行政法中的信賴保護(hù)原則研究

1、行政法中的信賴保護(hù)原則研究     內(nèi)容提要：信賴保護(hù)原則在有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的行政法中已經(jīng)得到明確的確認(rèn)，其行政法學(xué)對(duì)信賴保護(hù)原則的研究也較為深入。但信賴保護(hù)原則在我國(guó)行政法中的運(yùn)用和行政法學(xué)中的研究還比較落后。我們應(yīng)該從法律價(jià)值本身以及社會(huì)實(shí)踐的需要去探求信賴保護(hù)原則的淵源，而不是從其他法律原則中去演繹或者類推。以此為出發(fā)點(diǎn)，來(lái)全面探討信賴保護(hù)原則的豐富內(nèi)涵，尋找對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嬗枰员Ｗo(hù)的最佳方式，并從有關(guān)國(guó)家和地區(qū)行政法上信賴保護(hù)原則的運(yùn)用中尋找有益的經(jīng)驗(yàn)。關(guān)鍵詞：信賴保護(hù)原則 淵源 內(nèi)涵 適用信賴保護(hù)原則在德國(guó)、法國(guó)、

2、英國(guó)、日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法中已經(jīng)以不同的方式得到了程度不等的運(yùn)用。有的國(guó)家信賴保護(hù)原則已不僅是其行政法上的一個(gè)基本原則，而且已成為其憲法上的一個(gè)重要原則，如德國(guó)；有的國(guó)家信賴保護(hù)原則在其行政法中雖沒(méi)有明確的概念，但在其行政法的許多具體規(guī)則上則較好地得以體現(xiàn)和運(yùn)用，如法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)；有的國(guó)家雖將信賴保護(hù)原則作為行政法的一個(gè)基本原則，但其適用范圍主要限于行政行為的某些方面，如日本（我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也屬此類）。因而，在這些國(guó)家和地區(qū)的行政法學(xué)中，信賴保護(hù)原則也得到了比較深入的研究。然在我國(guó)行政法和行政法學(xué)中，信賴保護(hù)原則還鮮有規(guī)定和研究。本文擬對(duì)行政法中信賴保護(hù)原則的淵源和內(nèi)涵、適用的主

3、要情形、對(duì)信賴予以保護(hù)的方式以及在有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的運(yùn)用狀況，作一粗淺的探討。其目的在于推動(dòng)我國(guó)行政法學(xué)關(guān)注并深入研究信賴保護(hù)原則，以最終確立信賴保護(hù)原則在我國(guó)行政法中基本原則的地位，以全面約束行政立法行為、行政執(zhí)法行為以及對(duì)行政行為的司法審查行為。一、 行政法中信賴保護(hù)原則的淵源、內(nèi)涵行政法中的信賴保護(hù)原則與民法中的誠(chéng)實(shí)信用原則兩者之間是一個(gè)什么樣的關(guān)系？是法律的某種共同要求在不同的部門法中的體現(xiàn)，還是兩者之間本身就存在著一個(gè)淵源關(guān)系？這是我們?cè)谔接懶姓ㄖ械男刨嚤Ｗo(hù)原則的淵源、內(nèi)涵時(shí)必然遇到和必須解決的問(wèn)題。在民法領(lǐng)域，誠(chéng)實(shí)信用原則及其所支配下的法律規(guī)則，已不僅僅是法學(xué)家們的推崇，

4、更為各國(guó)法律所確認(rèn)并明文規(guī)定，成為民法中公認(rèn)的“帝王條款”。然而，誠(chéng)實(shí)信用原則是否適用于行政法領(lǐng)域，在歷史上曾是一個(gè)有爭(zhēng)論的話題。持否定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政法作為公法的主要表現(xiàn)形式，與私法有著嚴(yán)格的分野。強(qiáng)行規(guī)定主體地位的不平等是行政法的重要特征，而意思自治、主體地位平等是私法的主要特征。因此，誠(chéng)實(shí)信用原則作為私法規(guī)則的重要準(zhǔn)則，不能適用于行政法，否則，行政法規(guī)則的嚴(yán)格性將會(huì)受到破壞。1 可見(jiàn)，否認(rèn)誠(chéng)實(shí)信用原則適用于行政法的重要理由是強(qiáng)調(diào)公法與私法的絕對(duì)對(duì)立。例如，被稱為德國(guó)行政法鼻祖的奧托？麥耶就認(rèn)為，法的一般原則并不存在，公私法的混合關(guān)系也不存在，私法規(guī)定不得補(bǔ)充公法的欠缺。2就

5、持肯定觀點(diǎn)的學(xué)者中，其理由又有不同?！八椒愅啤闭f(shuō)認(rèn)為，行政法中的信賴保護(hù)原則乃民法上誠(chéng)實(shí)信用原則的合理類推所致。與民法相比，行政法這一新興部門法，在許多情況下尚缺少具體規(guī)定，此時(shí)，為了解決問(wèn)題，完全可以從相關(guān)法域中類推適用有關(guān)規(guī)則。例如，日本著名行政法學(xué)教授鹽野宏就認(rèn)為：“信義誠(chéng)實(shí)的原則乃至信賴保護(hù)的原則，是將在私人間適用的法原理適用于行政法關(guān)系的情況”。3 “一般法律思想”說(shuō)認(rèn)為，行政法中的信賴保護(hù)原則并非由民法規(guī)則類推而來(lái)，而是自始至終地存在于行政法中的，只是民法領(lǐng)域中較早地發(fā)現(xiàn)了該原則而已。行政法中未規(guī)定信賴保護(hù)原則，不等于說(shuō)行政法中不存在信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則乃是一般法

