PPP模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)

1、模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)、機(jī)制與路徑研究￥孫凌志賈宏俊任一鑫【摘要】政府和社會(huì)資本合作模式（，簡(jiǎn)稱模式）正成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量，在分析對(duì)模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督必要性的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)踐案例歸納了目前模式建設(shè)項(xiàng)目的主要實(shí)施方式和合同特點(diǎn)，深入剖析了模式建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)區(qū)別于傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)重心調(diào)整、審計(jì)內(nèi)容深化、審計(jì)方式變化等三個(gè)方面的監(jiān)督特點(diǎn)。結(jié)合其審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)，論述了適用于該模式的基于全生命周期視角側(cè)重價(jià)值審計(jì)監(jiān)督、基于風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)視角強(qiáng)化合同審計(jì)監(jiān)督和基于國(guó)家治理視角重視事前審計(jì)監(jiān)督的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。為提高國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的能力和水平、規(guī)范模式建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展，最后從項(xiàng)目實(shí)

2、施過(guò)程、項(xiàng)目管理要素、參與主體關(guān)系等三個(gè)維度闡述了模式建設(shè)項(xiàng)目的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督路徑?！娟P(guān)鍵詞】模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及增強(qiáng)公共建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)供給能力和提高效率的客觀要求，推廣成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略行為。模式建設(shè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)、復(fù)雜多樣、資金量大，其建設(shè)實(shí)施需要科學(xué)和靈活的項(xiàng)目管理模式，對(duì)模式建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督目前沒(méi)有法定授權(quán)，是否進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督在不同地區(qū)做法不同。但項(xiàng)目的產(chǎn)生源于“公共項(xiàng)目”供給的基本屬性，公共產(chǎn)品（服務(wù)）必須由政府提供（葉曉甦和徐春梅，），模式建設(shè)項(xiàng)目所提供的產(chǎn)品（服務(wù)）是公共利益的載體，其雖因融資方式不同帶來(lái)了實(shí)施和管理方

3、式的變化，政府是最終公共服務(wù)提供者的角色沒(méi)有變，是最終出資人的實(shí)質(zhì)并未改變；模式建設(shè)項(xiàng)目基本的活動(dòng)是對(duì)公共工程項(xiàng)目以關(guān)系型契約方式組織項(xiàng)目實(shí)施和移交的全過(guò)程，結(jié)合國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)定位，應(yīng)將模式建設(shè)項(xiàng)目納入政府投資項(xiàng)目審計(jì)的范圍，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)也有責(zé)任對(duì)其加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)是對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施具有重要影響的相關(guān)方，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督對(duì)模式建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作具有不可替代的重要影響，若審計(jì)監(jiān)督等有效監(jiān)督機(jī)制缺位造成投資成本增加和綜合效益下降，社會(huì)公眾利益將受到侵害。目前我國(guó)應(yīng)用模式建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)制度環(huán)境以及管理體系還不成熟不完善，對(duì)其審計(jì)監(jiān)督與相應(yīng)管理不協(xié)調(diào)降低了雙方合作的效率，對(duì)該模式的推廣應(yīng)用

4、形成了一定的阻礙。一、文獻(xiàn)綜述隨著模式在建設(shè)領(lǐng)域中的不斷應(yīng)用，近些年來(lái)有不少學(xué)者對(duì)模式進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。關(guān)于模式建設(shè)項(xiàng)目的研究按照不同角度大致可以分為以下三類：一是從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度研究，分析影響項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的因素，發(fā)現(xiàn)模式建設(shè)項(xiàng)目的參與方在建設(shè)過(guò)程中的職責(zé)、權(quán)力和風(fēng)險(xiǎn)分配與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比具有明顯差異（姜早龍、王東雁和劉曉君2012）。提出更為合理的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，指出在項(xiàng)目中，如果風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移程度在一定的范圍內(nèi)，政府轉(zhuǎn)移給投資人的風(fēng)險(xiǎn)增加，項(xiàng)目總成本將呈下降，項(xiàng)目的效率將上升（劉新平和王守清，）；二是從參與主體之間的關(guān)系研究，無(wú)論是從政商關(guān)系還是民商關(guān)系的角度，均強(qiáng)調(diào)公共

