非金融支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管盲點(diǎn)及政策建議

1、非金融支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管盲點(diǎn)及政策建議非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法的實(shí)施，確立了支付機(jī)構(gòu)合法經(jīng)營(yíng)的地位，為支付機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了良好的發(fā)展機(jī)遇。然而，在業(yè)務(wù)迅速發(fā)展的同時(shí)，有個(gè)別支付機(jī)構(gòu)重業(yè)務(wù)發(fā)展，輕風(fēng)險(xiǎn)管理，忽視人民銀行的監(jiān)管，不遵守制度規(guī)定的約束，影響支付市場(chǎng)健康有序發(fā)展。尤其以支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)存在的問題較為突出，本文從分析支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營(yíng)的形式及危害，歸納了人民銀行分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的難點(diǎn)，分析原因并提出相關(guān)政策建議。一、支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營(yíng)的形式和危害支付機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)大致可以分為四類：以支付寶為代表的互聯(lián)網(wǎng)線上支付，以手機(jī)支付為代表的移動(dòng)支付，以POS攵單和便民支付為代表的線下支付以及預(yù)付

2、卡的發(fā)行與受理。由于互聯(lián)網(wǎng)支付具有不受時(shí)空限制的特性，因此支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)領(lǐng)域主要集中在后三類。（一）支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營(yíng)的形式以寧夏市場(chǎng)為例，支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營(yíng)的形式主要有以三類：一是派駐業(yè)務(wù)員開展相關(guān)業(yè)務(wù)。支付機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)貨]有固定的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，派業(yè)務(wù)員在當(dāng)?shù)赝卣股虘?。開展的業(yè)務(wù)以銀行卡收單業(yè)務(wù)為代表，業(yè)務(wù)員拓展商戶后，與商戶的協(xié)議簽訂、密鑰罐裝、機(jī)具后續(xù)維護(hù)等均由支付機(jī)構(gòu)法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，不能落實(shí)銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法所提及的本地化服務(wù)和管理責(zé)任。二是依托通訊運(yùn)營(yíng)商開展支付業(yè)務(wù)。支付機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)赝ㄓ嵾\(yùn)營(yíng)商分公司簽訂業(yè)務(wù)合作協(xié)議，由通訊運(yùn)營(yíng)商分公司在當(dāng)?shù)赝卣股虘?，支付機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供在商戶布放的非

3、接PO般備。作為實(shí)際運(yùn)營(yíng)方和資金管理方，以及提供相關(guān)的配套支持服務(wù)，支付機(jī)構(gòu)可以充分利用通訊運(yùn)營(yíng)商分公司已儲(chǔ)備的客戶資源拓展支付業(yè)務(wù)。如在當(dāng)?shù)亻_展手機(jī)支付業(yè)務(wù)，且不向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行備案。三是委托當(dāng)?shù)毓就卣故袌?chǎng)。支付機(jī)構(gòu)通過與當(dāng)?shù)責(zé)o關(guān)聯(lián)關(guān)系的公司簽訂代理協(xié)議的方式，將發(fā)展特約商戶和對(duì)特約商戶的后續(xù)維護(hù)工作外包給當(dāng)?shù)毓荆谕卣广y行卡收單業(yè)務(wù)中存在對(duì)商戶資格審核不嚴(yán)、任意降低扣率等多種擾亂市場(chǎng)秩序的行為。（二）支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營(yíng)的危害支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)開展業(yè)務(wù)，勢(shì)必影響支付服務(wù)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。首先是惡性競(jìng)爭(zhēng)，破壞行業(yè)秩序。以銀行卡收單業(yè)務(wù)為例，個(gè)別支付機(jī)構(gòu)為了搶占市場(chǎng)，選擇給商戶更低費(fèi)率、給代理

