公共事業(yè)管理環(huán)境保護(hù)

1、環(huán)境管理體制創(chuàng)新一、 環(huán)境管理體制的內(nèi)涵（一）概念環(huán)境管理的概念：是現(xiàn)代政府實(shí)施公共管理的基本職責(zé)之一。環(huán)境問(wèn)題的公共性、廣泛性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，決定了環(huán)境管理必須是系統(tǒng)化、規(guī)范化的統(tǒng)一管理。 環(huán)境管理體制的概念：是指環(huán)境管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，即采用怎樣的組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個(gè)合理的有機(jī)系統(tǒng)，并以怎樣的手段和方法來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理的任務(wù)。 具體地說(shuō)，環(huán)境管理體制是規(guī)定中央、地方、部門(mén)、企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準(zhǔn)則，其核心是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配以及各機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)。環(huán)境管理體制直接影響到管理的效率和效能，在整個(gè)環(huán)境管理中起著決定性作

2、用。 值得注意的是，國(guó)外的環(huán)境學(xué)者在討論環(huán)境管理體制這一問(wèn)題時(shí)往往會(huì)考慮社會(huì)公眾的參與。他們認(rèn)為，在環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，除政府行為的管理體制之外，與環(huán)境管理有關(guān)的所有社會(huì)利益團(tuán)體的結(jié)構(gòu)關(guān)系，或管理行為人的結(jié)構(gòu)關(guān)系也是一個(gè)很重要的組成部分。 廣義而言，環(huán)境管理體制需要建立環(huán)境管理行為人的“三元結(jié)構(gòu)”即政府、企業(yè)和公眾共同管理，其作用是將環(huán)境管理從“政府直控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)制衡”的方式。 從理論上講，在環(huán)境管理中，政府的角色是規(guī)制者、監(jiān)督者和裁判者，企業(yè)是實(shí)施方和自我管理方，公眾包括市民、學(xué)者、媒體和環(huán)境社會(huì)組織，如非政府組織（NGO），是社會(huì)監(jiān)督者和自我參與者。 我們所指的環(huán)境管理體制只是針

3、對(duì)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，社會(huì)公眾的監(jiān)督參與被視為環(huán)境管理體制的外部作用機(jī)制，一般不納入體制本身的范疇。 但是，隨著公眾參與在環(huán)境保護(hù)中的作用日益明顯，我國(guó)環(huán)境管理體制的內(nèi)涵必將得到擴(kuò)展，社會(huì)公眾參與監(jiān)督機(jī)制將納入體制的范疇。（二）特征環(huán)境管理體制的特征：環(huán)境管理體制的特征與環(huán)境保護(hù)的特殊性有關(guān)。 第一， 環(huán)境保護(hù)具有最廣泛的代表性。 環(huán)境保護(hù)與人們的生活、生產(chǎn)息息相關(guān)，每個(gè)國(guó)民，不論高低貧富，享受的公共環(huán)境服務(wù)都是相同的。即使與其他政府部門(mén)相比，環(huán)境保護(hù)部門(mén)也是少數(shù)幾個(gè)可以代表全體人民群眾利益的部門(mén)。 第二， 環(huán)境保護(hù)具有效益的公共性。 環(huán)境和自然資源基本上屬于公共物品，當(dāng)這些公共物品的供給稀缺

4、時(shí)，就會(huì)對(duì)國(guó)家利益和供給利益造成損害。 第三，環(huán)境保護(hù)具有利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)性。環(huán)境保護(hù)不僅要考慮當(dāng)代人的生存、發(fā)展、福利和權(quán)益，還要考慮后代人的生存、發(fā)展、福利和權(quán)益。 環(huán)境管理體制應(yīng)當(dāng)具備以下特征 ：首先，環(huán)境管理體制應(yīng)當(dāng)是跨行業(yè)的，可以根據(jù)國(guó)家利益決策對(duì)其他部門(mén)實(shí)施有效監(jiān)督。 其次，環(huán)境行政主管機(jī)構(gòu)必須沒(méi)有任何自身的利益考慮，保證管理的客觀和公正。 第三，環(huán)境行政主管部門(mén)必須具備充分的管理權(quán)威，保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)決策和監(jiān)督職能。 第四，為了代表國(guó)家和人民的利益實(shí)施環(huán)境保護(hù)的公共管理，政府的環(huán)境保護(hù)決策和監(jiān)督必須是高度統(tǒng)一的。 第五，執(zhí)行國(guó)家的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和政策實(shí)施環(huán)境管理，必須依靠地方