5、部門與私人部門之間的合作關(guān)系，優(yōu)化資源配置，最終為社會(huì)提供高效的公共產(chǎn)品或服務(wù)。從項(xiàng)目利益相關(guān)者的視角設(shè)計(jì)能夠有效地約束和防范機(jī)會(huì)主義行為的機(jī)制，提高政府投資審計(jì)的監(jiān)督效率（吳仲兵、姚兵和劉伊生，）；三是從國(guó)家審計(jì)的角度研究，重點(diǎn)關(guān)注應(yīng)用中績(jī)效責(zé)任、招投標(biāo)程序、合同管理以及運(yùn)行實(shí)施等方面可能存在的問(wèn)題，提出有效管理和實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)（嚴(yán)曉健，）。研究國(guó)外典型項(xiàng)目審計(jì)做法，借鑒印度基建項(xiàng)目國(guó)家審計(jì)指南，主要審計(jì)內(nèi)容涵蓋審計(jì)介入方式、監(jiān)控要點(diǎn)、工作流程、績(jī)效評(píng)估和重大風(fēng)險(xiǎn)控制等方面（魯心逸，）。模式建設(shè)項(xiàng)目的應(yīng)用受到政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，需要完善風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，科學(xué)合理的信息披露是雙方利益風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的基

6、礎(chǔ)，有效的審計(jì)監(jiān)督路徑是確保信息完整合理可信的基礎(chǔ)。國(guó)家審計(jì)應(yīng)服務(wù)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理，政府投資項(xiàng)目基于治理理論的審計(jì)模式能夠有針對(duì)性地解決項(xiàng)目決策失敗的問(wèn)題（李冬，）。從目前的研究成果來(lái)看，對(duì)模式建設(shè)項(xiàng)目單獨(dú)從國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的角度進(jìn)行研究的文獻(xiàn)并不多，而模式建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容和程序相對(duì)復(fù)雜、參與主體之間的關(guān)系復(fù)雜，傳統(tǒng)審計(jì)模式不再適用，也缺乏可借鑒的成熟范例，考慮項(xiàng)目所有利益相關(guān)者合理利益訴求的基礎(chǔ)上從政府視角研究將是一個(gè)趨勢(shì)。在我國(guó)特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，研究我國(guó)模式建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)、機(jī)制與路徑對(duì)提高模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量、服務(wù)審計(jì)實(shí)踐發(fā)展、規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作和促進(jìn)健康可持續(xù)發(fā)展具有較強(qiáng)的

7、理論和實(shí)踐意義。二、模式建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)其對(duì)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的要求按照發(fā)起人對(duì)項(xiàng)目實(shí)施控制權(quán)的深度和內(nèi)容不同，對(duì)重慶涪陵至豐都高速公路、北京地鐵號(hào)線、深圳地鐵號(hào)線等國(guó)內(nèi)余個(gè)典型成功案例的分析歸納，模式建設(shè)項(xiàng)目主要采用的實(shí)施方式及特點(diǎn)如表所示。模式下，建設(shè)項(xiàng)目發(fā)起人由政府投資項(xiàng)目的直接建設(shè)者向合作者和監(jiān)管者角色轉(zhuǎn)變，上述三種實(shí)施方式中政府對(duì)項(xiàng)目的直接控制權(quán)存在較大差別。通過(guò)構(gòu)建數(shù)學(xué)模型分析中國(guó)背景下合作中的控制權(quán)配置與合作效率之間的關(guān)系，指出政府將控制權(quán)限定在某一范圍內(nèi)才能夠保證合作的有效率，對(duì)投資人的行為進(jìn)行充分控制是不經(jīng)濟(jì)的、也是無(wú)效率的（張喆、賈明和萬(wàn)迪昉，），雙方的信任合作關(guān)系是項(xiàng)目提高效率的

