試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革

1、試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革    為了更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)西部大開發(fā)的順利實(shí)施，切實(shí)解決好“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距，國家批準(zhǔn)重慶市設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。重慶市將充分發(fā)揮土地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用，加快農(nóng)村土地制度改革，強(qiáng)化農(nóng)村土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利，向?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度的公平合理改革目標(biāo)邁進(jìn)。    1統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的主要矛盾和問題    隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不斷推進(jìn)，土地制度的缺陷，如農(nóng)村土地難以合理流轉(zhuǎn)和有效配置、農(nóng)村土

2、地難以市場化、農(nóng)民征地補(bǔ)償嚴(yán)重不足等問題日益暴露出來。    1.1土地所有權(quán)主體二元化導(dǎo)致的收益差異化    依照憲法和土地管理法的規(guī)定，我國土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)有國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。兩種不同的所有權(quán)主體，卻導(dǎo)致了收益的巨大差異。如，對(duì)于集體建設(shè)用地，只能用于本集體組織內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不能私自改變建設(shè)用地的用途，不得出租、轉(zhuǎn)讓，抵押建設(shè)用地。在物權(quán)法中，對(duì)城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人，也享

3、有不同的權(quán)利，即：農(nóng)民對(duì)宅基地只有占有和使用的權(quán)利，沒有收益的權(quán)利，更不能轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。    造成這種收益差別的原因主要是城鄉(xiāng)二元土地制度。城市建設(shè)需要使用集體土地，必須先由國家征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，城市建設(shè)用地的使用權(quán)人也依法享有對(duì)土地的占有、使用和收益的權(quán)利。而城市居民不能購買、租住農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民建設(shè)的住宅，使得農(nóng)民出租、出售住房無法獲得房租等經(jīng)營性收入和因房屋增值所帶來的投資性收入，限制了農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利。盡管如此，為了獲取土地的財(cái)產(chǎn)性收益，農(nóng)村的“小產(chǎn)權(quán)房”問題仍然屢禁不止。  

4、  1.2土地承包權(quán)保護(hù)不到位導(dǎo)致的社會(huì)沖突    盡管我國的農(nóng)村土地承包法早已頒布，但在農(nóng)村，農(nóng)民土地承包權(quán)被剝奪，地方政府在執(zhí)行農(nóng)村土地承包法時(shí)越界的現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。如一些地方政府違背農(nóng)民意愿，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地行為呈現(xiàn)蔓延上升之勢，違規(guī)違法用地并沒有得到有效遏制。    違規(guī)違法用地危及社會(huì)和諧穩(wěn)定，首先是危害農(nóng)民利益。土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料，而且具有社會(huì)保障功能。農(nóng)民持有土地，或者土地被依法征用，可以保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降

5、低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。但違規(guī)違法用地規(guī)避補(bǔ)償安置，農(nóng)民面臨風(fēng)險(xiǎn)非常大。農(nóng)民一旦拿不到土地租金，得不到應(yīng)有補(bǔ)償，被占用農(nóng)地又無法復(fù)耕，就可能陷入“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”困境。因此農(nóng)民目前迫切希望穩(wěn)定土地承包權(quán)。如果農(nóng)民的承包權(quán)得不到保護(hù)，農(nóng)民的經(jīng)營性收入不能保證，財(cái)產(chǎn)收入又為零，必將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素。    1.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場交易缺失導(dǎo)致的配置效率低下    我國規(guī)定任何單位和個(gè)人使用建設(shè)用地必須使用國有土地，而國有土地的一級(jí)、二級(jí)市場由各級(jí)政府壟斷，在地方利益和土地財(cái)政的推動(dòng)下，城

6、市土地資源供應(yīng)日趨緊張。一是城市用地規(guī)模失控，隨著城市化的加速和開發(fā)區(qū)熱的興起，忽視了城市建設(shè)控制規(guī)劃，追求過高的人口與用地規(guī)模，致使城市用地規(guī)模失控；二是城市用地結(jié)構(gòu)及布局不合理，致使城市各類建設(shè)用地比例失調(diào)及其區(qū)位不合理；三是城市用地集約度偏低，造成土地浪費(fèi)、土地利用產(chǎn)出效益低，對(duì)城市生態(tài)環(huán)境也帶來破壞；四是城市土地管理機(jī)制不完善，造成城市土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。    相對(duì)于國有建設(shè)用地供應(yīng)的計(jì)劃性和競爭的激烈性，農(nóng)村集體建設(shè)用地則顯得無市無價(jià)。由于農(nóng)村建設(shè)用地的集體所有產(chǎn)權(quán)不明晰，又沒有農(nóng)村土地交易市場，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地并未得到充分有效的利用。我