6、律思想的必然表現(xiàn)，在所有法律秩序中具有規(guī)范法律交易的任務(wù)?！胺ū举|(zhì)”說(shuō)認(rèn)為，法乃是由國(guó)民法意識(shí)所成立的價(jià)值判斷。正當(dāng)?shù)氖掠诠ê退椒ň璩姓J(rèn)，不正當(dāng)?shù)氖掠诠ê退椒ň槐怀姓J(rèn)。而這一判斷的根本要求乃誠(chéng)實(shí)信用。因此，該原則構(gòu)成法規(guī)范，并全面直接適用于所有法規(guī)范之中。4我們認(rèn)為，上述兩種截然不同的觀點(diǎn)中，否定性的觀點(diǎn)因其將公法私法的絕對(duì)對(duì)立作為其理論基礎(chǔ)，因此，越來(lái)越為現(xiàn)代法律所不能認(rèn)同。而肯定性的觀點(diǎn)中，“私法類推”說(shuō)將行政法中的信賴保護(hù)原則解釋為民法中誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法中的合理類推，有欠妥當(dāng)。而“一般法律思想”說(shuō)和“法本質(zhì)”說(shuō)則正確揭示了行政法中信賴保護(hù)原則的淵源。在當(dāng)代法學(xué)理論以及法律實(shí)務(wù)

7、中，不管人們?nèi)绾握J(rèn)識(shí)、研究公法和私法的區(qū)分，就誠(chéng)實(shí)信用原則而言，這一原則“并非私法所特有，且亦非于公法所僅有特殊原則”，“而是基于公法私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理?！? 況且，就行政法而言，現(xiàn)代行政行為的主要內(nèi)容已不再是規(guī)制行政，而是以給付行政為主，“現(xiàn)代國(guó)家之任務(wù)已與往昔不同，行政作為給付之主體，開(kāi)發(fā)社會(huì)文化、增進(jìn)人民福利、提升人民生活素質(zhì)，已成為國(guó)家責(zé)無(wú)旁貸之職責(zé)?！? 在現(xiàn)代行政法中，即使是規(guī)制行政行為，行政主體為了提升國(guó)家公信力，以維護(hù)法律安定，保護(hù)人民的信賴，也應(yīng)本著誠(chéng)實(shí)信用的原則而為之。但同一法律原則在不同的部門法領(lǐng)域自應(yīng)有其特殊性。由于行政法之特殊

8、性，如行政法主要是規(guī)范國(guó)家行政主體與行政相對(duì)人之關(guān)系，且在大多數(shù)情況下，行政主體的行政行為具有單方面性、強(qiáng)制性等特征，故誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法上的具體運(yùn)用有別于該原則在民法等私法領(lǐng)域的運(yùn)用。在行政法上，誠(chéng)實(shí)信用原則主要是指行政主體應(yīng)本著誠(chéng)實(shí)信用精神，以誠(chéng)實(shí)信用的方法作出行政行為，并對(duì)行政相對(duì)人的正當(dāng)合理信賴?yán)嬉赃m當(dāng)?shù)姆绞浇o予保護(hù)。由于這一原則在行政法中直接的外在表現(xiàn)即是對(duì)行政相對(duì)人的正當(dāng)合理信賴給予保護(hù)，故稱之為信賴保護(hù)原則更為恰當(dāng)。所以，當(dāng)我們?cè)谔接懶姓ㄉ系男刨嚤Ｗo(hù)原則的淵源時(shí)，實(shí)際上是在回答為什么要給相對(duì)人以信賴保護(hù)？當(dāng)我們明確了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)以后，就不難發(fā)現(xiàn)，我們不能也沒(méi)有必要從另一個(gè)所謂

9、更基本的原則去演繹或者從一個(gè)其他什么外在的原則去牽強(qiáng)附會(huì)地類推出行政法中信賴保護(hù)原則的淵源，而應(yīng)當(dāng)從行政法律價(jià)值乃至一般法律價(jià)值以及社會(huì)實(shí)踐對(duì)法律的要求中去尋找。具體來(lái)說(shuō)，行政法中的信賴保護(hù)原則包括以下幾方面的內(nèi)容：（一）行政主體之間相互信任和忠誠(chéng)，同時(shí)須本著誠(chéng)實(shí)信用的精神，以誠(chéng)實(shí)信用的方法作出行政行為。這是現(xiàn)代行政法對(duì)行政主體的首要要求，也是現(xiàn)代國(guó)家在人民之中公信力提高的必然要求。（二）相對(duì)人信賴的對(duì)象既表現(xiàn)為對(duì)具體行政行為的信賴，也表現(xiàn)為對(duì)抽象行政行為的信賴。這是現(xiàn)代行政法信賴保護(hù)的范圍。（三）對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，要有值得保護(hù)的信賴，也即對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，已產(chǎn)生了正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)?。這是信賴保護(hù)