4、或加盟商更高傭金的做法來拓展業(yè)務(wù)，或者在發(fā)展特約商戶時(shí)，只要求提供身份證及銀行卡號(hào)等簡(jiǎn)單資料。其次是加大套現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)別支付機(jī)構(gòu)在異地經(jīng)營(yíng)過程中，直接以“可以將個(gè)人結(jié)算賬戶作為收單賬戶，可以幫助客戶套現(xiàn)”等作為宣傳，吸引商戶的眼球。再次是消費(fèi)者權(quán)益得不到保障，支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)中展業(yè)和退出都較為隨意，一旦其退出造成在當(dāng)?shù)氐氖芾斫K端、清算服務(wù)突然中止，客戶將會(huì)投訴無門，嚴(yán)重?fù)p害客戶的合法權(quán)益或增加客戶實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益的成本。二、支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)監(jiān)管存在的難點(diǎn)（一）信息獲取難目前，全國(guó)已取得支付業(yè)務(wù)許可證的支付機(jī)構(gòu)已有250家之多，大多支付機(jī)構(gòu)出于迅速搶占市場(chǎng)以及節(jié)約成本等方面的考慮，在異地經(jīng)營(yíng)中通常是

5、業(yè)務(wù)拓展先于機(jī)構(gòu)設(shè)立，支付機(jī)構(gòu)不設(shè)立分公司異地經(jīng)營(yíng)，其向業(yè)務(wù)所在地人民銀行主動(dòng)報(bào)備的意愿不高，人民銀行分支機(jī)構(gòu)獲取信息的渠道主要有關(guān)注媒體廣告、商戶收銀臺(tái)布放的機(jī)具以及金融消費(fèi)者或銀行、銀聯(lián)的舉報(bào)等，造成人民銀行分支機(jī)構(gòu)獲取信息被動(dòng)，掌握情況不全面、不及時(shí)，難以在第一時(shí)間實(shí)施有效監(jiān)管。（二）調(diào)查取證難支付機(jī)構(gòu)采取派駐業(yè)務(wù)員，與當(dāng)?shù)毓竞献鳌⒋淼确绞酵卣箻I(yè)務(wù)時(shí)，對(duì)與支付機(jī)構(gòu)合作的商業(yè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人，人民銀行分支機(jī)構(gòu)沒有行政調(diào)查和檢查權(quán)。對(duì)于支付機(jī)構(gòu)拓展的商戶，盡管銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法中提到“中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)可以進(jìn)入與收單活動(dòng)相關(guān)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行檢查”，但是在實(shí)際工作中，直接到商戶調(diào)查取證并不順

6、利。造成了人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)違規(guī)操作存在調(diào)查取證難的問題。（三）整改落實(shí)難人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管手段單一，目前主要采取的基本是三步走的處理方式，第一步約談支付機(jī)構(gòu)當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人，督促其限期整改；第二步向上級(jí)行通報(bào)情況、通過法人機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管；第三步按照非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法第四十二條的規(guī)定對(duì)支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，但是并不能有效限制支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)開展業(yè)務(wù)，支付機(jī)構(gòu)一邊派人與當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)周旋，一邊繼續(xù)拓展業(yè)務(wù)，而整改意見卻遲遲不予落實(shí)。三、造成監(jiān)管難題的原因（一）支付機(jī)構(gòu)分公司的監(jiān)管機(jī)制尚不完善銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法中規(guī)定“收單機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)體特約商戶收單業(yè)

7、務(wù)進(jìn)行本地化經(jīng)營(yíng)和管理”，支付機(jī)構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法中規(guī)定“支付機(jī)構(gòu)不得在未設(shè)立省級(jí)分支機(jī)構(gòu)的省從事預(yù)付卡業(yè)務(wù)”，明確了支付機(jī)構(gòu)異地從事銀行卡收單和預(yù)付卡業(yè)務(wù)需設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法中規(guī)定“支付機(jī)構(gòu)的分公司從事支付業(yè)務(wù)的，支付機(jī)構(gòu)及其分公司應(yīng)當(dāng)分別到所在地中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)備案”。但就目前發(fā)布的制度看，對(duì)支付機(jī)構(gòu)分公司的監(jiān)管主要還局限于設(shè)立備案，對(duì)于日常業(yè)務(wù)的監(jiān)管缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)，人民銀行分支機(jī)構(gòu)在日常的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查仍處于自我摸索的狀態(tài)。（二）通訊運(yùn)營(yíng)商支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)監(jiān)管無據(jù)可依通訊運(yùn)營(yíng)商支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)主要從事以手機(jī)支付為代表的移動(dòng)支付業(yè)務(wù)，人民銀行分支機(jī)構(gòu)在監(jiān)管