8、基石。發(fā)起人主導(dǎo)方式雖然有利于發(fā)起人對(duì)項(xiàng)目的有效控制，但不利于建設(shè)管理效率和投資效益的提高，與采用模式建設(shè)項(xiàng)目以提高建設(shè)管理效益的初衷不相符合。采用承辦人主導(dǎo)和雙方主導(dǎo)兩種實(shí)施方式有利于推進(jìn)設(shè)計(jì)施工的一體化，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、運(yùn)行的深度合理交叉，縮短建設(shè)周期，實(shí)現(xiàn)上述各環(huán)節(jié)的內(nèi)部協(xié)調(diào)，減少外部協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，為優(yōu)化工程設(shè)計(jì)和改善工程“可建造性”提供了便利，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的質(zhì)量控制、保證工程質(zhì)量，降低工程造價(jià)和運(yùn)行成本；充分利用工程總承包商的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，有利于保持項(xiàng)目責(zé)任的一致性和完備性，提高效率和效益。模式的根本目的不在于如何提供公共項(xiàng)目，而在于如何實(shí)現(xiàn)滿足公眾利益的最佳效果（葉曉甦和徐春梅，）

9、，為提高模式建設(shè)項(xiàng)目的效率，宜采用承辦人主導(dǎo)和雙方主導(dǎo)兩種實(shí)施方式，但在勘察設(shè)計(jì)權(quán)、項(xiàng)目實(shí)施發(fā)包權(quán)、建設(shè)管理權(quán)均歸承辦人的情況下，發(fā)起人向承辦人轉(zhuǎn)移設(shè)計(jì)和建造風(fēng)險(xiǎn)，但仍承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)，如何實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督面臨前所未有的挑戰(zhàn)。通過(guò)上述分析，為確保國(guó)家審計(jì)監(jiān)督更好的服務(wù)于模式建設(shè)項(xiàng)目，需要針對(duì)模式建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的特點(diǎn)分析其對(duì)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督提出了要求。（一）模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)重心的調(diào)整審計(jì)目標(biāo)應(yīng)適應(yīng)模式建設(shè)項(xiàng)目的獨(dú)特性，審計(jì)監(jiān)督不必具體干涉實(shí)現(xiàn)目標(biāo)功能要求的方法，重點(diǎn)在于項(xiàng)目的質(zhì)量和效率，以發(fā)揮承辦人的創(chuàng)造性（嚴(yán)曉健，），在維護(hù)投資安全性的同時(shí)重視建設(shè)管理的效率性和投資產(chǎn)出的效益性。模式建設(shè)

10、項(xiàng)目的決策階段、實(shí)施階段和運(yùn)營(yíng)階段三個(gè)環(huán)節(jié)相互影響，審計(jì)重心應(yīng)從項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段審計(jì)向項(xiàng)目決策審批和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效（包括質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)水平等方面）監(jiān)督轉(zhuǎn)移。模式建設(shè)項(xiàng)目在保證建設(shè)過(guò)程審計(jì)科學(xué)性的同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目選擇和重視績(jī)效審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目投資成本、建設(shè)管理水平、全生命周期成本、效益指標(biāo)是否優(yōu)于政府自身管理時(shí)的水平。（二）模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容的深化工程建設(shè)成本的確定是測(cè)算投資回報(bào)期的基礎(chǔ)，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)審計(jì)是項(xiàng)目成功運(yùn)行的保障和科學(xué)決策的依據(jù)（宋金波、黨偉和孫巖，）。由于模式建設(shè)項(xiàng)目主要采用承辦人主導(dǎo)和雙方主導(dǎo)兩種實(shí)施方式，項(xiàng)目全過(guò)程大部分階段的控制權(quán)受承辦人掌控，承辦人為獲取更高的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，有