10、的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也是信賴保護(hù)的基礎(chǔ)。（四）對(duì)行政相對(duì)人的正當(dāng)信賴?yán)嬉赃m當(dāng)?shù)姆绞浇o予保護(hù)。這是信賴保護(hù)原則的最終實(shí)現(xiàn)，也是其最直接的體現(xiàn)。二、 行政法上信賴保護(hù)原則的適用由于行政行為的多樣性，使得信賴保護(hù)原則在行政法上的適用必然表現(xiàn)為不同的形態(tài)。（一）行政主體之間相互信任和忠誠(chéng)，同時(shí)本著誠(chéng)實(shí)信用的精神，以誠(chéng)實(shí)信用的方法作出行政行為。行政主體之間的相互信任和忠誠(chéng)是維護(hù)國(guó)家行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性的要求，也是樹(shù)立行政相對(duì)人對(duì)行政主體的信任，保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)行政行為合法信賴的前提和基礎(chǔ)。如美國(guó)憲法第4條第1款規(guī)定：“每個(gè)州對(duì)于其他各州的公共法令、案卷和司法程序，應(yīng)給予充分信任和尊重”，并將此

11、原則作為處理不同州之間關(guān)系的重要準(zhǔn)則。為了確保行政行為的明確性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，樹(shù)立和保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)行政主體及其行政行為的真誠(chéng)信賴，行政主體必須本著誠(chéng)實(shí)信用的精神，以誠(chéng)實(shí)信用的方法作出行政行為。例如，行政主體在作出行政行為時(shí)不得進(jìn)行欺詐、威脅、逼迫，不得以虛假的表示誤導(dǎo)相對(duì)人。如果不是可歸責(zé)于相對(duì)人明知或應(yīng)知的情形，行政主體在作出上述行為后，造成相對(duì)人損害的，相對(duì)人就可以信賴保護(hù)原則而要求行政主體給以利益保護(hù)。為此，韓國(guó)行政程序法第4條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時(shí)，應(yīng)本于誠(chéng)實(shí)信用為之”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法第8條規(guī)定：“行政行為，應(yīng)以誠(chéng)實(shí)信用之方法為之，并應(yīng)保護(hù)人民正當(dāng)合理之信賴”。（二）行

12、政機(jī)關(guān)原則上不得制定對(duì)相對(duì)人具有溯及力的抽象行政行為。行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為，其效力不得適用于施行前已經(jīng)終結(jié)的事實(shí)，即使作出具有“假溯及力”的抽象行政行為，也不得限制或者損害相對(duì)人已經(jīng)依法取得的利益。這是法治國(guó)家中法的安定性的必然要求。在法治國(guó)家，法律規(guī)范的內(nèi)容必須具有明確性、可預(yù)測(cè)性、連續(xù)性、可靠性、穩(wěn)定性，因而法律規(guī)范的溯及力一般是被禁止的。只有這樣，才能保障人民的合法權(quán)益，維護(hù)法律規(guī)范的尊嚴(yán)，維護(hù)國(guó)家的公信力，從而也才能維護(hù)社會(huì)生活的穩(wěn)定與安全。雖然在法治國(guó)家法律規(guī)范也必然要與社會(huì)發(fā)展變化相適應(yīng)而不斷調(diào)整，但作為人民行為準(zhǔn)則的法律規(guī)范，人民必然對(duì)之產(chǎn)生信賴，如果朝令夕改，法律規(guī)范沒(méi)有

13、連續(xù)性，則社會(huì)生活必然處于不穩(wěn)定狀態(tài)，也就談不上人民對(duì)政府的信賴。尤其是在制定對(duì)人民具有侵犯性、負(fù)擔(dān)性規(guī)則時(shí)，信賴保護(hù)原則要求該規(guī)則不得溯及既往。實(shí)際上，這也是法治國(guó)家普遍信奉的“禁止不利變更”原則的又一體現(xiàn)。但是，行政主體抽象行政行為不溯及既往也有其例外情形，主要有：1.當(dāng)時(shí)的規(guī)則已經(jīng)規(guī)定了以后相關(guān)新制度的溯及力問(wèn)題，人民對(duì)此應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)到；2.原有規(guī)則狀態(tài)不明確；3.原有規(guī)則是無(wú)效的；4.新規(guī)則所追求的公益超越了信賴保護(hù)甚至是法安定性要求。（三）具體行政行為的撤銷必須受到限制“行政機(jī)關(guān)與人民事務(wù)往返之間，往往使人民對(duì)行政行為的合法性與持續(xù)性產(chǎn)生信賴。當(dāng)無(wú)明顯的事由足以證明此信賴與公共利益相違背