8、中主要存在兩大方面問題，一是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)支付、移動(dòng)支付的專項(xiàng)管理辦法尚未出臺(tái)，手機(jī)支付的定義尚不明確和統(tǒng)一。如在手機(jī)卡上加載支付賬戶，客戶存錢至該支付賬戶，即客戶可持手機(jī)在布放了配套POS的商戶實(shí)現(xiàn)閃付，對(duì)于這一業(yè)務(wù)是定義為手機(jī)支付還是預(yù)付卡，再如現(xiàn)在許多支付機(jī)構(gòu)推出的插在手機(jī)上的刷卡器，是屬于移動(dòng)支付還是收單（移動(dòng)POS等等，如何正確界定，都沒有明確指導(dǎo)，人民銀行分支機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中存在迷惑。二是通訊運(yùn)營(yíng)商支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)主要依托當(dāng)?shù)赝ㄓ嵾\(yùn)營(yíng)商分公司，而目前相關(guān)管理辦法并沒有明確這一形式是否合規(guī)，對(duì)通訊運(yùn)營(yíng)商采取這一形式拓展業(yè)務(wù)時(shí)人民銀行分支機(jī)構(gòu)又該如何監(jiān)管，同時(shí)通訊運(yùn)營(yíng)商當(dāng)?shù)胤止疽矔?huì)認(rèn)為自己不屬

9、于支付機(jī)構(gòu)，而不配合人民銀行分支機(jī)構(gòu)的工作，目前對(duì)于此類業(yè)務(wù)的監(jiān)管尚屬真空地帶。（三）監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立健全在人民銀行內(nèi)部，目前就支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管的溝通協(xié)作機(jī)制不夠健全，隨著支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的不斷拓展，對(duì)于支付機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管工作重點(diǎn)已經(jīng)從準(zhǔn)入審批調(diào)整為支付機(jī)構(gòu)日常業(yè)務(wù)合規(guī)經(jīng)營(yíng)與風(fēng)險(xiǎn)防控，因此亟須構(gòu)建一套行之有效的內(nèi)部協(xié)作監(jiān)管機(jī)制。比如目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)支付機(jī)構(gòu)存在異地未設(shè)立分支機(jī)構(gòu)即開展銀行卡收單業(yè)務(wù)時(shí)，多次督促未取得效果的情況下，會(huì)與該支付機(jī)構(gòu)法人機(jī)構(gòu)所在地人民銀行聯(lián)系，但目前溝通渠道不夠通暢，工作中有諸多不便。而在人民銀行外部，與工商、稅務(wù)等部門的協(xié)作監(jiān)管機(jī)制尚未建立，不能充分調(diào)動(dòng)各監(jiān)

10、管部門的行政資源，難以形成監(jiān)管合力。（四）監(jiān)管人力不足，監(jiān)管水平有待提高人民銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管的人員往往只有12人，而僅在寧夏這一經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，目前所掌握的開展業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)就有5家（備案和未備案合計(jì)）。同時(shí)支付機(jī)構(gòu)所從事的支付業(yè)務(wù)種類多，包含了銀行卡收單、預(yù)付卡、手機(jī)支付等，而每種支付業(yè)務(wù)的創(chuàng)新速度都可謂日新月異，對(duì)于監(jiān)管人員素質(zhì)要求很高。（五）監(jiān)管成本大，違規(guī)成本低人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)已備案的支付機(jī)構(gòu)分公司進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管以及開展現(xiàn)場(chǎng)檢查，均需要投入大量的人力物力。當(dāng)接到對(duì)于支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營(yíng)的投訴時(shí)，需投入人力物力去進(jìn)行調(diào)查，核實(shí)問題后還要督促整改。而按照非金融機(jī)構(gòu)支付

