建立我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制探討

1、建立我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制探討白雪華 白雪華，女，助理研究員，碩士，2001年畢業(yè)于南開(kāi)大學(xué)國(guó)際關(guān)系專業(yè)，主要研究方向?yàn)槿騿?wèn)題。現(xiàn)在中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)、地質(zhì)災(zāi)害管理、礦山環(huán)境管理、國(guó)土資源理論等方面的研究。 胡小平摘要 我國(guó)是地質(zhì)災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，地質(zhì)災(zāi)害種類多，分布廣，危害大。地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)具有心理作用、補(bǔ)償作用、救災(zāi)作用、緩沖作用等 。我國(guó)現(xiàn)行的地質(zhì)災(zāi)害經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制存在一些缺陷，在這種情況下，參照日本地震保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，提出了建立我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制的具體對(duì)策。關(guān)鍵詞 地質(zhì)災(zāi)害；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；保險(xiǎn)一、地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)的必要性及作用 我國(guó)是地質(zhì)災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，地質(zhì)災(zāi)害種類多，

2、分布廣，危害大，嚴(yán)重制約著災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，威脅著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。盡管隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展與進(jìn)步,我國(guó)抗御和減輕災(zāi)害的機(jī)制與技術(shù)方法不斷完善和進(jìn)步，并在地質(zhì)災(zāi)害防治中發(fā)揮著巨大的作用，但在地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)的時(shí)間、空間、強(qiáng)度的精確度方面，由于受到技術(shù)、資金、物資等諸多因素制約還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到理想的效果，即使這些對(duì)策今后達(dá)到非常完善的程度，也不可能完全消除地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害損失。正是由于地質(zhì)災(zāi)害的客觀存在與地質(zhì)災(zāi)害損失的不可避免性，所以，在地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)中，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對(duì)策是必不可少的。事實(shí)上，建立后備基金或保險(xiǎn)基金用以應(yīng)付地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)損失，是促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展所必需的。目前常見(jiàn)

3、的災(zāi)害補(bǔ)償方式有三種:一是國(guó)家財(cái)政通過(guò)預(yù)算安排的總預(yù)備金；二是企業(yè)或家庭提留的應(yīng)急資金；三是保險(xiǎn)業(yè)以契約形式籌集的保險(xiǎn)基金。這三種形式各有特點(diǎn)，互相補(bǔ)充，缺一不可。但相對(duì)來(lái)說(shuō)，保險(xiǎn)形式更為合理、可靠。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)基金是保險(xiǎn)人依據(jù)損失分?jǐn)偟仍瓌t，在科學(xué)測(cè)算各種危險(xiǎn)損失概率的基礎(chǔ)上，通過(guò)契約取得保險(xiǎn)費(fèi)建立的，它具有實(shí)力雄厚、賠償及時(shí)、補(bǔ)償充分、保障面廣等特點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?，用保險(xiǎn)形式補(bǔ)償各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)損失是當(dāng)今世界上普遍采用的一種行之有效的方法，保險(xiǎn)基金正成為國(guó)家后備基金的重要組成部分并起主導(dǎo)作用。地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)心理作用 我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，人民生活水平不斷提高，安全需

4、求日益突出。地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)正好可以滿足這一需求,它以合理的保費(fèi)承擔(dān)向處于地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)之中的廣大保戶提供可靠的經(jīng)濟(jì)保障,解除后顧之憂。(2)補(bǔ)償作用 參加地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)可在災(zāi)害發(fā)生后及時(shí)得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，迅速恢復(fù)生產(chǎn)、生活，也可以使國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持連續(xù)與穩(wěn)定。(3)救災(zāi)作用 地質(zhì)災(zāi)害的范圍廣、損失大,所以影響也大,如果經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償跟不上,很容易引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題。而及時(shí)、充分的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償在安定民心、配合救災(zāi)搶險(xiǎn)等方面具有顯著作用。(4)緩沖作用 如果地質(zhì)災(zāi)害損失主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)，一旦發(fā)生較大的災(zāi)害，必然會(huì)對(duì)當(dāng)年以至未來(lái)幾年財(cái)政收支平衡造成影響。如果災(zāi)害損失由保險(xiǎn)業(yè)承擔(dān)一部分，不但減輕了地質(zhì)災(zāi)害對(duì)財(cái)政的直接沖擊