14、時(shí)，應(yīng)對(duì)其予以適當(dāng)保護(hù)。？信賴保護(hù)原則固然在許多公法領(lǐng)域都有適用的余地，但于行政處分的撤銷最具直接關(guān)系”。7 從依法行政的角度講，行政機(jī)關(guān)如果作出了違法的行政行為，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依其職權(quán)并經(jīng)正當(dāng)程序予以撤銷。但是，基于信賴保護(hù)原則，“是否撤銷違法的行政處分，應(yīng)衡量行政合法性的公共利益與人民信賴該行政處分的信賴?yán)?，而非一意維護(hù)合法性”。8 具體地說(shuō)，在一般情況下，對(duì)違法的不利具體行政行為（或稱負(fù)擔(dān)行政行為），有權(quán)機(jī)關(guān)可隨時(shí)依法撤銷。因?yàn)樵谝话闱闆r下，撤銷不利具體行政行為通常不發(fā)生相對(duì)人既得利益或信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)問(wèn)題。9 但必須注意的是，即使在這種情況下，信賴保護(hù)原則也

15、會(huì)發(fā)生其獨(dú)特的作用。例如，當(dāng)行政機(jī)關(guān)撤銷一違法的不利具體行政行為而代之以另一個(gè)對(duì)行政相對(duì)人更為不利的具體行政行為時(shí)；又如，相對(duì)人因信賴從而遵守了一違法的不利具體行政行為，并作出相應(yīng)的行為使其無(wú)法或者很難恢復(fù)原有狀態(tài)時(shí)，信賴保護(hù)原則仍然是行政機(jī)關(guān)應(yīng)考慮并遵守的重要原則。所以，更準(zhǔn)確地說(shuō)，基于信賴保護(hù)原則，對(duì)違法的不利具體行政行為撤銷是原則，不撤銷是例外。這里的例外情形主要是不撤銷該行為的私人信賴?yán)婷黠@大于公共利益。對(duì)違法的有利具體行政行為（或稱授益行政行為），“如因違法行政處分而受益之人民，對(duì)于該違法行政處分之存續(xù)已產(chǎn)生信賴，且于衡量比較撤銷違法處分所可維護(hù)之公共利益后，其信賴較值得保護(hù)時(shí)，則

16、該違法授益處分即不得任意依職權(quán)撤銷之?！?0 也即是說(shuō)，基于信賴保護(hù)原則，對(duì)違法的授益具體行政行為不得一概撤銷。而應(yīng)遵守不撤銷是原則，撤銷是例外之規(guī)則。這里的例外情形主要是撤銷該行為的公共利益明顯大于私人的信賴?yán)妗＃ㄋ模┚唧w行政行為的廢止應(yīng)受到限制在行政法上，行政行為的撤銷是針對(duì)違法行政行為而言的。而行政行為的廢止則是針對(duì)合法行政行為而言的，它是指因客觀情況的變化，原行政行為不再適應(yīng)新的情況，有權(quán)機(jī)關(guān)決定終止該行為 往后的效力。基于信賴保護(hù)原則，行政行為的廢止也應(yīng)受到限制。一般情況下，對(duì)合法的不利行政行為，行政機(jī)關(guān)可以依法裁量是否廢止。但基于信賴保護(hù)原則，在下列情況下則不

17、得廢止：1.如果行政機(jī)關(guān)在廢止該行政行為后又有義務(wù)作出內(nèi)容相同的行政行為的；2.行政機(jī)關(guān)曾對(duì)第三人承諾不廢止該行政行為的；3.按法律、一般法律原則、行政先例或行政行為的特征等要求，不得廢止的。11對(duì)合法的授益行政行為，除非法律上有特別規(guī)定，原則上不得廢止。但當(dāng)出現(xiàn)了下列情形時(shí)，可以部分或全部廢止：1.行政行為在作出時(shí)就附有廢止保留條款；2.行政行為附有履行義務(wù)，而相對(duì)人未及時(shí)履行該義務(wù)或未在法定期限內(nèi)履行該義務(wù)；3.行政行為所依據(jù)的法規(guī)或事實(shí)基礎(chǔ)發(fā)生了變化，如不廢止該行政行為，則將會(huì)給公共利益造成危害。12 在上述三種情形中，前二種是可歸責(zé)于相對(duì)人的事由所造成的。如第一情形，相對(duì)人明

18、知或應(yīng)知行政機(jī)關(guān)將來(lái)要在一定條件下廢止該行政行為，因而不產(chǎn)生信賴保護(hù)的問(wèn)題。第二種情形是因相對(duì)人的過(guò)錯(cuò)造成的，也不符合信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件。但是第三種情形實(shí)屬情勢(shì)變更所致，故行政機(jī)關(guān)在廢止行政行為是，應(yīng)充分考慮信賴保護(hù)原則。其具體做法可以參照前述撤銷授益行政行為的模式。此外，行政機(jī)關(guān)履行行政承諾、行政機(jī)關(guān)自覺(jué)地接受行政慣例的約束、以及司法機(jī)關(guān)對(duì)同樣的行政案例同樣裁判并維護(hù)行政裁判的既判力等，均是信賴保護(hù)原則在行政法中的具體表現(xiàn)和適用。三、 信賴保護(hù)原則中信賴保護(hù)的方式上面主要探討了行政法中信賴保護(hù)原則的淵源、內(nèi)涵、具體適用情形等問(wèn)題，它主要回答了行政法中是否適用信賴保護(hù)原則以及在哪