5、政府和其他政府部門(mén)以及社會(huì)公眾的參與。 （三）環(huán)境管理是政府需要強(qiáng)化的基本職能保護(hù)生態(tài)環(huán)境是事關(guān)國(guó)家利益和安全、保障當(dāng)代人民和子孫后代生命安全和生存福利、支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。 環(huán)境保護(hù)是政府的主要職責(zé)，是現(xiàn)代政府實(shí)施公共管理的基本職能之一。 二、國(guó)外環(huán)境管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)從發(fā)展階段來(lái)看，國(guó)外的環(huán)境管理體制大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：分散管理、單一管理、綜合管理。 （一）主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)1. 美國(guó)：設(shè)置區(qū)域派出機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)環(huán)保職能美國(guó)環(huán)境保護(hù)部門(mén)是局，是聯(lián)邦政府的一個(gè)部門(mén)，在名稱(chēng)上與農(nóng)業(yè)、能源等不同，后者是部（Department）。美國(guó)環(huán)保局的總部在華盛頓，并在10個(gè)大區(qū)有派出機(jī)構(gòu)，以加

6、強(qiáng)對(duì)地方環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理。 2. 德國(guó)：權(quán)責(zé)體系完善，運(yùn)行機(jī)制靈活德國(guó)環(huán)境行政管理體制的構(gòu)成主要包括：環(huán)境管理的權(quán)責(zé)體系、環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、環(huán)境管理的運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)法律規(guī)定的不同權(quán)責(zé)體系，德國(guó)在聯(lián)邦、州和地方三個(gè)層次設(shè)定了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)有相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制予以保障。3. 日本：機(jī)構(gòu)逐步升格，職責(zé)范圍逐步擴(kuò)大日本環(huán)保管理部門(mén)也是逐步升格的。小泉上臺(tái)后的新一輪機(jī)構(gòu)改革于2001年1月生效，環(huán)境廳升格為環(huán)境省。回顧和總結(jié)日本環(huán)境保護(hù)管理體制，如機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能等的變化，對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體制改革有借鑒意義。日本環(huán)境主管部門(mén)的職能變化合并的職能：依照基本行政改革法，環(huán)境省除繼續(xù)履行環(huán)境廳原來(lái)的職責(zé)（

7、制定空氣、水和土壤的污染預(yù)防條例；保護(hù)自然環(huán)境，包括國(guó)家公園的管理和野生動(dòng)物的保護(hù)）外，還對(duì)固體廢棄物實(shí)行統(tǒng)一管制。公共的職能：環(huán)境省還將與其他省一起共同管理某些領(lǐng)域的事務(wù)，如促進(jìn)廢物循環(huán)利用、二氧化碳排放方面規(guī)定、保護(hù)臭氧層、防止海洋污染、化學(xué)品生產(chǎn)和檢驗(yàn)條例、環(huán)境輻射的監(jiān)測(cè)、通過(guò)污水處理系統(tǒng)處理廢水、河流和湖泊的保護(hù)、森林和綠地的保護(hù)等。4. 韓國(guó)：機(jī)構(gòu)設(shè)置完善，實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)職能韓國(guó)環(huán)境部主要由以下部門(mén)組成：環(huán)境政策局、自然保護(hù)局、空氣質(zhì)量管理局、水質(zhì)管理局、給水和污水處理局、廢物管理和循環(huán)利用局、國(guó)際合作辦公室、計(jì)劃和管理辦公室、公共信息辦公室、總監(jiān)察員辦公室。 （二）國(guó)外環(huán)境保護(hù)管理體

8、制總體特點(diǎn)環(huán)境保護(hù)管理范圍隨著國(guó)家的形勢(shì)變化而逐步變化，職責(zé)范圍逐步擴(kuò)大，編制逐步增加。但是，環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的主要職能主要是法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃的制定和實(shí)施監(jiān)督。1. 環(huán)境保護(hù)職能范圍不統(tǒng)一2. 對(duì)資源環(huán)境實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理成為趨勢(shì)3. 設(shè)置跨區(qū)域的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)4. 環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的規(guī)格逐步提高5. 提高執(zhí)法能力建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法三、中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理體制評(píng)述及改革要求（一）現(xiàn)行環(huán)境管理體制的特點(diǎn)我國(guó)環(huán)境管理體制主要由立法監(jiān)督機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織四大部分構(gòu)成。 第一，總體上，立法、行政、司法和社會(huì)組織在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策中各有其發(fā)揮作用的領(lǐng)域。 第二，在所有這些力量中，政府行

9、政管理是主要的力量。 第三，在政府部門(mén)之間，環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施職能也根據(jù)政策內(nèi)容不同而采取不同的方式。 第四，相對(duì)政府的作用而言，司法機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人在實(shí)施環(huán)境保護(hù)政策方面力量較弱，發(fā)揮作用的空間比較有限。 第五，行政資金有限。由于環(huán)境保護(hù)政策比較倚重政府的作為，所以我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策需要耗費(fèi)較多的財(cái)政資源，這與十分有限的財(cái)政支持能力形成了突出矛盾。 （二）現(xiàn)行環(huán)境體制存在的主要問(wèn)題1. 機(jī)構(gòu)規(guī)格不相匹配，難以保障參與綜合決策2. 部門(mén)職責(zé)交叉嚴(yán)重，難以統(tǒng)一監(jiān)管到位3. 綜合協(xié)調(diào)能力不足，難以形成管理合力4. 中央對(duì)地方監(jiān)督制約乏力，難以落實(shí)地方政府責(zé)任制四、中國(guó)環(huán)境管理體制改革的基本方