11、服務(wù)管理辦法第四十二條規(guī)定，中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)行為可以“責(zé)令其限期改正，并給予警告或處1萬元以上3萬元以下罰款”，與所投入的監(jiān)管成本相比，支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營(yíng)的成本太低。四、相關(guān)政策建議（一）建立支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管制度盡快頒布支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)管理辦法，對(duì)以下問題進(jìn)行明確：一是明確對(duì)未按要求進(jìn)行備案的非法人支付機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)所在地人民銀行可以通過向各銀行機(jī)構(gòu)發(fā)通報(bào)、借助媒體發(fā)布公告、與相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法等方式限制其業(yè)務(wù)開展，強(qiáng)化人民銀行的監(jiān)管權(quán)威；二是明確支付機(jī)構(gòu)依托通訊運(yùn)營(yíng)商當(dāng)?shù)胤止鹃_展支付業(yè)務(wù)是否合規(guī)，如果合規(guī)應(yīng)明確人民銀行分支機(jī)構(gòu)可以對(duì)通訊運(yùn)營(yíng)商當(dāng)?shù)胤止具M(jìn)行監(jiān)管、可以

12、調(diào)取相關(guān)資料、可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步明確在業(yè)務(wù)開展中支付機(jī)構(gòu)和通訊運(yùn)營(yíng)商各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等；三是明確支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)應(yīng)具備的條件、需履行的義務(wù)、違規(guī)責(zé)任、處罰措施等；四是對(duì)支付機(jī)構(gòu)異地設(shè)立分公司且備案，但是不開展業(yè)務(wù)的行為進(jìn)行規(guī)范。通過制定切實(shí)可行的監(jiān)管措施，為人民銀行分支機(jī)構(gòu)依法行政提供強(qiáng)有力的制度支撐。（二）完善人民銀行對(duì)支付機(jī)構(gòu)跨地區(qū)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制進(jìn)一步明確支付機(jī)構(gòu)法人所在地和業(yè)務(wù)所在地人民銀行的監(jiān)管責(zé)任，建立支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營(yíng)處理流程。對(duì)于支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)所在地的人民銀行通過督促、約談等方式仍不能發(fā)揮作用的，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的信息報(bào)送方式和渠道，將違規(guī)信息報(bào)送至其法人機(jī)構(gòu)所在

13、地人民銀行和人總行相關(guān)部門。建立支付機(jī)構(gòu)的“信用檔案”，將支付機(jī)構(gòu)異地違規(guī)經(jīng)營(yíng)信息寫入“信用檔案”，“信用檔案”的信息在人民銀行內(nèi)部共享，對(duì)于“信用檔案”記錄問題較多的支付機(jī)構(gòu)在今后變更以及分支機(jī)構(gòu)設(shè)立等方面實(shí)施更為嚴(yán)格的監(jiān)管。對(duì)于收單機(jī)構(gòu)或經(jīng)其授權(quán)的特約商戶所在地的分支機(jī)構(gòu)與特約商戶簽訂總對(duì)總銀行卡受理協(xié)議的，總行能夠建立信息庫(kù)匯總“總對(duì)總收單協(xié)議”情況，并在人民銀行內(nèi)部共享，便于人民銀行分支機(jī)構(gòu)掌握。（三）建立與各職能部門自上而下的合作機(jī)制與工商、稅務(wù)、公安、銀監(jiān)等部門建立協(xié)作監(jiān)管機(jī)制，充分利用各職能部門的行政資源，在對(duì)支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)違規(guī)行為的調(diào)查處理方面，更好地發(fā)揮人民銀行分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效能。以與工商行政部門建立合作關(guān)系為例，在營(yíng)業(yè)執(zhí)照頒發(fā)方面，支付機(jī)構(gòu)分公司必須到當(dāng)?shù)厝嗣胥y行完成備案后，工商行政部門才可在營(yíng)業(yè)執(zhí)照的營(yíng)業(yè)范圍中加入銀行卡收單、預(yù)付卡等支付業(yè)務(wù)，促使支付機(jī)構(gòu)分公司到當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)備案。對(duì)于不設(shè)立分公司即開展支付業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)，在調(diào)查處理過程中借助工商部門的行政資源，從而提高人民銀行的監(jiān)管效力。（四）培養(yǎng)監(jiān)管人才，不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段針對(duì)支付業(yè)務(wù)創(chuàng)新迅速，監(jiān)管