19、些情形下適用信賴保護(hù)原則。在弄清楚了這些問(wèn)題之后，還面臨一個(gè)更為實(shí)質(zhì)的問(wèn)題，即當(dāng)行政相對(duì)人符合信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件，而又面臨行政機(jī)關(guān)要變更乃至消滅相對(duì)人所信賴的法律狀態(tài)時(shí)，相對(duì)人的信賴?yán)嫒绾斡枰员Ｗo(hù)。就理論上來(lái)講，對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嬷饕袃煞N保護(hù)方式，即存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)。所謂存續(xù)保護(hù)，即因行政行為而產(chǎn)生的行政法律關(guān)系主體之間的法律關(guān)系，不論其是否合法，一律要穩(wěn)定行政相對(duì)人所信賴的法律狀態(tài)。所謂財(cái)產(chǎn)保護(hù)，即在必要時(shí)則打破原有法律狀態(tài)，而對(duì)行政相對(duì)人因信賴行政行為而遭受的損失予以財(cái)產(chǎn)上的保護(hù)。在實(shí)踐中，這兩種保護(hù)方式各有利弊。存續(xù)保護(hù)表面看來(lái)是為了保護(hù)相對(duì)人的利益而不改變?cè)蟹蔂顟B(tài)，但如果

20、不顧一切地采用這種保護(hù)方式保護(hù)相對(duì)人的利益，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致公共利益遭受重大損害。在這種情形下公共利益和私人利益很難得到兼顧。因此，只能講如果原有法律狀態(tài)對(duì)相對(duì)人有利，而不予改變又不致明顯損害公共利益時(shí)，則原則上應(yīng)當(dāng)采取存續(xù)保護(hù)的方式。也即是說(shuō)，即使原有法律狀態(tài)對(duì)相對(duì)人有利，但打破該法律狀態(tài)所維護(hù)的公共利益明顯大于相對(duì)人的信賴?yán)鏁r(shí)，按“公益優(yōu)先”原則，則不得不打破原有法律狀態(tài)，而對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嬗枰载?cái)產(chǎn)保護(hù)（主要是金錢補(bǔ)償）。傳統(tǒng)行政法與現(xiàn)代行政法的顯著區(qū)別之一正在于此，傳統(tǒng)行政法往往強(qiáng)調(diào)公共利益而忽視私人利益，而現(xiàn)代行政法則在保護(hù)公共利益的同時(shí)，又兼顧了私人利益。但是，財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式在使“公益優(yōu)

21、先”原則與“信賴保護(hù)”原則得以協(xié)調(diào)時(shí)，也有其不足之處。主要是在有些情況下的信賴?yán)婧茈y用金錢來(lái)加以彌補(bǔ)，如授予國(guó)籍、給予居留許可等。盡管財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式也有其不足，但其適用情形明顯多于存續(xù)保護(hù)的情形，而且，與存續(xù)保護(hù)方式相比，財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式在運(yùn)用上也有其特殊性，值得加以研究。尤其是德國(guó)行政程序法和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法的有關(guān)規(guī)定值得借鑒。德國(guó)行政程序法第48條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)撤銷不屬于該條第2款所列的違法行政行為時(shí)，必須應(yīng)相對(duì)人的申請(qǐng)賠償其有關(guān)財(cái)產(chǎn)不利，該財(cái)產(chǎn)利益是因相對(duì)人相信行政行為的確定力而產(chǎn)生，相對(duì)人所得到的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償不得超過(guò)相對(duì)人在行政行為存續(xù)時(shí)所具有的利益。第49條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)廢止授益行政行

22、為時(shí)，須應(yīng)相對(duì)人的申請(qǐng)對(duì)其因信賴行政行為的確定力而遭受的財(cái)產(chǎn)不利予以補(bǔ)償。臺(tái)灣地區(qū)行政程序法第120條規(guī)定，授予利益的違法行政行為經(jīng)撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財(cái)產(chǎn)損失，撤銷機(jī)關(guān)應(yīng)給予合理補(bǔ)償。補(bǔ)償額度不得超過(guò)受益人因該處分存續(xù)可得之利益。第126條規(guī)定，原處分機(jī)關(guān)依法廢止授予利益的合法行政處分，對(duì)受益人因信賴該處分而遭受的財(cái)產(chǎn)上的不利應(yīng)予以合理補(bǔ)償。對(duì)補(bǔ)償金額和補(bǔ)償爭(zhēng)議，相對(duì)人如有不服，可以向行政法院提起給付訴訟。無(wú)論是德國(guó)行政程序法，還是臺(tái)灣地區(qū)行政程序法，都規(guī)定了要對(duì)相對(duì)人因信賴行政行為而遭受的財(cái)產(chǎn)不利給予合理補(bǔ)償。雖然這里的“合理補(bǔ)償”似乎是一個(gè)不確定的概念，但是以其規(guī)定完全可以