7、國規(guī)定集體建設(shè)用地只能用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，除宅基地外，其它兩類建設(shè)在廣大農(nóng)村還十分有限。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場交易缺失，一方面是國有土地的價(jià)值不斷上漲，另一方面是集體土地未充分利用，造成建設(shè)用地的配置不均，農(nóng)村建設(shè)用地閑置嚴(yán)重。    1.4土地所有權(quán)缺失導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢    由于農(nóng)村土地所有權(quán)的缺失，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，受到很多限制，如農(nóng)民的土地不能抵押，耕地不能隨便轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，非農(nóng)建設(shè)用地要轉(zhuǎn)到集體之外的其他人去承包這個(gè)地，或者把這個(gè)建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)到農(nóng)民的集

8、體之外，都要受到法律限制。農(nóng)民對(duì)于土地的使用權(quán)和支配權(quán)的問題也沒有得到根本解決。    土地流轉(zhuǎn)在重慶發(fā)展較快，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換和入股等5種基本形式，在這5種形式中，轉(zhuǎn)包形式比例最高，超過土地流轉(zhuǎn)總量的1/2，其次是出租和轉(zhuǎn)讓，分別占20.31%和17.18%。盡管如此，重慶在土地流轉(zhuǎn)方面仍然存在如下問題：一是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡。主城區(qū)流轉(zhuǎn)的比例大大高于渝東南和渝東北地區(qū)。二是缺乏對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效管理和引導(dǎo)，農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)還占相當(dāng)?shù)谋壤?。三是土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不完善。目前，全市尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場體系。四是土地流轉(zhuǎn)過程中對(duì)失地

9、農(nóng)民的補(bǔ)償較低，保障制度不完善，農(nóng)民承包地出租的租金普遍較低，對(duì)農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)有待加強(qiáng)。    1.5失地農(nóng)民保障滯后導(dǎo)致的貧民化    隨著我國城市不斷擴(kuò)張，失地農(nóng)民規(guī)模日益擴(kuò)大。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，從1987年到2001年全國非農(nóng)建設(shè)占用3300多萬畝耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全國失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬人左右，每年還要遞增200萬人。按照全國土地利用總體規(guī)劃綱要，2000年至2030年的30年間我國占用耕地將超過5450萬畝，屆時(shí)失地農(nóng)民將超過1億人，而將近一半以上的農(nóng)民將既失地又失業(yè)。由于

10、集體土地在征地補(bǔ)償制度上的缺陷，造成對(duì)農(nóng)民的安置條件不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。相對(duì)而言，國有建設(shè)用地征用拆遷補(bǔ)償機(jī)制則合理得多。    我國規(guī)定，在征地方案被批準(zhǔn)之前，征地目的、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認(rèn)，但在實(shí)行中大多走樣變味。從土地收益分配看，國家支付給失地的集體和農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地轉(zhuǎn)為城市用地后的可獲價(jià)值相差過大，確保維持被征地農(nóng)民的生活水準(zhǔn)相對(duì)不變的目標(biāo)難以達(dá)到；從補(bǔ)償在集體和農(nóng)民之間的分配來看，補(bǔ)償資金的相當(dāng)部分又給了集體，實(shí)際的土地補(bǔ)償很難集中于農(nóng)民手上；同時(shí)，征地補(bǔ)償?shù)乃脚c土地的最終使用用途相分

11、離，難以體現(xiàn)對(duì)土地?fù)碛姓叩墓綄?duì)待。因此，失地農(nóng)民貧民化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。    1.6建設(shè)用地規(guī)模過大導(dǎo)致耕地紅線難保    從中長期糧食安全角度考慮，我們必須守住18億畝耕地這條紅線，使糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，這不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠(yuǎn)利益和民族生存根基。但是，目前保護(hù)耕地的形勢嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)顯示：第一次全國土地調(diào)查顯示，截至1996年10月31日，我國耕地面積為19.5億畝；2006年10月31日，為18.27億畝，10年凈減少1.24億畝，平均每年凈減少1240萬畝。2006年我國凈減少耕地

12、460.2萬畝。如果把18億畝耕地守到2020年，那未來的14年間我國允許的耕地凈減少量最多為2700萬畝，平均每年不超過193萬畝。這個(gè)數(shù)字不足前10年平均值的16%，僅為2006年的42%?？梢?，我國保護(hù)耕地的任務(wù)之艱巨。    相反，在耕地保有量急劇下降的同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地大量增加。目前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為24萬多平方公里，居世界第一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。我國耕地銳減的原因在于：城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增加，是在犧牲耕地的基礎(chǔ)上完成的，同時(shí)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端，使農(nóng)戶對(duì)土地難以形成長期穩(wěn)定的預(yù)期。因此，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地上，必須轉(zhuǎn)變靠新增建設(shè)用地謀求發(fā)展