10、略（一）基本思路一是按照政企職責(zé)分開(kāi)的原則，轉(zhuǎn)變各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的職能。 二是按照政事職責(zé)分開(kāi)的原則，加強(qiáng)環(huán)?？偩值暮暧^決策管理職能。 三是按照調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性和統(tǒng)一、高效的原則，理順中央與地方、環(huán)保部門(mén)與經(jīng)濟(jì)部門(mén)的關(guān)系，初步建立科學(xué)的行政運(yùn)行規(guī)范。 （二）總體設(shè)想中國(guó)環(huán)境管理體制需要重點(diǎn)從以下五個(gè)方面加強(qiáng)改革：新一輪機(jī)構(gòu)改革、完善管理機(jī)制、強(qiáng)化法制實(shí)施配套經(jīng)濟(jì)政策、加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)政能力建設(shè)以及信息公開(kāi)和公眾參與。第一，環(huán)保機(jī)構(gòu)的改革是環(huán)境管理體制改革的核心內(nèi)容。應(yīng)本著“綜合決策、執(zhí)法監(jiān)督”的基本職能和“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的基本原則，建立高效的管理機(jī)構(gòu)。首先，為了加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)督管理，避

11、免資源管理部門(mén)和環(huán)境管理部門(mén)之間職能交叉、互相扯皮的現(xiàn)象，應(yīng)該將資源管理部門(mén)的環(huán)保職能分離出來(lái)，歸環(huán)境管理部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管；其次，國(guó)家環(huán)?？偩忠訌?qiáng)對(duì)區(qū)域和地方環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管和指導(dǎo)，形成區(qū)域環(huán)境監(jiān)管體系和中央地方半垂直的管理體系；最后，為了落實(shí)節(jié)能降耗和污染物減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要將目標(biāo)分解落實(shí)到各企業(yè)單位，形成目標(biāo)責(zé)任制。第二，機(jī)制問(wèn)題是環(huán)境管理體制創(chuàng)新的另一個(gè)主要方面。環(huán)境管理機(jī)制包括完善的綜合決策機(jī)制、科學(xué)的干部績(jī)效考核機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制。第三，法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)政策是環(huán)保部門(mén)行使職能的主要依據(jù)。必須通過(guò)加強(qiáng)立法，賦予環(huán)保部門(mén)行政強(qiáng)制權(quán)，對(duì)違法行為給予嚴(yán)重處罰等措施強(qiáng)化環(huán)保法制。除行政手段外，經(jīng)濟(jì)

12、手段是環(huán)境管理中一種有效的基本措施，但目前中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策尚處于起步階段。為此，要建立和完善配套的經(jīng)濟(jì)政策。第四，除了具備上述機(jī)構(gòu)、機(jī)制、法制保障和經(jīng)濟(jì)政策外，還需要全面加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)政能力建設(shè)，包括綜合決策能力、執(zhí)法監(jiān)督能力、應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力、協(xié)調(diào)管理能力、科學(xué)技術(shù)能力等五個(gè)方面。 第五，動(dòng)員全民投身環(huán)境保護(hù)事業(yè)是環(huán)境保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)和必由之路。 必須推進(jìn)信息公開(kāi)，及時(shí)向社會(huì)公布政府負(fù)責(zé)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息以及其他相關(guān)信息和企業(yè)排污狀況；要保障公眾的環(huán)境權(quán)益，包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境索賠權(quán)和環(huán)境議事權(quán)，促使政府和企業(yè)規(guī)范自身的環(huán)境行為，使企業(yè)采取積極措施盡可能減少環(huán)境問(wèn)題發(fā)生。 如何完善環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制 ？1. 完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制1）在政策制定、規(guī)劃、管理的各個(gè)層次上，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題的綜合決策。 2）各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和綜合決策部門(mén)應(yīng)該認(rèn)真貫徹實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，遵循經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則，遵循生態(tài)規(guī)律和自然規(guī)律以及防治結(jié)合、綜合整治的原則。3）建立健全的環(huán)境政策體系、環(huán)境法規(guī)體系和環(huán)境資源管理制度體系。強(qiáng)化環(huán)境資源的考察、調(diào)查、評(píng)價(jià)、信息、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、登記許可、現(xiàn)場(chǎng)檢查等各種監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)行政監(jiān)督管理和執(zhí)法，從行政管理組織和法律制度上保障綜合決策的實(shí)施。4）建立完善綜合決策的法律保障機(jī)制。 5）建立完善戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)