世行貸款債務(wù)管理存在的問題及其對策

1、世行貸款債務(wù)管理存在的問題及其對策我國政府與世界銀行的合作已有多年，世界銀行提供的貸款和技術(shù)援助在我國能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、扶貧等諸多領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用，大大加快了我國經(jīng)濟建設(shè)的速度。但我們也應(yīng)看到，在實際工作中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，尤其是在債務(wù)管理方面，表現(xiàn)為有的項目債務(wù)責(zé)任不落實，地方政府的償債意識淡薄，到期債務(wù)拖欠嚴重等等，使得我國世行貸款的還貸形勢十分嚴峻。世行貸款屬于國家主權(quán)負債，直接關(guān)系到我國的國際聲譽和形象。而世行對借款國還本付息、付費的要求是十分嚴格的，一旦借款國發(fā)生拖欠到期世行貸款本、息、費，世行將中止該國所有項目的支付，并停止新項目的準備工作。 一、世行貸款債務(wù)管理存在

2、的問題 我國世行貸款回收難，有關(guān)項目單位拖欠到期債務(wù)的現(xiàn)象究其原因主要債務(wù)管理方面存在一些問題：1債務(wù)意識淡薄，對項目外債的償還剛性不夠重視。 有些項目單位對世行貸款缺乏足夠的認識，償債意識淡薄，只管能否把資金弄進來，不管歸不歸還的問題。對財政有一種依賴性，認為歸還債務(wù)是財政的問題，甚至強調(diào)各種理由，希望上級能減免債務(wù)。對還貸工作缺乏心理準備，未制定相應(yīng)的還貸計劃和有效的還貸措施，采取拖延、觀望態(tài)度。 2 債務(wù)責(zé)任不明確。 1993 年以前，世行貸款的轉(zhuǎn)貸模式是統(tǒng)借統(tǒng)還（ 1990-1993）和實行省、地兩極財政負擔。在這兩種模式下，償債責(zé)任究竟是中央財政負擔、中央行業(yè)部委負擔，還是地方政府負

3、擔，經(jīng)常無法達成一致，特別是在一些由世行轉(zhuǎn)貸給行業(yè)部委，再逐級轉(zhuǎn)貸給地方行業(yè)主管部門的項目中，由于地方財政部門基本上沒有參與項目管理，往往形成用款與還款責(zé)任相脫節(jié)的局面。即便是1993 年以后，實行“誰用款、誰還款、誰承擔風(fēng)險”，的轉(zhuǎn)貸模式，但一些項目在層層簽訂轉(zhuǎn)貸協(xié)議逐級落實債務(wù)方面執(zhí)行的不嚴格，致使債務(wù)責(zé)任不落實。3 項目管理不善，對項目風(fēng)險認識不夠。世行貸款項目在操作過程中如何加強項目管理是十分重要的。但目前一些單位或部門對項目管理不夠重視，尤其是資金管理非?；靵y，表現(xiàn)為不按規(guī)定用途使用貸款，而是挪用或支用貸款資金。特別是有些項目單位借搞工程項目建設(shè)的同時，乘機添置一些其他的固定資產(chǎn)，為

4、利用項目資金購置項目外汽車和建造辦公大樓等。甚至還有的項目單位利用時間差，將項目資金出借給其他部門或單位。還有一些單位對世行貸款的利用過程中存在的外匯風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、政策風(fēng)險、自然災(zāi)害風(fēng)險等認識不足，常常忽略預(yù)期風(fēng)險如何防范，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實風(fēng)險后由誰承擔等問題，進而造成不必要的損失。4 缺乏償債準備金世界銀行貸款項目財務(wù)管理暫行規(guī)定早就明確了“誰借款、誰還貸”的原則，并要求按貸款總額的3%到 8%的比例提取還貸準備金。但在實際執(zhí)行或在轉(zhuǎn)貸協(xié)議中，這些規(guī)定卻被淡化了，一些項目單位根本未建立還貸準備金，或達不到應(yīng)有的數(shù)量要求。二、加強世行貸款債務(wù)管理的對策( 一 ) 提高認識 , 端正利用世行貸款的指