13、的思路，由增量供應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪空{(diào)整。與此同時(shí)，還要積極開發(fā)非耕地資源。努力實(shí)現(xiàn)布局上更趨合理、利用方式更加集約節(jié)約，逐漸實(shí)現(xiàn)總量不是增加，而是有所減少；不是再多占耕地而是逐漸還耕。    2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度改革的思路    通過對(duì)全國各地土地制度改革的探索試驗(yàn)的總結(jié)，結(jié)合重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中的農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐，明確重慶市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革思路。    2.1指導(dǎo)思想    全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和“十分珍惜、

14、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，堅(jiān)持以人為本，在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，探索土地制度創(chuàng)新的有效方式，合理配置和管理土地資源，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，以土地流轉(zhuǎn)為手段，以制度創(chuàng)新為保障，以集約用地為目標(biāo)，加快土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法、合理、有序流轉(zhuǎn)，努力構(gòu)建農(nóng)村與城市建設(shè)用地“同地同價(jià)同收益”的框架，提高失地農(nóng)民的政策補(bǔ)償水平，探索出一條城鄉(xiāng)土地制度創(chuàng)新模式，為全國土地制度改革發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用。    2.2改革目標(biāo)    2.2.1總體目標(biāo)  

15、  在國家土地制度總體框架下，以節(jié)約集約利用土地為原則，打破所有制管理，實(shí)行用途管制，擴(kuò)大農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利，在全市建立起市域內(nèi)土地占補(bǔ)平衡、異地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村經(jīng)營承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，健全農(nóng)民征地補(bǔ)償機(jī)制，確保被征地農(nóng)民得到公平合理的補(bǔ)償和安置。到2012年，建立起城鄉(xiāng)土地資源合理配置、保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度性框架，到2020年，建立起城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)籌配置、城鄉(xiāng)土地資源要素合理流動(dòng)、符合科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、推動(dòng)城鄉(xiāng)土地制度公平合理的體制新模式。    2.2.2具體目標(biāo) &#

16、160;  (1)打破非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國有的限制，保障農(nóng)村土地集體所有者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地的“同地同價(jià)同收益”，提高農(nóng)村土地的資產(chǎn)性收入。    (2)探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，對(duì)已進(jìn)城又不愿退出土地承包權(quán)和宅基地權(quán)的農(nóng)民，探索在保留其土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，搞活土地有效使用的流轉(zhuǎn)方式，避免土地資源的閑置。    (3)在保護(hù)和尊重農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)上，探索對(duì)農(nóng)民進(jìn)城后自愿退出的宅基地和承包地回購、置換等政策，采取土地?fù)Q社保、提供免費(fèi)培訓(xùn)、廉租房或給予住房補(bǔ)貼、子女免

17、費(fèi)義務(wù)教育、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種政策措施，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地。    (4)建立對(duì)進(jìn)城農(nóng)民自愿退出的承包地和宅基地統(tǒng)一規(guī)范管理的制度及整合和合理利用土地資源的有效機(jī)制，最大限度發(fā)揮土地效益。    (5)在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量和農(nóng)業(yè)耕地資源總量平衡的前提下，探索市域內(nèi)土地耕地占補(bǔ)的指標(biāo)異地調(diào)劑。    (6)按照規(guī)劃，對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)農(nóng)民退出的土地，主要實(shí)行退耕還林，減輕生態(tài)環(huán)境壓力。    2.2.3改革思路

18、60;   (1)建立市域范圍內(nèi)的土地資源合理配置機(jī)制    在確保全市耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的前提下，按照“推進(jìn)一圈，強(qiáng)化兩翼，增加儲(chǔ)備，確保重點(diǎn)”的原則，建立起土地資源在全市范圍內(nèi)合理流動(dòng)的體制和機(jī)制，充分發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，優(yōu)化資源和要素空間布局，實(shí)現(xiàn)節(jié)約和集約用地，促進(jìn)重慶市“一圈兩翼”戰(zhàn)略實(shí)施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。    (2)建立市域范圍內(nèi)土地占補(bǔ)平衡制度    在國家批準(zhǔn)的耕地和建設(shè)用地指標(biāo)總量

19、控制下，實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)域間統(tǒng)籌使用，“十一五”期間優(yōu)先保障“一圈”和區(qū)域中心城市的用地需求，建設(shè)占用耕地在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。    (3)探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的協(xié)調(diào)機(jī)制    對(duì)于目前城市建設(shè)用地緊張和農(nóng)村建設(shè)用地閑置的現(xiàn)狀，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤的協(xié)調(diào)機(jī)制，緩和建設(shè)用地緊張的矛盾。同時(shí)，鼓勵(lì)投資環(huán)境差、生態(tài)壓力重的區(qū)縣（特別是三峽庫區(qū)和渝東南地區(qū)），積極探索建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，進(jìn)行異地開發(fā)建設(shè)。    (4)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制

