，主要包括地方伙伴關(guān)系公司、政府采購(gòu)管理當(dāng)局，主要負(fù)責(zé)協(xié)助地方政府開(kāi)展項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行等工作。（三）創(chuàng)新的融資支持為了保障PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源，英國(guó)政府出臺(tái)了多項(xiàng)融資支持政策：一是成立養(yǎng)老金投資平臺(tái)（PIP）,由10家主要養(yǎng)老基金作為創(chuàng)始投資者，參與

11、PPP項(xiàng)目，起到示X引導(dǎo)作用；二是舉辦保險(xiǎn)公司基礎(chǔ)設(shè)施投資論壇，促進(jìn)保險(xiǎn)公司關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的交流溝通，增加保險(xiǎn)基金投資機(jī)會(huì)；三是成立政府股權(quán)投資基金，通過(guò)引入政府持股，在增加項(xiàng)目資本金的同時(shí)，為項(xiàng)目融資增信；四是實(shí)施政府擔(dān)保計(jì)劃，對(duì)符合條件的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由政府提供不超過(guò)400億規(guī)模的還款擔(dān)保；五是鼓勵(lì)利用綠色投資銀行、歐洲投資銀行等政策性銀行為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供優(yōu)惠貸款。（四）明晰的項(xiàng)目管理英國(guó)已制定了明晰的PPP項(xiàng)目管理辦法，將項(xiàng)目分解為八個(gè)環(huán)節(jié)，包括需求分析、項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)資格預(yù)審、響應(yīng)文件收集、財(cái)務(wù)結(jié)算、合同管理和項(xiàng)目終止，并明確規(guī)定了每個(gè)環(huán)節(jié)的具體操作流程，既系統(tǒng)又嚴(yán)格

12、。例如審批流程就包括三輪，首先財(cái)政部對(duì)戰(zhàn)略綱要商業(yè)計(jì)劃（SOBC，類似于項(xiàng)目可研報(bào)告）進(jìn)行審核，其次是綱要商業(yè)計(jì)劃（OBC，類似于項(xiàng)目實(shí)施方案），采購(gòu)?fù)瓿珊髮徟罱K商業(yè)計(jì)劃 （FBC）。另外，財(cái)政部還要審批PF2項(xiàng)目合同，行業(yè)管理部門也會(huì)根據(jù)項(xiàng)目分類參與相關(guān)審批工作。環(huán)環(huán)緊扣，層層監(jiān)管，確保PPP項(xiàng)目依法合規(guī)運(yùn)作。在完善的法律保障、健全的管理體系、創(chuàng)新的融資支持和明晰的項(xiàng)目管理的支持下，英國(guó)的PPP模式發(fā)展迅速，積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，為正處于PPP起步階段的我國(guó)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。三、對(duì)我國(guó)PPP模式的啟示（一）健全保障體系健全的保障體系是推進(jìn)PPP的前提條件。我國(guó)適用于大陸法系，法無(wú)授權(quán)不可為，

13、然而現(xiàn)階段我國(guó)尚未出臺(tái)規(guī)X政府和社會(huì)資本合作的相關(guān)法律，可PPP最為重要的兩個(gè)管理部門財(cái)政部、發(fā)改委兩部委卻在分頭行動(dòng)起草法案近日財(cái)政部的政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）征求意見(jiàn)結(jié)束，或?qū)⒃?016年內(nèi)出臺(tái)；而發(fā)改委此前已率先公開(kāi)發(fā)布了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，自2015年6月1日起施行，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法相關(guān)立法工作也正在緊鑼密鼓地開(kāi)展中。但是鑒于財(cái)政部和發(fā)改委的出發(fā)點(diǎn)不同，二者的立法或有一些分歧。由于法律依據(jù)不同，導(dǎo)致規(guī)X標(biāo)準(zhǔn)不明確，令地方政府和社會(huì)資本在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)可能會(huì)無(wú)所適從，難以抉擇。故應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門，盡快統(tǒng)一制定規(guī)X政府與社會(huì)資本合作的法律法規(guī)，完善PP

14、P政策和指引，為PPP各環(huán)節(jié)的運(yùn)作提供相應(yīng)的法律依據(jù)。（二）設(shè)立管理機(jī)構(gòu)有效的管理體系是PPP運(yùn)作的組織支撐。當(dāng)前我國(guó)的PPP項(xiàng)目庫(kù)建立由財(cái)政部、發(fā)改委兩部委分別領(lǐng)頭，財(cái)政部總計(jì)推出PPP示X項(xiàng)目233個(gè)，總投資金額達(dá)到約8170億，發(fā)改委總計(jì)推介PPP項(xiàng)目數(shù)2529個(gè)，總投資金額達(dá)到約42443億，二者對(duì)PPP項(xiàng)目的甄選標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，財(cái)政部發(fā)布的示X項(xiàng)目側(cè)重于項(xiàng)目的模式結(jié)構(gòu)和融資方法，而發(fā)改委推介的項(xiàng)目側(cè)重于項(xiàng)目對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)，“示X”與“推介”項(xiàng)目幾乎是各成一派，重復(fù)率自然也較低，但兩套不同的標(biāo)準(zhǔn)必然會(huì)對(duì)后續(xù)項(xiàng)目運(yùn)作產(chǎn)生了極大的困擾。故應(yīng)成立專門的中央PPP機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌政策制定和項(xiàng)目管理工作

15、，同時(shí)設(shè)立專業(yè)的PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目涉及的論證管理事宜，并建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，在中央PPP機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)有關(guān)部門共同參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。（三）鼓勵(lì)融資支持創(chuàng)新融資支持是推進(jìn)PPP運(yùn)作的重要舉措。PPP項(xiàng)目往往有回收期長(zhǎng)、現(xiàn)金流穩(wěn)定等特點(diǎn)，從已經(jīng)實(shí)施和公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目看，收益率基本在8%左右。加之我國(guó)關(guān)于PPP項(xiàng)目融資的相關(guān)政策尚不明朗，在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，市場(chǎng)上流動(dòng)性趨緊，所以PPP項(xiàng)目對(duì)金融機(jī)構(gòu)的吸引力不足，許多金融機(jī)構(gòu)選擇暫時(shí)觀望規(guī)避，投資熱情不高，PPP項(xiàng)目的融資難問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。政府應(yīng)積極鼓勵(lì)融資支持，大力創(chuàng)新融資方式、設(shè)計(jì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品、發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)消減工具，吸引社會(huì)資本參與P

16、PP項(xiàng)目。建議以財(cái)政出資，設(shè)立PPP基金，通過(guò)股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等形式為初期難以獲得市場(chǎng)融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持，并在項(xiàng)目條件改善后擇機(jī)退出，一方面，解決了項(xiàng)目前期的資金難題，另一方面，起到撬動(dòng)社會(huì)資本的作用。 （四）完善治理框架完善的治理框架是PPP運(yùn)作的有力保障。十八屆三中全會(huì)之后，PPP作為中央穩(wěn)增長(zhǎng)、緩解地方債務(wù)壓力的重要工具，受到了各方的重點(diǎn)關(guān)注，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等部委大力支持，多次出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)和規(guī)XPPP模式的發(fā)展。但鑒于PPP項(xiàng)目歷時(shí)周期長(zhǎng)、參與主體多，涉及宏觀規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、項(xiàng)目管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，涵蓋市政、水利、交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等多個(gè)領(lǐng)域，現(xiàn)有的政策法規(guī)尚不系統(tǒng)，給項(xiàng)目運(yùn)作帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。因此，急需開(kāi)發(fā)構(gòu)建完善的整體治理框架，為PPP項(xiàng)目運(yùn)作提供全面細(xì)致的政策指引，確保對(duì)PPP項(xiàng)目行業(yè)分析、項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)