23、推而論之，對(duì)相對(duì)人的補(bǔ)償額度不應(yīng)當(dāng)小于受益人因行政行為存續(xù)可得到的利益，否則，有失公正?，F(xiàn)代行政法上的“公益優(yōu)先”不能以私益的實(shí)質(zhì)損害為代價(jià)。這也是現(xiàn)代行政法中比例原則的必然要求。13百事通 在德國(guó)行政程序法和臺(tái)灣地區(qū)行政程序法中都規(guī)定，在對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)娼o予補(bǔ)償時(shí)，要以相對(duì)人的請(qǐng)求為前提，唯不同的是，德國(guó)規(guī)定請(qǐng)求時(shí)效為一年，臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定請(qǐng)求時(shí)效為二年。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定不符合現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢(shì)。在以給付行政、服務(wù)行政為主要特征的現(xiàn)代行政法范式下，對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)娼o予補(bǔ)償時(shí)，不應(yīng)當(dāng)以相對(duì)人的請(qǐng)求為前提，相反，行政機(jī)關(guān)在撤銷或廢止有關(guān)行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)給予補(bǔ)償。唯對(duì)補(bǔ)償額度的大小，要由相

24、對(duì)人提供相應(yīng)的證明，然后，又行政機(jī)關(guān)依據(jù)比例原則合理裁定。四、 信賴保護(hù)原則在有關(guān)國(guó)家和地區(qū)行政法中的具體運(yùn)用信賴保護(hù)原則自20世紀(jì)50年代在德國(guó)行政法中開(kāi)始作為一個(gè)獨(dú)立的法律原則出現(xiàn)以來(lái)，已經(jīng)得到越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)行政法的承認(rèn)，并加以運(yùn)用。但是信賴保護(hù)原則在不同國(guó)家和地區(qū)行政法中的地位、作用及其運(yùn)用狀況也存在一定的差異。發(fā)現(xiàn)并研究這些差異，無(wú)疑有助于我們進(jìn)一步深化對(duì)行政法中信賴保護(hù)原則的認(rèn)知。德國(guó)自20世紀(jì)50年代起，就將信賴保護(hù)原則與依法行政、法律安定原則、比例原則等置于同等法律地位而作為行政法的基本原則。在1973年10月舉行的德國(guó)法學(xué)者大會(huì)上，其第二議題就選定“行政法之信賴

25、保護(hù)原則”為主體。從而更引起法學(xué)界和立法界對(duì)信賴保護(hù)原則的廣泛注意。在德國(guó)行政程序法、租稅通則、聯(lián)邦建設(shè)計(jì)劃法等法律中，信賴保護(hù)原則均被明文加以規(guī)定。其中，尤以行政程序法的規(guī)定更為引人注目。該法第48條、第49條從具體行政行為的撤銷和廢止的角度使信賴保護(hù)原則的主要精神得以較好地體現(xiàn)出來(lái)。第48條（2）規(guī)定，提供一次或持續(xù)金錢給付或可分物給付，或?yàn)槠湟男姓袨?，如受益人已信賴行政行為的存在。且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時(shí)需要保護(hù)，則不得撤銷。受益人已使用所提供的給付，或其財(cái)產(chǎn)已作出處分，使其不能或僅在遭受不合理的不利時(shí)方可解除處分，則信賴一般需要保護(hù)。但下列情況下受益人不得以信賴為其依

26、據(jù)：1.受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的；2.受益人以嚴(yán)重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的；3.明知或因重大過(guò)失而不知行政行為的違法性。第49條（5）規(guī)定，廢止有關(guān)授益行政行為時(shí)，應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)須對(duì)相對(duì)人因信賴行政行為的確定力而遭受的財(cái)產(chǎn)不利作出補(bǔ)償，但以其信賴需要保護(hù)為限。但有一點(diǎn)必須注意的是，德國(guó)行政程序法以及其他有關(guān)法律在作出相關(guān)信賴保護(hù)時(shí)，是以信賴保護(hù)原則已經(jīng)成為其獨(dú)立的憲法性原則為背景的。14 所以，在德國(guó)信賴保護(hù)原則不僅是行政法上的一個(gè)重要原則而約束所有行政行為，而且是一個(gè)憲法性原則從而對(duì)其立法行為也產(chǎn)生拘束力。學(xué)界及判例上也多從憲法原則的高度對(duì)信賴保

27、護(hù)原則加以研究并推動(dòng)其發(fā)展。在法國(guó)、美國(guó)等國(guó)家，雖然沒(méi)有明確提出信賴保護(hù)原則的概念，但在行政法中具有體現(xiàn)信賴保護(hù)原則精神的相關(guān)規(guī)定，其行政法學(xué)對(duì)信賴保護(hù)原則也有較深的研究。在法國(guó)行政法中，信賴保護(hù)原則主要表現(xiàn)為對(duì)既得權(quán)益的保護(hù)，具體地說(shuō)，就是通過(guò)限制行政行為的撤銷、廢止、溯及力，限制立法機(jī)關(guān)制定具有溯及力的法律規(guī)范表現(xiàn)出來(lái)。根據(jù)法國(guó)有關(guān)法律的規(guī)定，行政行為效力的開(kāi)始時(shí)期，除必須公布外，還受到另一個(gè)規(guī)則的制約，即行政行為的效力不溯及既往。對(duì)行政行為的撤銷，行政機(jī)關(guān)必須考慮兩方面的因素：一方面行政行為已經(jīng)對(duì)當(dāng)事人的法律地位產(chǎn)生了一定的法律效果，這些法律效果必須得到遵守，否則，公民的法律安定毫無(wú)保障

