農村征地補償款分配及拆遷糾紛問題的探討

1、關于農村征地補償款分配及拆遷糾紛問題的探討       【內容摘要】隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，農村集體土地被征用，拆遷呈逐年上升趨勢，因征地補償款分配，拆遷引發(fā)的糾紛逐年增加，由于我國立法滯后和執(zhí)法無明確標準，農村土地征地款分配糾紛，拆遷已成為突出的社會問題。法律規(guī)定土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有，從法律上講，對來源于農村集體所有的土地等自然資源的收益，依法屬于全體集體經(jīng)濟組織成員，如果法律沒有特別規(guī)定全體集體經(jīng)濟組織成員應共同享有，每個成員的權利是平等的，對集體土地等的收益享有可分割的特定份額，但不少鄉(xiāng)村在土地分配款等問題中村民的

2、分配權被限制或剝奪的情況時有發(fā)生。本文提出了解決農村土地征地款分配，拆遷糾紛    的途徑；認定集體經(jīng)濟組織成員的方法；處理原那么；    【關鍵詞】土地補償款分配收益主體處理原那么拆遷    一、關于農村征地補償款分配糾紛是否屬于民事訴訟范圍問題    農村征地補償款分配糾紛，是指村民委員會或由村民小組在分配土地征用補償費用時，在村民中實行不平等分配，不分或少分給一局部村民土地征用補償費用而引發(fā)的糾紛。農村征地補償款分配糾紛，是否屬于民事訴訟范圍，尚存在爭議。有人認為，土地

3、征用補償費用的分配，是集體經(jīng)濟組織內部事務的處理，不是平等主體之間的民事行為。土地征用補償費用的分配糾紛，屬國家建設征用土地中出現(xiàn)的糾紛，只能有有關行政部門協(xié)調解決。且?中華人民共和國土地管理法實施條例?第26條明確規(guī)定：“市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督。村民委員會組織法第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。故當村民與村委會或村民小組因征地補償費問題發(fā)生爭議時，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當解決，責無旁貸。所以，土地征用補償費用分配糾紛不屬于人民法院管轄。也有人認為，依照?土地管理法?第十條的規(guī)定，農村集體土地所有權的性質屬于村農民集體所有，集體經(jīng)濟

4、組織是代表農民集體對其所有的集體土地行使經(jīng)營、管理、收益權的機構，與其成員之間地位平等。集體經(jīng)濟組織分配土地征用補償費用的行為，是依法行使集體土地的經(jīng)營、管理、收益權的具體表達，是一種民事行為。因此，此類糾紛屬民事訴訟受案范圍。    關于此類糾紛，人民法院應否作為民事案件受理，最高人民法院的有關解釋也前后不一。最高人民法院業(yè)務庭自1994年至2004年就村民征地款分配糾紛問題是否受理做了五個復函或答復。一是最高人民法院1994民他字第285號?關于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里黃土嶺村六組土地征用費糾紛一案的復函?，其主旨是不予受理；二是最高人民法院法研200151號

5、?關于人民法院對農村集體經(jīng)濟所得分配是否受理問題的答復?，其主旨是受理；三是最高人民法院法研2001116號?關于村民因土地補償費、安置補助費與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應否受理問題的答復?，其主旨是受理；四是最高人民法院2002民立他字第4號?關于徐志君等十一人訴龍家市龍淵鎮(zhèn)第八村委會土地征用補償費分配糾紛一案的復函?，其主旨是不予受理；五是最高人民法院2004民立他字第33號?關于村民請求分配征地補償款糾紛法院應否受理的請求的答復?，其主旨是不予受理。由于最高人民法院業(yè)務庭的復函或答復內容沖突，使得下級法院對這類案件是否受理掌握不一，各取所需。    筆者認為

6、，人民法院是國家的審判機關，司法是社會公平、正義的最后一道屏障。在市場經(jīng)濟條件下，人民法院對因農村征地補償費分配引起的糾紛不作為民事案件受理缺乏依據(jù)。?土地管理法?第十條規(guī)定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農村集體經(jīng)濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。這里出現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織與村民委員會兩個并列的概念，這兩者不是同一個組織，也不是相互交叉的組織。至今法律上對何為農村集體經(jīng)濟組織還沒有明確的界定。根據(jù)字面的理解，集體經(jīng)