5、導(dǎo)思想。各項目地政府部門、項目單位要充分認識世界銀行貸款的特點：其一，它是利用國際金融組織貸款營建項目；是一種外債；其二，它是一種政府行為，是由財政部代表中國政府同世界銀行簽約。并且在國內(nèi)也是由各級財政代表各級政府進行擔保轉(zhuǎn)貸。各級財政具有雙重身份，既是債權(quán)人又是債務(wù)人，即實際上由各級人民政府承擔還貸義務(wù)；其三，項目的還貸時效性強，必須按照世界銀行規(guī)定的通知日期及金額及時還本付息，具有絕對的法律時效性。 在提高認識的基礎(chǔ)上還應(yīng)進一步明確: 世行貸款是國家主權(quán)負債 , 債務(wù)具有高度剛性 , 償還與否直接關(guān)系到我國的國際聲譽和形象。因此，世行貸款項目一定要保證質(zhì)量 , 保證效益，要堅決摒棄那種“本

6、屆政府只管借錢用錢, 不管還錢” , 或“本屆政府不管上屆政府欠債”的錯誤觀念。要按照“誰用款誰還債”的原則，增強世行貸款項目的風(fēng)險意識和償債意識，克服“重借輕還”的思想，采取有效措施，強化債務(wù)管理。（二）建立還貸準備金制度，完善債務(wù)責(zé)任約束機制1 完善轉(zhuǎn)貸機制 , 落實債務(wù)。轉(zhuǎn)貸安排是否合理，機制是否健全，關(guān)系到貸款的順利實施及債務(wù)的落實和償還。建立合理的轉(zhuǎn)貸機制必須遵循三個原則：一是有償原則，明確和堅持貸款資金有償使用，支持的項目必須達到一定的效益用于償還貸款。二是保證按期償還的原則，世界銀行貸款是政府債務(wù)，借款必須按照借貸協(xié)議承擔按期償債的責(zé)任。三是有利于項目的原則，要保證貸款資金與項目

7、實施有機結(jié)合，充分利用資金并實現(xiàn)預(yù)期效益。在轉(zhuǎn)貸關(guān)系上，部門貸款通過業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)、政府貸款通過各級財政逐級轉(zhuǎn)貸；層層簽訂轉(zhuǎn)貸協(xié)議并建立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，且要有嚴肅的償債意識，認真履行轉(zhuǎn)貸協(xié)議。2 建立健全還貸準備金制度。世行貸款的“借、用、還”是一項長期、艱巨的工作 , 因此項目單位必須建立健全還貸準備金制度，還貸準備金是償還世行貸款的有力保證。就目前情況下, 可采用下列辦法籌集還貸準備金 :（）每年財政安排一定數(shù)額的專項資金, 用于建立、補充償債基金；（）世,行貸款項目執(zhí)行中發(fā)生的各項存款利息收入；（）利用貸款項目的回流資金如部分項目轉(zhuǎn)貸期較短 , 提前收回的貸款本金和利息再次投資于效益佳、回收

8、快的項目 , 以所獲得的資金運作增值部分；（）外匯貸款資金轉(zhuǎn)換為人民幣時,因匯率變化產(chǎn)生的凈收益。（）項目單位配套人民幣資金和預(yù)算外收入中安排一部分；（）從項目收費和新增稅利等收入中安排一部分。以上形式取得的還貸準備金 , 可實行專戶存儲。同時 , 在明確該準備金保證不影響專門用于墊付償還世行貸款本金、利息、承諾費的前提下, 也可以利用資金存用的時間差 ,以增值為目標 , 拓寬資金使用領(lǐng)域 , 以建立靈活而穩(wěn)固的還貸保證體系。在合理安排還貸準備金來源的前提下，還要運用行政手段和經(jīng)濟手段，確保還貸準備金及時是額到位。（ 1）通過同級財政部門控制項目單位行政和事業(yè)經(jīng)費的劃撥等項職能，確保項目單位及