28、；另一方面行政機(jī)關(guān)不能永遠(yuǎn)受自己決定的拘束，因?yàn)樯鐣?huì)生活隨時(shí)變更，公共利益要求行政行為必須符合客觀實(shí)際。為此，信賴保護(hù)原則的運(yùn)用就不可缺少。15在美國(guó)，信賴保護(hù)原則主要通過(guò)行政機(jī)關(guān)之間的相互信任和忠誠(chéng)、限制規(guī)章（即聯(lián)邦行政程序法中的“rule”，故也有人譯為法規(guī)）的生效日期及溯及力、禁止翻供、一事不再理、遵守先例等規(guī)則得意體現(xiàn)。16在日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，都明確將信賴保護(hù)原則作為行政法的基本原則之一，但是其適用范圍主要限于行政行為，尤其是授益性行政行為的撤銷和廢止，其行政法學(xué)也以此為基點(diǎn)，將信賴保護(hù)原則與法律安定性原則和依法行政原則結(jié)合起來(lái)加以研究，試圖協(xié)調(diào)它們之間的沖突。如日本著名的行政法學(xué)者

29、室井力教授認(rèn)為，在區(qū)別行政行為的無(wú)效和撤銷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮如下問(wèn)題，即“如何調(diào)整通過(guò)對(duì)公權(quán)力的承認(rèn)而滿足行政目的的早期實(shí)現(xiàn)、維護(hù)行政法關(guān)系的安定性以及保護(hù)國(guó)民的信賴這一要求與通過(guò)對(duì)公權(quán)力的否認(rèn)來(lái)滿足法治主義的實(shí)現(xiàn)、保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利這一要求的兩者關(guān)系”。17 日本另一位著名的行政法學(xué)者鹽野宏教授也認(rèn)為“法的穩(wěn)定性的要求，適用于為法治國(guó)原理服務(wù)的市民社會(huì)秩序維持的觀念，進(jìn)而，這些原理在行政關(guān)系中的適用，也是為保護(hù)相對(duì)人即私人的利益服務(wù)的，因而，使這些原理在行政關(guān)系中的適用得以正當(dāng)化。但是，另一方面，這些原理的適用，需要和依法律行政原理進(jìn)行協(xié)調(diào)。這是因?yàn)?，誠(chéng)實(shí)信用的原則或者信賴保護(hù)的原則成為

30、問(wèn)題的一種局面，即涉及如何保護(hù)信賴行政的違法活動(dòng)而采取了行動(dòng)的私人”。18在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，雖然在實(shí)務(wù)上早就肯定信賴保護(hù)原則在行政法上的適用，但在學(xué)術(shù)界態(tài)度卻一直比較保守，長(zhǎng)期認(rèn)為只能以類推方式適用該原則。直到20世紀(jì)80年代才開(kāi)始逐漸接受可以直接適用信賴保護(hù)原則的理論。在1987年的第474號(hào)判決中就有如下見(jiàn)解：“公法上之爭(zhēng)訟，應(yīng)有信賴保護(hù)原則之適用，亦即當(dāng)事人信賴行政機(jī)關(guān)之決定存在，已就其生活關(guān)系有適當(dāng)?shù)陌才耪?，必須予以保護(hù)或給予合理之補(bǔ)償”。在行政法院1993年9月份的庭長(zhǎng)評(píng)事聯(lián)席會(huì)議決議中更是明確地指出：“有無(wú)信賴保護(hù)原則之適用，應(yīng)依具體個(gè)案認(rèn)定之”。在此后的行政法院判決中援用信賴保護(hù)原

31、則，判決行政機(jī)關(guān)不得任意撤銷授益行政行為的情形越來(lái)越多。如1994年的第151號(hào)判決、第1520號(hào)判決、1996年的第1464號(hào)判決等。19 實(shí)務(wù)上的推動(dòng)，理論界的自覺(jué)接受和深入研究，直接促成了臺(tái)灣地區(qū)行政程序法對(duì)信賴保護(hù)原則的明確規(guī)定。該法第1條將“增進(jìn)人民對(duì)行政之信賴”作為立法目的的重要內(nèi)容。第8條進(jìn)一步明確規(guī)定：“行政行為應(yīng)以誠(chéng)實(shí)信用之方法為之，并應(yīng)當(dāng)保護(hù)人民正當(dāng)合理之信賴”。在該法的具體規(guī)定尤其是第二章關(guān)于“行政行為的效力”的規(guī)定中，信賴保護(hù)原則得以較好的體現(xiàn)。由以上簡(jiǎn)單的分析可見(jiàn)，信賴保護(hù)原則在許多國(guó)家和地區(qū)的行政法中已得到確認(rèn)，其適用所需的構(gòu)成要件也趨于一致。20