7、濟組織應是村民集體管理集體經(jīng)濟而設立的組織，如農村經(jīng)濟合作社等，它與村民委員會有很大區(qū)別。村民委員會是村民自治組織，由?中華人民共和國村民委員會組織法?調整。村內集體收入應當由村集體經(jīng)濟組織進行分配，但在實踐中，很多地方?jīng)]有成立村集體經(jīng)濟組織，其收入分配由村民委員會或村民小組代為行使權利。因而，當土地收益分配糾紛發(fā)生訴訟時，便發(fā)生在村民與村集體經(jīng)濟組織、或村民委員會、或村民小組之間。因村民委員會、村民小組是村民自治組織，村集體經(jīng)濟組織是經(jīng)濟管理的組織，兩者均不是一級政府機構，所以，進行的管理、分配等活動不具有行政性。從法律上講，對來源于農村集體所有的土地等自然資源的收益，依法屬于全村村民，如果

8、法律沒有特別規(guī)定應屬于全體村民共有，每個成員的權利是平等的，對集體土地等的收益享有可分割的特定份額?？梢?，對我國農村公民來說，土地征用補償費用分配權是一項法定的財產(chǎn)性民事權利，對該民事權利的侵害是一種侵權行為，應當依法由侵害人承當相應的民事責任。再說，集體經(jīng)濟組織分配土地征用補償費用的行為，也是依法行使集體土地的經(jīng)營、管理權的具體表達，本身就是一種民事行為。因此，集體經(jīng)濟組織成員或村民與集體經(jīng)濟組織或村、組之間因土地征用補償費分配所引發(fā)的爭議應屬于平等主體之間的民事爭議。對此，只要符合民事訴訟法第一百零八條的規(guī)定,人民法院應當作為民事案件予以受理。    二、如何

9、確定農村征地補償款分配的受益主體    ?中華人民共和國土地管理法?第四十七條規(guī)定：“征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。根據(jù)?中華人民共和國土地管理法實施條例?第二十六條的規(guī)定：“土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經(jīng)濟組織，由農村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。實踐中，農民的土地

10、被征用后，土地補償費、安置補助費都是支付給了農村集體經(jīng)濟組織或村組。而由于土地資源的有限性，農村集體經(jīng)濟組織或村組通常將土地補償費與安置補助費揉在一塊，分配給村民，后再統(tǒng)一調整本村組農業(yè)承包地。農村集體土地所有權的性質，決定了農村集體土地征地補償款是對全體集體經(jīng)濟組織成員的補償，土地共有人應共同享有，土地征地補償款的分配，就應由全體集體經(jīng)濟組織成員共同參與分配，這與法律規(guī)定的土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有的性質是相一致的。那么，依何標準來確定集體經(jīng)濟組織的成員資格呢？在實踐中，一般有以下幾種主張：戶口說，認為只要戶口在該村組，就享有該村征地補償費用的分配權。事實主義說，認為只要是長期在本村組

11、生活，就應當享有征地補償費用的分配權。生活來源說，認為只要是以土地耕作收益作為個人主要生活來源，就享有征地補償費的分配權。筆者認為，對集體經(jīng)濟組織成員的認定，既要反映征地補償費的本質，又要有利于對農民合法權益的保護。由于很多農村沒有成立村集體經(jīng)濟組織，農民集體所有的土地和財產(chǎn)由村民委員會或村民小組進行管理，這種情況下，集體經(jīng)濟組織的成員也就是本村組的村民。筆者主張，認定集體經(jīng)濟組織成員的依據(jù)一般應以戶籍為原那么，但戶籍又不是唯一依據(jù)，還應結合地權進行考慮。如果某人戶口在本村組，只要他她的農民身份沒有改變，依附于村組集體土地，他她必然享有集體土地的地權，他她就是集體經(jīng)濟組織或村民團體里的一分子，