11、關(guān)項(xiàng)目建設(shè)方易形成利益共同體。在建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量、功能和工期一定的情況下，發(fā)起人的主要工作應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量的監(jiān)督與確認(rèn)、設(shè)計(jì)條件和采購(gòu)行為的認(rèn)可等。建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、環(huán)保、實(shí)際進(jìn)度、工期等都會(huì)對(duì)工程審計(jì)結(jié)果產(chǎn)生影響，審計(jì)結(jié)果的科學(xué)確定需要充分考慮全要素對(duì)造價(jià)的影響，而不是以前簡(jiǎn)單的依靠社會(huì)定額水平粗放計(jì)算的工程審計(jì)結(jié)果，審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)隨之深化，這對(duì)審計(jì)能力提出了很高的要求。（三）模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)方式的交化每個(gè)模式建設(shè)項(xiàng)目均具有獨(dú)特的個(gè)性，決策階段可從項(xiàng)目建設(shè)的必要性、項(xiàng)目實(shí)施方案的可行性及合規(guī)性、模式的適用性及價(jià)格的合理性等方面，會(huì)同相關(guān)部門建立項(xiàng)目的聯(lián)審機(jī)制，將審查結(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)（

12、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，）；實(shí)施階段往往采用較為靈活的運(yùn)作方式，以施工圖設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)審計(jì)方式和審計(jì)能力不適應(yīng)模式下項(xiàng)目管理的多樣化，這對(duì)模式的發(fā)展是個(gè)嚴(yán)重制約，要求對(duì)模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督具有一定的靈活性才能確保其科學(xué)性；運(yùn)營(yíng)階段應(yīng)建立國(guó)家審計(jì)與其他管理部門的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，由審計(jì)機(jī)關(guān)和主管部門分別對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督，建立項(xiàng)目財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)信息的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制（宋金波、黨偉和孫巖，），以保證項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。三、國(guó)家審計(jì)在模式建設(shè)項(xiàng)目中的監(jiān)督機(jī)制和路徑（一）國(guó)家審計(jì)在模式建設(shè)項(xiàng)目中的監(jiān)督機(jī)制國(guó)家審計(jì)監(jiān)督應(yīng)基于全生命周期視角側(cè)重價(jià)值審計(jì)基于模式建設(shè)項(xiàng)目全生命周期的視角進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督有利于從項(xiàng)

13、目整體出發(fā)，形成具有連續(xù)性和系統(tǒng)性的管理組織責(zé)任體系，提高項(xiàng)目管理效率和改善項(xiàng)目運(yùn)行狀況。審計(jì)機(jī)關(guān)在不同階段所涉及的主要審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容不同，產(chǎn)生的審計(jì)監(jiān)督效果也差別明顯，尤其是前期階段，應(yīng)將全生命周期劃分成若干階段，介入時(shí)間提前到項(xiàng)目前期和工程建設(shè)過(guò)程之中，在對(duì)項(xiàng)目形成、項(xiàng)目審批、社會(huì)資本方合作伙伴的選擇等環(huán)節(jié)就應(yīng)介入，增加審計(jì)次數(shù)。模式建設(shè)項(xiàng)目發(fā)起人的工作貫穿項(xiàng)目的全生命周期，著眼于全生命周期價(jià)值的最大化，國(guó)家審計(jì)不應(yīng)僅僅著眼于節(jié)約投資，應(yīng)從以責(zé)任為導(dǎo)向向以利益為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，關(guān)注項(xiàng)目的可維護(hù)性和可持續(xù)發(fā)展能力；承辦人的工作貫穿項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)階段，在滿足項(xiàng)目發(fā)起人的功能要求和質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下

14、，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)從價(jià)值管理的角度對(duì)設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行審查，引導(dǎo)承辦人優(yōu)化不合理設(shè)計(jì)、采取更為合理的施工方案，既保證公共利益又符合提高效率的科學(xué)規(guī)律。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)視角強(qiáng)化合同審計(jì)模式建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施的前提是合作雙方“伙伴關(guān)系”基礎(chǔ)上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，以發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和能動(dòng)性合同是規(guī)范雙方行為的標(biāo)準(zhǔn)，是界定發(fā)起人與承辦人責(zé)任義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的核心。項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于通過(guò)合同確立恰當(dāng)?shù)募?lì)約束機(jī)制，合同管理的好壞直接決定模式建設(shè)項(xiàng)目的效益。由于模式普遍存在環(huán)境不確定性、信息不完全性和契約不完備性，模式下雙方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較傳統(tǒng)方式發(fā)生較大的變化，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任應(yīng)納入審計(jì)中。