9、時還本付息。（2）制定相關(guān)政策，確保還貸工作的順利進行。對于項目管理較好、還貸工作扎實的項目給予一定獎勵，并在其相關(guān)項目投資和經(jīng)費劃撥上予以優(yōu)先考慮；對拖欠本息費的項目單位在其應(yīng)還債務(wù)未清償之前，不考慮增加新的投資，或?qū)ζ溥M行中期調(diào)整、或終止合同，直至實行財政逐級預(yù)算扣款等。3 強化還貸約束和監(jiān)督機制。防止逃債現(xiàn)象發(fā)生，各級財政外債管理部門在進入世行貸款償還階段應(yīng)協(xié)助項目經(jīng)營單位進行管理和政策指導(dǎo)。及時了解投入世行貸款的企業(yè)的財務(wù)狀況，同時要求企業(yè)對重大事項如對外投資、合資、破產(chǎn)、利潤分配和領(lǐng)導(dǎo)人變更等如實上報。項目單位要嚴格按各項目協(xié)定中的核算辦法，規(guī)范外資財務(wù)管理，加強核算。各級政府的監(jiān)察

10、、財政、審計部門對項目實施的全過程、全方位進行監(jiān)督，加大對違法違紀事件的查處力度，確保項目順利實施。4 建立債務(wù)核算和監(jiān)控體系。根據(jù)世界銀行貸款和財政部的要求, 各級財政部門要加強對國際會計核算的了解和學(xué)習(xí) , 加強會計核算和財務(wù)管理 , 逐步與國際慣例接軌 , 建立債務(wù)核算和監(jiān)控體系：（ 1） 規(guī)模指標體系，包括債務(wù)率 ( 債務(wù)余額 /GDP)、償債率 ( 到期應(yīng)還債務(wù)額 / 當期財政收入 ) 等, 通過對這些指標的核算和監(jiān)控來掌握債務(wù)規(guī)模；（ 2 ）效益指標體系，包括投資回報率 ( 投資收益 / 投資額 ) 、內(nèi)部收益率、新增利稅等 , 用以主要考核衡量債務(wù)資金投入所產(chǎn)出的效益； 3 償還

11、指標體系，包括還債率 ( 累計已還額 / 累計應(yīng)還額 ) 、拖欠率 ( 累計拖欠額 / 累計應(yīng)還額 ) 、償債保證比 ( 到期債務(wù)額 / “本年稅后利潤 +本年折舊” ) 等 , 主要考核、測算債務(wù)償還情況及償還能力。通過建立債務(wù)核算和監(jiān)控體系 , 掌握各地債務(wù)情況和償還情況 ,從而建立各地債務(wù)償還評級制度 , 監(jiān)督促進各地債務(wù)的償還。 （三）加強項目資金管理，防范風(fēng)險發(fā)生。 加強項目資金管理，要從以下幾方面入手：（ 1）嚴格控制項目資金使用，杜絕非項目支出，建立嚴格的內(nèi)部控制制度；（ 2）加強資金管理工作，提高管理人員業(yè)務(wù)水平，對其進行專業(yè)培訓(xùn)，促進資金利用率；（ 3）建立內(nèi)部審計制度，對其

12、專項資金開展定期檢查，審查所支付的款項是否真正用于貸款規(guī)定的用途、工程和勞務(wù)支出等的金額單價是否正確，資金是否被挪用、出借等等，使其資金管理逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道，增強償債能力。 對于世行貸款的風(fēng)險防范，一方面要選準項目，提高項目決策水平，注重和加強項目市場、匯率、利率、政策等的風(fēng)險預(yù)測；另一方面還要制訂合理的風(fēng)險負擔政策，對于匯率風(fēng)險一般由省級財政負擔，通過財政預(yù)算等渠道，建立項目風(fēng)險基金；項自自身經(jīng)營產(chǎn)生的風(fēng)險，由項目單位自己承擔。 （四）做好世行貸款回收的具體工作 1 重視貸款合同的簽訂。貸款合同對借款人還本付息具有法律約束力。世行貸款開始使用前，承擔世行貸款的轉(zhuǎn)貸責(zé)任的基層單位（如項目鄉(xiāng)或行政村）要與受益者簽定貸款合同，并注意采用有利于貸款償還的貸款方式。比如對于具有一定的經(jīng)濟實力法人單位、農(nóng)業(yè)大戶、個人，可采取抵押或擔保的方式；而對于收入水平較低的借款人（如貧困農(nóng)戶），可采取小組聯(lián)保方式，即借款農(nóng)戶組織起來建立 5 人左右的小組，小組成員之間相互擔保，一戶借款人到期還不了款，小組其他成員有責(zé)任代其償還，否則，整個小組乃至整個村莊都會被取消繼續(xù)貸款的機會。這種方式可以在農(nóng)民組織內(nèi)部形成社會壓力，迫使每個借款