20、度，推進(jìn)農(nóng)村土地資本化    建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，一是探索以承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股的方式，建立農(nóng)村土地合作社；二是探索農(nóng)村宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)以作價(jià)入股的方式，與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)合作；三是探索建立農(nóng)民自愿退出的農(nóng)村承包地和宅基地的政府土地儲(chǔ)備制度，配套建立宅基地和承包地回購制度；四是鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民在自愿的前提下，自動(dòng)放棄農(nóng)村宅基地和承包，由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民。    (5)制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)社區(qū)廉租住房的辦法    探索合理處置農(nóng)民空置房的辦法，允許

21、在務(wù)工地和城鎮(zhèn)已有居所的農(nóng)民依法合理處置和利用在原籍的房屋；積極開展“以戶對(duì)接”活動(dòng)，鼓勵(lì)利用已轉(zhuǎn)移農(nóng)民自愿放棄的宅基地、空置房承接安置高山貧困移民、生態(tài)移民等政策性移民；放棄或置換的宅基地通過整理復(fù)耕后，其指標(biāo)應(yīng)在市、區(qū)（縣）兩極合理調(diào)配使用，以確保“一圈兩翼”戰(zhàn)略的實(shí)施。    (6)改革和完善征地補(bǔ)償制度    針對(duì)目前征地補(bǔ)償制度的缺失，一是改革征地補(bǔ)償辦法，大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)農(nóng)民個(gè)人補(bǔ)償中，把社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)及土地權(quán)益變現(xiàn)納入補(bǔ)償范圍，充分體現(xiàn)土地的保障功能、就業(yè)功能和財(cái)富功能。二是在征地出讓收益

22、中，切塊建立社會(huì)保障基金，全市統(tǒng)籌用于解決征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)、安居、社會(huì)保障等問題。    (7)建立和完善全市統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備機(jī)制    針對(duì)目前土地儲(chǔ)備分散，儲(chǔ)備行為偏重企業(yè)微觀目標(biāo)、偏離政府宏觀目標(biāo)的實(shí)際，要規(guī)范全市眾多公司土地儲(chǔ)備行為，建立全市統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備機(jī)制，切實(shí)保障公共事業(yè)發(fā)展及公益設(shè)施建設(shè)用地。    3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度改革的政策支撐    根據(jù)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革在土地制度方面的改革試驗(yàn)，結(jié)合中共十七屆

23、三中全會(huì)的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定（下稱決定），在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革，必須有配套的政策支撐。    3.1打破“所有制管理”，實(shí)行“用途管制”    我國目前土地所有權(quán)仍然是國有和集體所有兩種形式。以往對(duì)農(nóng)村土地存在“所有制歧視”，相對(duì)“所有制管理”，“用途管制”則是相對(duì)科學(xué)的辦法?！坝猛竟苤啤笔前岩欢▍^(qū)域內(nèi)的所有土地進(jìn)行規(guī)劃，然后按照規(guī)劃的用途實(shí)施管理。中央十七屆三中全會(huì)的決定提出：“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。”在此基礎(chǔ)上，“科學(xué)規(guī)劃”土地用途，“嚴(yán)格執(zhí)行”，實(shí)行“用途管制

24、”。有利于從嚴(yán)控制城市建設(shè)用地規(guī)模，有利于農(nóng)民分享土地增值收益，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。從長遠(yuǎn)看，消除“土地所有制歧視”，有利于逐步打破城鄉(xiāng)二元體制。    3.2穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，延長土地承包期    在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革上，穩(wěn)定土地承包責(zé)任制。從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益出發(fā)，中央十七屆三中全會(huì)的決定賦予農(nóng)民穩(wěn)定而“長久不變”的土地承包經(jīng)營權(quán)，激勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地，可以將土地的承包期和宅基地的土地使用權(quán)調(diào)整為70年，承包期屆滿可以按照國家的規(guī)定繼續(xù)承包。在不改變土地用途的前提下，承包經(jīng)營權(quán)人或者宅基地使用權(quán)人，可依法對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，使農(nóng)村土地能夠成為土地資本。    3.3實(shí)行“同地同價(jià)同收益”，確立集體建設(shè)用地收益權(quán)    在中共十七屆三中全會(huì)的決定中，把征地限定于公益性項(xiàng)目。而對(duì)非公益性項(xiàng)目用地，不再征地，允許農(nóng)民以集體土地“參與開發(fā)經(jīng)營”，但其使用權(quán)可依法進(jìn)入“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”交易，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)同價(jià)”，賦予農(nóng)村集