12、他她就和其他集體成員一起，成為集體土地所有權、使用權和他項權主體的一局部，就應該成為征地補償費的受益權主體。    三、當前農村征地補償款分配糾紛的突出表現(xiàn)、處理原那么、解決方法    當前，農村征地補償款分配糾紛的突出表現(xiàn)在于村委會或村民小組擅自決定分配事務，對出嫁女、招婿、喪偶、離異及繼子女、大中專在校生、義務兵等處理不當。筆者認為，處理此類案件時既要充分尊重村民的自治權，也不能剝奪公民的財產(chǎn)權，要處理好二者的關系。村民的自治權并不能對抗公民的生存權和財產(chǎn)權，土地是農民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，土地補償款既具有生存利益性質

13、又具有財產(chǎn)權性質，該權利非法律不得剝奪。因此，村委會、村民小組在決策時必須按照村民委員會組織法第十七條所規(guī)定的程序提請村民會議討論，其無權擅自作主。村民會議作出的決策亦必須符合該法第十九條所規(guī)定的民主原那么和第二十條規(guī)定的合法原那么，應明確村民享有同等待遇。具體地說，應該遵守以下原那么：    1民主議定原那么和合法性原那么。村民自治必須是真正的大多數(shù)村民的集體意志，而不是某個人或某些少數(shù)人的意志，且該意志不能違反法律的強制性規(guī)定。?中華人民共和國村民委員會組織法?第二十條第二款規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議討論決定的事項不得與憲法、法

14、律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內容。一些農村局部村民的土地收益權得不到保護，與人們對村民自治的模糊認識有很大的關系，其所依仗的就是村民自治制度所賦予的一些權力，其實這是對村民自治權力的濫用。在一個民主和法治的國家，任何形式的自治都不能同國家的依法行政相違抗，任何形式的自治章程都不能同國家的法律相抵觸，任何形式的社區(qū)民主決定都不能損害公民的根本權利。因此，那些同國家法律、法規(guī)和國家政策相抵觸的自治章程、村規(guī)民約以及村民民主決定都是自然無效的。村民自治必須在民主和法治的軌道上才能獲得健康開展，必須做到既要充分發(fā)揚民主又要遵守法律。 

15、0;  2平等原那么。在進行征地補償款分配中，要充分保障每個集體經(jīng)濟組織成員或村民享有平等的待遇，正確地處理利益關系。之所以會出現(xiàn)剝奪少數(shù)成員或村民征地補償款分配的收益權，主要受經(jīng)濟利益驅動的影響，農村集體經(jīng)濟組織每次的收益和征地款分配總量是恒定的，為了更多的分配集體收益，惟有通過減少應分款人數(shù)來實現(xiàn)多數(shù)村民的最大利益化，因此，公正、公平地分配征地款是保障每個成員或村民享有土地收益權的前提。    3權利、義務相一致原那么。集體成員在享有分配利益的同時要考慮其對集體所盡義務的大小，做到權利與義務相一致，公平合理地分配征地款。  

16、60; 在明確了農村征地補償款分配的受益主體和農村征地補償款分配糾紛的處理原那么后，對當前農村征地補償款分配中存在的突出問題應合理的予以解決：    1、關于嫁城女及所生子女的問題。與城鎮(zhèn)職工、居民結婚的農村婦女嫁城姑娘，由于政策規(guī)定不能到男方落戶的，且居住地也未遷離、享有地權的，應當保證其享有村民同等待遇。其所生子女是農村戶口的，屬有地權主體，應與其母等額分配。    2、關于入贅婿的問題。對于入贅婿及其所帶的子女，只要戶口已遷入，且居住在當?shù)兀溥w出地已不享有地權的，應保證其享有村民同等待遇。   

17、3、關于離婚或喪偶的婦女的問題。婦女離婚或喪偶后仍在原居住地生活，戶籍仍在當?shù)兀以幼〉卮褰M保存其原有地權的，應與本村村民等額分配土地收益；假設不在原居住地生活、其新居住地地權尚未落實的，原居住地所在村組應保存其地權，并與村民等額分配收益。    4、關于農村五保戶收養(yǎng)子女的問題。對依據(jù)?收養(yǎng)法?辦理了相關手續(xù)，已在當?shù)卮褰M落戶的養(yǎng)子女，也應與村民等額分配。    5、關于農業(yè)戶口入學的大、中專在校學生的問題。農業(yè)戶口入學的大、中專學生以及畢業(yè)后未就業(yè)前，因就學已將戶口從農村遷出，但從經(jīng)濟來源看，家鄉(xiāng)地權仍是他們主要的依賴條件，為確