32、0;但其適用范圍并不相同。因?yàn)槿缤渌稍瓌t的適用一樣，信賴保護(hù)原則的適用同樣要受到一國(guó)或地區(qū)的社會(huì)實(shí)踐以及相應(yīng)的理論發(fā)展水平的影響。余 論有必要指出的是，我國(guó)行政法學(xué)至今還很少開(kāi)展對(duì)信賴保護(hù)原則的研究，立法中也沒(méi)有信賴保護(hù)原則的明確規(guī)定，實(shí)踐中自然也就不可能將其作為行政主體進(jìn)行行政管理活動(dòng)的要求。這與現(xiàn)代行政法治的要求是不相適應(yīng)的。值得慶幸的是，1999年11月24日最高人民法院審判委員會(huì)第1088次會(huì)議通過(guò)，并于2000年3月10日開(kāi)始實(shí)施的關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋中已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注信賴保護(hù)問(wèn)題。該解釋第59條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第54條第2項(xiàng)規(guī)定判決撤銷的

33、被訴具體行政行為，將會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時(shí)，可以分別采取以下方式處理：1.判決被告重新作出具體行政行為；2.責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；3.向被告和有關(guān)機(jī)關(guān)提出司法建議；4.發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為的，建議有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理”。我國(guó)傳統(tǒng)行政法比較注重國(guó)家利益、公共利益，而忽視私人利益。但該條中能將私人合法權(quán)益置于國(guó)家利益、公共利益同等地位予以考慮，且規(guī)定法院在依法判決撤銷違法的被訴具體行政行為時(shí)，可責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。這表明我國(guó)行政法治在現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中邁出了可喜的步伐。但由于我們對(duì)信賴保護(hù)原則還缺乏足夠的理性認(rèn)識(shí)，使得我們目

34、前還無(wú)法自覺(jué)而又全面地運(yùn)用信賴保護(hù)原則。如，最高人民法院的司法解釋第58條在規(guī)定法院適用確認(rèn)判決的有關(guān)情形時(shí)，卻忽視了私人利益的保護(hù)。該條規(guī)定：“被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；造成損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”。難道上述情形在給私人利益造成重大損失時(shí)，就不該保護(hù)嗎？21再看實(shí)踐中，由于“小煤窯”、“小礦井”頻頻出事；歌廳、舞廳問(wèn)題重重；音響市場(chǎng)盜版猖獗。對(duì)此，政府理應(yīng)尋找癥結(jié)之所在，制定對(duì)策，對(duì)癥下藥，以求治理。然而，有關(guān)部門的“良策”則是“全部關(guān)停并轉(zhuǎn)”。也

35、許，問(wèn)題會(huì)立竿見(jiàn)影地得以解決。但是，誠(chéng)如有人所指出的，一個(gè)地方某種行業(yè)中無(wú)照經(jīng)營(yíng)、違法經(jīng)營(yíng)的再多，也不可能沒(méi)有有照經(jīng)營(yíng)、守法經(jīng)營(yíng)的。有照經(jīng)營(yíng)的也未必都違法到必須令其停業(yè)的程度。既然有照，說(shuō)明政府審批在先，那么，無(wú)端令其停業(yè)，有何法律依據(jù)？政府又有何誠(chéng)信？22 也許，人們會(huì)說(shuō)，相對(duì)人可以提起行政訴訟，尋求法律保護(hù)。但是，行政訴訟之事后救濟(jì)的特點(diǎn)，使得其社會(huì)成本遠(yuǎn)不如由政府自覺(jué)遵守規(guī)則的成本低。況且，即使訴訟，我們目前的行政法及其法學(xué)理論又在多大程度上為法院提供了信賴保護(hù)的實(shí)在依據(jù)和理論依據(jù)呢？ 23注釋：1 參見(jiàn)林紀(jì)東行政法與誠(chéng)實(shí)信用原則，法令月刊第41卷第10期，

36、第167頁(yè)。2 參見(jiàn)城仲模編行政法上之一般法律原則（二），三民書(shū)局1997年版 ，第205頁(yè)。3 （日）鹽野宏著行政法，楊建順譯，法律出版社1999年出版，第59頁(yè)。4 以上諸觀點(diǎn)參見(jiàn)（日）田村德治憲法及行政法諸問(wèn)題，有斐閣，1987年版，第10頁(yè)-第15頁(yè)。5 城仲模編行政法之一般法律原則（二），三民書(shū)局1997年版，第211頁(yè)。6 城仲?，F(xiàn)代行政法學(xué)發(fā)展的新趨勢(shì)，載行政法專集（一），臺(tái)北市公訓(xùn)中心印行，1990年版，第126頁(yè)。7 葉俊榮行政程序與一般法律原則，臺(tái)灣經(jīng)社研究報(bào)告1007，第234頁(yè)。8 同上9 撤銷違法的不利行政行為，是依法行政的要求，但此時(shí)與法律安定性原則會(huì)發(fā)生一定