15、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)客觀、公正地評(píng)估合同管理的有效性以及風(fēng)險(xiǎn)分配的科學(xué)、合理性，應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)和收益分擔(dān)對(duì)稱均衡狀態(tài)。審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)關(guān)注在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種情況或問(wèn)題，在客觀環(huán)境發(fā)生變化時(shí)利益相關(guān)方是否能按照合同約定的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則及時(shí)調(diào)整，提高建設(shè)管理效率，有利于合同履約管理，保障各參與方的合法權(quán)益，確保按合同辦事。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督應(yīng)基于國(guó)家治理視角重視事前審計(jì)“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分”理論的提出，拓展了國(guó)家審計(jì)的功能，為國(guó)家審計(jì)在更大范圍內(nèi)和更高層次上發(fā)揮作用提供了一個(gè)全新的視角。國(guó)家治理具有的管理、提供服務(wù)和推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的

16、內(nèi)涵對(duì)模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)提供了新的視角，國(guó)家審計(jì)中僅強(qiáng)調(diào)監(jiān)督性是不夠的，還應(yīng)具備服務(wù)性的價(jià)值取向。審計(jì)應(yīng)著眼于對(duì)項(xiàng)目的可持續(xù)性影響，在審計(jì)監(jiān)督中體現(xiàn)審計(jì)服務(wù)，在項(xiàng)目可行性研究、發(fā)承包和管理過(guò)程為主管部門提供技術(shù)支持，充分發(fā)揮審計(jì)“免疫功能”作用；對(duì)建設(shè)項(xiàng)目重要環(huán)節(jié)及時(shí)介人審計(jì)，發(fā)現(xiàn)和評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題，從質(zhì)量、造價(jià)甚至建設(shè)方案等方面提出建設(shè)性和服務(wù)性建議，為模式營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)。（二）國(guó)家審計(jì)在模式建設(shè)項(xiàng)目中的監(jiān)督路徑從項(xiàng)目過(guò)程維度識(shí)別并把握各個(gè)階段審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容在模式建設(shè)項(xiàng)目決策階段。項(xiàng)目決策階段的工作質(zhì)量對(duì)最終項(xiàng)目績(jī)效具有全局性影響。結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，在市場(chǎng)必要

17、性分析、技術(shù)可行性分析的基礎(chǔ)上，尤其做好經(jīng)濟(jì)的合理性分析，做好項(xiàng)目選擇的審計(jì)，提出具有針對(duì)性、可行性的建議，把審計(jì)置于咨詢的位置，監(jiān)督各部門作出科學(xué)而審慎的決策，排除項(xiàng)目未來(lái)失敗的隱患。重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目可行性報(bào)告的出具過(guò)程及其合理性，建設(shè)資金籌集及前期費(fèi)用是否到位，拆遷補(bǔ)償評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和合法性，審查概算批復(fù)等各類審批文件是否齊全、環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告等文件是否齊全，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同條款的恰當(dāng)性，審批過(guò)程是否合法合規(guī)等內(nèi)容。在模式建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施階段。模式建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施階段審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容既包括對(duì)承辦人的選擇和評(píng)估過(guò)程進(jìn)行公開(kāi)透明性審計(jì)、對(duì)發(fā)起人和承辦人風(fēng)險(xiǎn)平衡配置合理性的審計(jì)、對(duì)工程結(jié)算價(jià)款的審計(jì)、對(duì)特許