5、，同時(shí)由于保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)與充分，又在很大程度上減輕了對(duì)財(cái)政的間接沖擊。二、我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀改革開(kāi)放之前，我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制主要由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。改革開(kāi)放之后，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司、中國(guó)太平洋保險(xiǎn)公司、中國(guó)平安保險(xiǎn)公司、永安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司相繼設(shè)立了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)并開(kāi)辦了地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。這些公司開(kāi)辦地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的基本做法是將塌陷、崩塌、泥石流等保險(xiǎn)責(zé)任列在財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)綜合險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任范圍之內(nèi)承保。迄今為止,沒(méi)有哪一家公司有一個(gè)專門的地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)條款。這是需要認(rèn)真研究的。其一,承保地質(zhì)災(zāi)害責(zé)任是不對(duì)等的。現(xiàn)行的財(cái)產(chǎn)綜合保險(xiǎn)條款是從火災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展而延伸過(guò)來(lái)的。伴隨著世界工業(yè)革命的完成，火險(xiǎn)責(zé)任的范

6、圍才逐步擴(kuò)大。到本世紀(jì)初,世界各國(guó)的火災(zāi)保險(xiǎn)相繼擴(kuò)展到承保洪水、暴風(fēng)雨、塌陷、崩塌、泥石流等責(zé)任。我國(guó)在50年代初期實(shí)施的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)條例和自愿火災(zāi)保險(xiǎn)條款，也把洪水、暴風(fēng)雨、塌陷、崩塌、泥石流等責(zé)任列為保險(xiǎn)責(zé)任予以承保。1979年恢復(fù)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之后的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)條款仍然沿襲了50年代的做法。這足以說(shuō)明現(xiàn)行的條款在很大程度上保障了被保險(xiǎn)人的利益。但有一點(diǎn)值得深思的就是傳統(tǒng)的火險(xiǎn),其保險(xiǎn)費(fèi)率的確定是根據(jù)標(biāo)的遭受火災(zāi)的危險(xiǎn)程度確定的。甲地財(cái)產(chǎn)與乙地財(cái)產(chǎn)所處的險(xiǎn)位不同,其費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)也不同?；痣U(xiǎn)責(zé)任擴(kuò)展到地質(zhì)災(zāi)害責(zé)任之后,由于地質(zhì)災(zāi)害造成的損失很難確定標(biāo)準(zhǔn)的險(xiǎn)位,故其費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)基本上還是參照傳統(tǒng)火險(xiǎn)的費(fèi)率檔次

7、。從而形成了承保地質(zhì)災(zāi)害責(zé)任的不對(duì)等性。其二，我國(guó)區(qū)地域遼闊、幅員廣大，各地遭受地質(zhì)災(zāi)害的概率十分懸殊?？赡壳暗呢?cái)產(chǎn)綜合保險(xiǎn)條款，其費(fèi)率全國(guó)都差不多，不管該地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害的可能性多大，也不管被保險(xiǎn)人有沒(méi)有這個(gè)保險(xiǎn)需求，條款、費(fèi)率基本上都是統(tǒng)一的,這是不合理的。在這種情況下，要建立我國(guó)的地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制，不妨借鑒一些日本地震保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)。三、日本地震保險(xiǎn)日本地震保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要特點(diǎn)是將居民家庭財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，前者實(shí)際上被定性為商業(yè)性與政策性相結(jié)合的混合型保險(xiǎn)，由商業(yè)保險(xiǎn)公司與政府共同承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任；而后者則被定性為商業(yè)性保險(xiǎn)，由商業(yè)保險(xiǎn)公司獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧。1、

8、日本家庭財(cái)產(chