城市公共交通財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制改進(jìn)

1、城市公共交通財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制改良當(dāng)下,無(wú)論是開(kāi)展中國(guó)家還是發(fā)國(guó)家,在交通擁擠、能源危機(jī)和環(huán)境污染等多重壓力下,都將優(yōu)先開(kāi)展公共交通作為重要的戰(zhàn)略對(duì)策.我國(guó)也將公交優(yōu)先作為緩解城市交通問(wèn)題的主要選擇.而補(bǔ)貼機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公交優(yōu)先的有效舉措之一,因此研究政府對(duì)公交企業(yè)最優(yōu)補(bǔ)貼機(jī)制是十分必要的.2005年9月國(guó)務(wù)院46號(hào)文?關(guān)于優(yōu)先開(kāi)展城市公共交通的意見(jiàn)?明確了公交的公益地位,強(qiáng)調(diào)對(duì)城市公交的財(cái)政支持,對(duì)公共交通進(jìn)行調(diào)控尚處于探索階段,補(bǔ)貼取得的成效還是階段性的,一些影響補(bǔ)貼效益發(fā)揮的深層次問(wèn)題還沒(méi)有得到充分研究,補(bǔ)貼機(jī)制在補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面仍有待完善.因此為充分發(fā)揮政府補(bǔ)貼的社會(huì)效益,推動(dòng)政府補(bǔ)貼不斷

2、向科學(xué)化、合理化縱深開(kāi)展,進(jìn)一步建立健全科學(xué)合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和長(zhǎng)效機(jī)制,使政府能夠更好的履行公共效勞職能,切實(shí)落實(shí)“公交優(yōu)先戰(zhàn)略,我們認(rèn)為有必要對(duì)“公交優(yōu)先下政府最優(yōu)補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行研究進(jìn)行深入的研究.城市公共交通行業(yè)在很大程度上承當(dāng)政府公共投資品的供應(yīng)任務(wù),無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家都具有經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性的雙重特點(diǎn),公交企業(yè)不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益,更要考慮社會(huì)效益.這一特性決定了公交企業(yè)不能像一般的市場(chǎng)化企業(yè)走完全市場(chǎng)化的道路.政府必須對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行一定的管制,以保證企業(yè)社會(huì)屬性的實(shí)現(xiàn).同時(shí)為了管制下的公交企業(yè)能夠維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提升社會(huì)效勞水平,政府必須建立相應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制,對(duì)公交企業(yè)的政策性虧損進(jìn)行補(bǔ)貼,從而既保證

3、企業(yè)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),同時(shí)又能鼓勵(lì)企業(yè)提升運(yùn)營(yíng)治理效率.公交運(yùn)輸與其他運(yùn)輸方式相比具有更高的效率,雖然其他運(yùn)輸工具如小汽車,在自由便利等方面具有巨大的優(yōu)勢(shì),但同時(shí)它的負(fù)面效應(yīng)也要大許多.我國(guó)公共交通補(bǔ)貼政策我國(guó)很早就相繼出臺(tái)了一系列表達(dá)公交優(yōu)先的政策、舉措,通過(guò)政府在財(cái)政及交通政策上的支持,以保證公交企業(yè)在低票價(jià)情況下仍能維持正常運(yùn)營(yíng).2002年,建設(shè)部發(fā)布的?關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)?中提出市政公用企業(yè)通過(guò)合法經(jīng)營(yíng)獲得的合理回報(bào)應(yīng)予與保證.假設(shè)為滿足社會(huì)公眾利益需要,企業(yè)的產(chǎn)品和效勞定價(jià)低于本錢,或企業(yè)為完成政府公益性目標(biāo)而承當(dāng)政府指令性任務(wù),政府應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼.2004年,建設(shè)

4、部發(fā)布的?市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)治理方法?中規(guī)定求得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)承當(dāng)政府公益性指令任務(wù)造成經(jīng)濟(jì)損失的,政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償.2005年9月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門(mén)?關(guān)于優(yōu)先開(kāi)展城市公共交通意見(jiàn)的通知?,明確了公共交通的社會(huì)公益性.城市公交企業(yè)因價(jià)格限制因素造成的政策性虧損、承當(dāng)社會(huì)福利包括老年人、殘疾人、學(xué)生、傷殘軍人等實(shí)行免費(fèi)或優(yōu)惠乘車和完成政府指令性任務(wù)所增加的支出,政府應(yīng)該應(yīng)予補(bǔ)貼.2006年,建設(shè)部、國(guó)家開(kāi)展改革委、財(cái)政部、勞動(dòng)保證部等四部門(mén)共同印發(fā)了?關(guān)于優(yōu)先開(kāi)展城市公共交通假設(shè)干經(jīng)濟(jì)政策的意見(jiàn)?.要求：加大城市公共交通的投入；建立低票價(jià)的補(bǔ)貼機(jī)制；認(rèn)真落實(shí)燃油補(bǔ)助及其他各

5、項(xiàng)補(bǔ)貼；標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?在國(guó)家“公交優(yōu)先大的戰(zhàn)略方向指引下,我國(guó)很多城市也都陸續(xù)出臺(tái)地方性的公交補(bǔ)貼治理方法,對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼,比方在去年,上海市對(duì)?上海市公共汽車和電車客運(yùn)治理?xiàng)l例?進(jìn)行了重新修訂,明確規(guī)定政府對(duì)公共汽車和電車客運(yùn)的資金投入納入公共財(cái)政預(yù)算體系,為公交企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼提供了穩(wěn)定的資金來(lái)源.1、 我國(guó)城市公共交通補(bǔ)貼形式我國(guó)對(duì)城市公共交通補(bǔ)貼主要是采取顯性補(bǔ)貼,即以財(cái)政資金直接撥付的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的.顯性補(bǔ)貼又可再細(xì)分為建設(shè)投資補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼建設(shè)投資補(bǔ)貼是對(duì)公交企業(yè)的根底設(shè)施建設(shè)和大的資產(chǎn)本錢如車輛、場(chǎng)地及新技術(shù)設(shè)備投入等給予直接的資金援助.運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼那么主要是對(duì)由于公交效勞的

6、社會(huì)效益造成過(guò)高本錢,超過(guò)合理收入局部給予的補(bǔ)貼.具體的補(bǔ)貼方法或者說(shuō)依據(jù)主要有以下幾種：1、根據(jù)企業(yè)申報(bào)的上年度財(cái)務(wù)決算和本年度運(yùn)營(yíng)方案確定補(bǔ)貼額.這種補(bǔ)貼方式簡(jiǎn)單明了,在過(guò)去被一直沿用的.但是這種公交企業(yè)虧多少就補(bǔ)多少的粗放的補(bǔ)貼方式,使企業(yè)降低本錢和增加收入的積極性蕩然無(wú)存,反而造成了越補(bǔ)越虧的為難境地.并且政府和公交企業(yè)之間信息的不對(duì)稱,導(dǎo)致政府難以確定企業(yè)上年度財(cái)務(wù)決算的準(zhǔn)確性,更無(wú)法保證企業(yè)將補(bǔ)貼用于更新改造、提升效勞質(zhì)量.從而導(dǎo)致該種補(bǔ)貼方式效果欠佳.2、車公里補(bǔ)貼.按運(yùn)營(yíng)里程和運(yùn)營(yíng)車輛數(shù)的綜合水平確定補(bǔ)貼額.這種方式可能導(dǎo)致企業(yè)單純追求行車?yán)锍?無(wú)視效勞質(zhì)量和客運(yùn)量.3、人公里

7、補(bǔ)貼.按運(yùn)營(yíng)里程和客運(yùn)量的綜合水平確定補(bǔ)貼額.企業(yè)為提升人公里數(shù)會(huì)注重效勞質(zhì)量以吸引更多的乘客,使補(bǔ)貼發(fā)揮積極作用,但公交企業(yè)可能會(huì)無(wú)視冷僻線路,有損公益性.4、包死基數(shù).這種方式的補(bǔ)貼額假設(shè)干年一般為3年左右不變,虧損增加不追加,虧損減少不退繳,能鼓勵(lì)企業(yè)減虧增效,為目前許多城市所采用.5、對(duì)公交企業(yè)的生產(chǎn)要素進(jìn)行補(bǔ)貼.比方在石油價(jià)格大幅上揚(yáng)的情況下,可以對(duì)企業(yè)進(jìn)行燃油優(yōu)惠或補(bǔ)貼,可以明顯降低其運(yùn)營(yíng)本錢,提升利潤(rùn).由于生產(chǎn)要素的耗用量根本上和效勞的提供量成正比,所以這種補(bǔ)貼方式能促使企業(yè)提供更多、更優(yōu)的效勞.6、對(duì)公交運(yùn)營(yíng)線路進(jìn)行補(bǔ)貼.公共汽車在不同線路上行駛的收益水平差異很大.客流量大的線

8、路能獲得較大利潤(rùn),冷僻線路會(huì)那么會(huì)出現(xiàn)較大虧損.對(duì)不同的線路給予不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),能使補(bǔ)貼更加的準(zhǔn)確和精細(xì)化,同時(shí)也能充分考慮到公交的公益性和福利性.除了顯性補(bǔ)貼以外,一些城市也會(huì)配套的使用一些隱性補(bǔ)貼的方式,即從稅費(fèi)、政策、規(guī)劃等方面對(duì)公交企業(yè)予以支持,通過(guò)非金錢補(bǔ)貼方式改善公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境,增強(qiáng)公交企業(yè)在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力.例如公交企業(yè)營(yíng)業(yè)稅率為3%,遠(yuǎn)低于其它企業(yè)實(shí)行的5%20%的標(biāo)準(zhǔn),且免交養(yǎng)路費(fèi)以及其他一些行政性收費(fèi).一些地方政府還對(duì)公交企業(yè)購(gòu)置客運(yùn)車輛的貸款給予一定的優(yōu)惠,對(duì)公交企業(yè)營(yíng)業(yè)稅進(jìn)行減免等.2、 國(guó)外公共交通補(bǔ)貼機(jī)制大力優(yōu)先開(kāi)展公共交通是緩解日趨嚴(yán)重的城市交通擁堵問(wèn)題的重要手

9、段.國(guó)外對(duì)公共交通的財(cái)政補(bǔ)貼分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼,各個(gè)國(guó)家對(duì)公交的扶植主要表達(dá)在直接的財(cái)政補(bǔ)貼上,即從國(guó)家財(cái)政或征收的稅金利拿出一定比例用于彌補(bǔ)公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)的虧損及進(jìn)行公交根底設(shè)施的建設(shè).1 .美國(guó)公交補(bǔ)貼機(jī)制近些年,美國(guó)在努力通過(guò)大力開(kāi)展公共交通以改變?nèi)藗冞^(guò)度依賴小汽車的出行方75%以式.政府對(duì)公共交通的補(bǔ)貼力度很大,財(cái)政補(bǔ)貼收入占到了企業(yè)經(jīng)營(yíng)總支出的上.美國(guó)對(duì)于公共交通的補(bǔ)貼主要通過(guò)投資公交根底設(shè)施建設(shè)、車輛購(gòu)置、票價(jià)補(bǔ)貼等方式實(shí)現(xiàn).政府對(duì)公交補(bǔ)貼主要有兩種形式：一是財(cái)政撥款；二是由依法專為公交設(shè)立的資金提供補(bǔ)貼.即聯(lián)邦汽油稅對(duì)每加侖汽油加收5美分,其中1美分進(jìn)入公共交通帳戶,使公共交通

10、的資助有了固定來(lái)源.公共交通根底設(shè)施建設(shè)由政府予以資助,該項(xiàng)資金的來(lái)源在聯(lián)邦法律中有明文規(guī)定：來(lái)自聯(lián)邦政府的款項(xiàng)不能超過(guò)工程費(fèi)用的80%,其余費(fèi)用由州政府和地方政府負(fù)擔(dān).一般情況下,聯(lián)邦政府資金占54%,公交治理機(jī)構(gòu)從各種稅費(fèi)中自籌22%,州政府資金占13%,當(dāng)?shù)卣Y金占11%1.2、法國(guó)公交補(bǔ)貼機(jī)制法國(guó)對(duì)公交企業(yè)補(bǔ)貼有以下幾種：一是在10萬(wàn)人口以上城市中,凡擁有9名雇員以上的企業(yè)均需按工資總額提取1.2%2%的公共交通稅,巴黎市區(qū)交通稅率為2.4%.交通稅征收后,由巴黎交通治理委員每月分配給公交總公司、國(guó)鐵等交通企業(yè).交通稅是公交企業(yè)彌補(bǔ)虧損的重要來(lái)源,在省級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算中約占1/3.企

11、業(yè)征收公共交通稅以外,法國(guó)政府還規(guī)定企業(yè)要支付員工公共交通黃票類似于月票本錢票價(jià)的一半.二是國(guó)家財(cái)政撥款補(bǔ)貼,如巴黎市,國(guó)家補(bǔ)貼費(fèi)占全部補(bǔ)貼費(fèi)的21%;三是地方當(dāng)局補(bǔ)貼,在巴黎市占總補(bǔ)貼額的10%;四是其他收入,占總補(bǔ)貼額的6%.由于以上政策,公交公司每年的實(shí)際虧損都得到政府的足額補(bǔ)貼.3、德國(guó)公交補(bǔ)貼機(jī)制德國(guó)對(duì)公交企業(yè)的補(bǔ)貼主要通過(guò)稅費(fèi)優(yōu)惠等隱形補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn).對(duì)公交企業(yè)減少公共交通銷售稅增值稅的50%和完全免收公共交通的車輛稅,另外還減收公共汽車的用油稅.為了支持公共交通的建設(shè),德國(guó)聯(lián)邦政府制定了?鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)交通資助法?和?區(qū)域化法?,規(guī)定了聯(lián)邦政府在推行公交優(yōu)先政策及推動(dòng)德國(guó)公交建設(shè)中的投資數(shù)額

12、,以及公交建設(shè)資金的分配和使用細(xì)那么.該局部資金主要來(lái)源于征收的石油稅,通常能占到公交企業(yè)虧損總額的30%以上.4、巴西庫(kù)里蒂巴市的公交補(bǔ)貼政策巴西庫(kù)里蒂巴市是巴西東南部的一個(gè)大城市.其優(yōu)先創(chuàng)立了公交共同體的公交運(yùn)營(yíng)模式,并取得了很大的成功.該市參與公交運(yùn)營(yíng)的10家公交公司均為私營(yíng),各公交公司在政府指定線路運(yùn)營(yíng),各公司收入不與票款收入掛鉤.政府對(duì)公交經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行治理,即負(fù)責(zé)線路規(guī)劃、調(diào)整、公交根底設(shè)施建設(shè)和組織購(gòu)置車輛,并委托公交治理公司嚴(yán)格按該市規(guī)定的公交條例分配各公司收入,政府予以財(cái)政支持.此外,還有其他一些國(guó)家和地區(qū)主要通過(guò)投資補(bǔ)貼來(lái)支持公共交通的開(kāi)展.例如,日本在新建公共交通設(shè)施時(shí),中

13、央政府資助50-60%.歐洲國(guó)家的很多城市政府對(duì)購(gòu)置公交車輛和公交專用道的修建都給與了巨額的財(cái)政補(bǔ)貼.比方法國(guó)、荷蘭、西班牙、英國(guó)的公交企業(yè)購(gòu)置公交車通常都享受100%的財(cái)政補(bǔ)貼.3、 我國(guó)公交補(bǔ)貼機(jī)制改良建議城市公共交通是城市復(fù)雜系統(tǒng)的重要組成局部,是城市居民從事各項(xiàng)生產(chǎn)、生活等活動(dòng)的紐帶,它對(duì)繁榮城市經(jīng)濟(jì)、方便城市居民出行起著十分重要的作用.作為城市客運(yùn)交通主要方式之一的城市公共交通,其開(kāi)展水平直接關(guān)系到城市的整體開(kāi)展水平.其效勞水平與城市居民的居住水平密切聯(lián)系.城市公交的特點(diǎn)決定了其經(jīng)營(yíng)治理必須嚴(yán)格受到政府的行業(yè)治理.對(duì)其經(jīng)營(yíng)治理存在的政策性虧損等政府必須以補(bǔ)償使得滿足城市功能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)