18、經(jīng)營(yíng)權(quán)及其期限確定恰當(dāng)性的審計(jì)、對(duì)使用者收費(fèi)的確定合理性和執(zhí)行合規(guī)性的審計(jì)、對(duì)有關(guān)部門在建設(shè)過(guò)程監(jiān)管到位性的審計(jì)，還應(yīng)包括對(duì)項(xiàng)目建設(shè)招標(biāo)、工程投資、工程質(zhì)量以及工程進(jìn)度等事項(xiàng)安排特別監(jiān)管措施。模式建設(shè)項(xiàng)目在采用推薦的承辦人主導(dǎo)和雙方主導(dǎo)兩種實(shí)施方式時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)設(shè)計(jì)階段的審計(jì)監(jiān)督。推行工程設(shè)計(jì)審計(jì)，區(qū)分項(xiàng)目實(shí)施方式對(duì)初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)等全部或部分環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，徹底改變審計(jì)只注重工程竣工結(jié)算額度的審減、工作重心傾向工程造價(jià)控制而忽視項(xiàng)目建設(shè)存在的管理缺陷和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的做法。對(duì)設(shè)計(jì)文件的審計(jì)重在質(zhì)量功能的滿足程度，對(duì)項(xiàng)目所采用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的適應(yīng)程度審計(jì)，審計(jì)監(jiān)督限額設(shè)計(jì)是否與類似工程進(jìn)行

19、比較和優(yōu)化論證，是否采用價(jià)值工程等分析方法，檢查是否采取方案優(yōu)化措施等。在模式建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段。目前國(guó)家審計(jì)往往停留在對(duì)建設(shè)成本、資金成本和管理成本是否合理的層面上，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)績(jī)效和維護(hù)績(jī)效等并未考慮。模式建設(shè)項(xiàng)目在采用推薦的承辦人主導(dǎo)和雙方主導(dǎo)兩種實(shí)施方式時(shí)，運(yùn)營(yíng)階段必須審計(jì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)指標(biāo)的符合情況，必要時(shí)應(yīng)由相關(guān)專家參與，與國(guó)內(nèi)外同類項(xiàng)目的指標(biāo)狀況相比較，綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目功能狀況，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目“物有所值”的審計(jì)評(píng)價(jià)；加強(qiáng)資金監(jiān)督，監(jiān)督承辦人的資金使用計(jì)劃，跟蹤檢查賬簿，審查會(huì)計(jì)報(bào)表等，重視承辦人運(yùn)營(yíng)成本的監(jiān)督，以保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的透明和對(duì)承辦人的有效監(jiān)督，為政府決策提供參考和依據(jù)。從項(xiàng)目管理要

20、素維度明確實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的重要手段與技術(shù)一是強(qiáng)化項(xiàng)目合同審計(jì)監(jiān)督。由于模式法律法規(guī)體系和相關(guān)制度環(huán)境還不健全，可供借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)不多，合同訂立和管理往往考慮得不夠充分，合同管理難度較大。審計(jì)機(jī)關(guān)既要通過(guò)項(xiàng)目合同桿衛(wèi)公眾利益也要維護(hù)承辦人的合法權(quán)益，在進(jìn)行合同審計(jì)時(shí)應(yīng)注重：合同條款在鼓勵(lì)社會(huì)資本方確保公共利益的前提下降低項(xiàng)目運(yùn)作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報(bào)；項(xiàng)目合同要與相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范做好銜接，確保內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)合理、具有可操作性。審查和評(píng)價(jià)合同管理資料依據(jù)的合法性、充分性和可靠性；審查和評(píng)價(jià)合同管理中風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性、合法性和有效性；審查和評(píng)價(jià)合同實(shí)施過(guò)程的真實(shí)性、合法性以及合