18、保學生能完成學業(yè)，可當有地權看待，應與村民等額分配或適當分配。    6、關于進城打工人員的問題。進城打工人員，戶籍仍在當?shù)?，仍依附于村集體土地，而不是對地權的放棄，打工是為了掙錢彌補生產(chǎn)和生活所需，不能取消村民待遇，必須與本村村民等額分配。    7、關于超生子女的問題。對于違反了國家方案生育政策生育的子女，如已接受處分，并已執(zhí)行到位、戶口已登記的，應當給予地權，與村民等額分配    8、關于服現(xiàn)役的義務兵的問題。凡農業(yè)戶口的服現(xiàn)役的義務兵，不能停止其受益分配；如在部隊一旦提干或轉志愿兵，有了固定工資，

19、應停止其受益分配。    四、拆遷混亂局面解讀與治理    為什么我們總是聽到、看到因拆遷引發(fā)的過激行為呢？比方群體上訪甚至自焚？    對于政府拆遷，最要害的莫過于對“公共利益的認知。因為“公共利益是政府可以強制拆遷而無須充分補償?shù)奈ㄒ焕碛桑瑢Σ疬w戶利益有著莫大的影響。所以，我們應明確界定何為“公共利益。對于公共利益的判斷應當基于利益相關者中的大多數(shù)人的意見而定，而不應由哪個部門或哪個領導決定什么是公共利益。為了正確界定公共利益的范疇，立法層面上應當考慮采取列舉法或排除法對公共利益進行限定，或者列舉供暖

20、，交通等作為公共利益的范疇，除此而外都不得以公共利益之名進行拆遷；或者明確將商業(yè)建設，比方商品房建設、商場建設等排除出公共利益的范疇，以防止公共利益被濫用。在實際的操作中，應當在拆遷決定作出前，舉行由利益相關者參加的聽證會，廣泛的聽取民意，由參加者投票決定某項拆遷是否屬于公共利益的范疇。    實際上我們所說的問題主要發(fā)生在商業(yè)拆遷領域。一方面因為現(xiàn)實中存在的拆遷行為絕大多數(shù)屬于商業(yè)拆遷，另一方面因為商業(yè)拆遷的民事性質在現(xiàn)實生活中已經(jīng)發(fā)生異化。我認為，如果我們的拆遷遵循了前文提及的區(qū)別對待法那么，絕對不會導致如此惡性的后果。但現(xiàn)實是，我們的一些地方政府出于種種的利

21、益動機，比方打造政績工程，獲取土地差價甚至官員個人的尋租行為而不適當?shù)慕槿肓松虡I(yè)拆遷，使的性質單純的民事拆遷行為復雜化，公權力不適當?shù)那秩胨椒ǖ姆懂?。由于公權力的介入，拆遷戶幾乎喪失了談判能力，無法自由的與以政府強制力為后盾的商業(yè)組織協(xié)商合同內容，其除了接受以外別無他法，否那么就會被視為“釘子戶而強制拔除。拆遷戶即使對這種侵害自身權益的行為提起訴訟，也往往由于地方政府對案件的干預使得受損的權利無法恢復。在走投無路的情況下，拆遷戶才被迫采取過激行為，以期引起高層的重視，對其權利予以救濟。要想切實的改變拆遷的混亂局面，實際上早已超越了私法的范疇，主要應期望公法尤其是行政法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，實際上，依據(jù)行政法的根本原那么，行政機關的職權是法定的，其既要不缺位，又不能越位，進入其不應當進入的領域，比方民事領域。要想改變目前的混亂狀況，關鍵是要健全法律和監(jiān)督制度，通過完善法治、嚴格執(zhí)法和新聞輿論等監(jiān)督方式，加大政府機關及其領導人員的違法本錢，使其不敢違法，不能違法。唯有當不適當?shù)恼袨閺牟疬w行為中隱退的時候，才能復原商業(yè)拆遷民事法律行為的本來面