14、的雙重需要.但公交企業(yè)與政府為兩個(gè)決策者.兩者之間的利益目標(biāo)不一致.政府部門(mén)追求社會(huì)福利最大化.企業(yè)追求自身效益最大化,兩者之間就是否進(jìn)行政策性補(bǔ)貼與補(bǔ)貼具體標(biāo)準(zhǔn)存在著小同的意見(jiàn),即存在著博弈.1、從政策、稅費(fèi)和資金來(lái)源等多方面進(jìn)一步加大公交補(bǔ)貼力度加大對(duì)城市公交補(bǔ)貼的支持力度,是實(shí)施城市公交優(yōu)先開(kāi)展戰(zhàn)略的重要舉措之一.由于城市公交運(yùn)營(yíng)兼容經(jīng)營(yíng)性和社會(huì)性以及其產(chǎn)生的正外部效應(yīng)的特點(diǎn),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,不可能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)公交企業(yè)的良性開(kāi)展.因此,政府加大對(duì)城市公交的補(bǔ)貼力度那么是實(shí)現(xiàn)公交社會(huì)效應(yīng),保證公交企業(yè)正常運(yùn)行的重要條件.一方面可以通過(guò)制定和修改與城市公交相關(guān)的法律法規(guī),明確政

15、府財(cái)政對(duì)城市公交補(bǔ)貼的只能,并納入公共財(cái)政體系；另一方面進(jìn)一步加大對(duì)公交企業(yè)稅費(fèi)減免以及提升私家車出行本錢,改善公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境,提升公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)收入；同時(shí)政府還需拓寬公交補(bǔ)貼資金來(lái)源渠道,通過(guò)制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)企業(yè)搞多種經(jīng)營(yíng),以副補(bǔ)主,或建立專項(xiàng)補(bǔ)貼基金,以保證補(bǔ)貼資金能及時(shí)到位.2、合理確定補(bǔ)貼范圍和建立補(bǔ)貼考核標(biāo)準(zhǔn),保證補(bǔ)貼資金效用最大化由于公交企業(yè)所承當(dāng)?shù)纳鐣?huì)屬性,對(duì)其進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼是必要的,但是財(cái)政補(bǔ)貼只是一種輔助性的工具,僅能提供維持運(yùn)營(yíng)的根本條件,真正的改善和開(kāi)展還要靠企業(yè)自身的努力.補(bǔ)貼過(guò)度會(huì)造成資源浪費(fèi)和企業(yè)效率低下,必須制定合理的限制條件加以防止.對(duì)城市公共交通企業(yè)

16、給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼,要區(qū)分公益性客運(yùn)效勞與經(jīng)營(yíng)性效勞,對(duì)應(yīng)經(jīng)營(yíng)效勞所產(chǎn)生的虧損不應(yīng)納入財(cái)政補(bǔ)貼范圍,使財(cái)政補(bǔ)貼做到有的放矢同時(shí)為了更好的核實(shí)政策性虧損,應(yīng)建立一些切實(shí)可行的考核指標(biāo),對(duì)公交企業(yè)的合理本錢和效勞質(zhì)量進(jìn)行考核,將考核指標(biāo)的結(jié)果與補(bǔ)貼額度進(jìn)行結(jié)合,從而使財(cái)政補(bǔ)貼能真正起到促進(jìn)企業(yè)提升效率,提供更好的社會(huì)效勞的目標(biāo).3、建立公交企業(yè)信息披露機(jī)制,完善公交財(cái)政補(bǔ)貼的監(jiān)督考核合理有效的公交補(bǔ)貼機(jī)制至少需要保證企業(yè)提供信息的真實(shí)有效以及完善的資金監(jiān)管機(jī)制.因此政府應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)的形式規(guī)定企業(yè)真實(shí)地披露信息,使公眾享有充分的知情權(quán),一方面可以改善政府與公交企業(yè)信息不對(duì)稱的情況,另一方面也可以發(fā)動(dòng)群眾對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督,從而標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼資金的使用行為,提升補(bǔ)貼資金的使