21、同對(duì)整個(gè)項(xiàng)目投資的效益性。二是實(shí)施跟蹤審計(jì)方式。如果國(guó)家審計(jì)介人時(shí)間較晚，很容易造成在前期問(wèn)題已經(jīng)產(chǎn)生而事后無(wú)法調(diào)整或調(diào)整成本太大，跟蹤審計(jì)兼具監(jiān)督和咨詢服務(wù)的雙重職能，模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)需要實(shí)施跟蹤審計(jì)方式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)督。實(shí)施跟蹤審計(jì)方式將審計(jì)環(huán)節(jié)前移，有利于保證審計(jì)工作的連續(xù)性，盡早發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的問(wèn)題以消除其發(fā)生的根源，發(fā)揮審計(jì)的預(yù)警功能；有利于把握影響項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重大風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)提出有針對(duì)性的建設(shè)性意見(jiàn)，充分發(fā)揮審計(jì)的價(jià)值創(chuàng)造功能。但審計(jì)機(jī)關(guān)既不能直接行使工程建設(shè)和管理職責(zé)也不能直接干預(yù)參建單位的工作，做到到位不越位、參與不干預(yù)、建議不決策。三是提高信息技術(shù)運(yùn)用水

22、平。信息作為項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程溝通的基本前提條件，運(yùn)用建筑信息模型（）技術(shù)，可提高審計(jì)監(jiān)督信息化水平。技術(shù)從項(xiàng)目全生命期的角度實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的公開(kāi)與透明，便于信息傳遞和共享，為項(xiàng)目全過(guò)程的方案優(yōu)化和科學(xué)決策提供依據(jù)，實(shí)施在線實(shí)時(shí)審計(jì)和信息共享，形成有效的信息共享鏈，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)督管理，便于與其他監(jiān)督部門協(xié)同管理，提高審計(jì)工作能力、質(zhì)量和效率；應(yīng)以國(guó)家審計(jì)部門為主導(dǎo)建立基于技術(shù)的模型，以同一模型進(jìn)行清單工程量的核算和工程進(jìn)度款支付的計(jì)量，提高計(jì)量精準(zhǔn)度，所有審計(jì)團(tuán)隊(duì)成員無(wú)需到施工現(xiàn)場(chǎng)，就可實(shí)時(shí)掌握工程情況，為實(shí)施過(guò)程的精細(xì)化管理提供極大便利，方便領(lǐng)導(dǎo)層及時(shí)準(zhǔn)確做出決策；運(yùn)用技術(shù)協(xié)助建立完整的工程造價(jià)指標(biāo)

23、體系，可作為工程造價(jià)審計(jì)的參照性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)信息資源實(shí)時(shí)共享，對(duì)審計(jì)人員合理確定審計(jì)重點(diǎn)，增強(qiáng)審計(jì)針對(duì)性，提高審計(jì)的效率、深度和質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)具有積極的作用，有利于加快投資審計(jì)信息化建設(shè)。從參與主體關(guān)系維度改進(jìn)審計(jì)監(jiān)督的組織方式總體來(lái)講，在模式建設(shè)項(xiàng)目中參與主體既包括發(fā)起人、承辦人和相關(guān)企業(yè)，也包括社會(huì)公眾，各參與主體相互間的關(guān)系既有雙向合作又有單向影響并會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。模式建設(shè)項(xiàng)目中審計(jì)監(jiān)督的客體既包括發(fā)起人（往往是政府部門）和承辦人（項(xiàng)目公司），也涉及實(shí)施項(xiàng)目的設(shè)計(jì)單位、施工單位、材料供應(yīng)商等，應(yīng)以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)強(qiáng)調(diào)合同各方的平等主體地位。但由于模式建設(shè)項(xiàng)目具有民事法律關(guān)系（從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事法律行為）和行政法律關(guān)系（政府履行模式建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能）的雙重特性，合同雙方權(quán)利義務(wù)的界定在法律的適應(yīng)問(wèn)題上存在較大的不確定性，下一步應(yīng)在確保項(xiàng)目利益相關(guān)者合理的利益訴求的前提下加強(qiáng)研究尋求理論突破和制度創(chuàng)新，這是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目制度化的有效途徑。審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)是否達(dá)到與完成審計(jì)任務(wù)相適應(yīng)的程度是決定審計(jì)結(jié)果科學(xué)性的基礎(chǔ)。模式建設(shè)項(xiàng)目要求審計(jì)人員必須具備較高的綜合專業(yè)能力，尤其需要精通項(xiàng)目評(píng)估、工程造價(jià)和法律咨詢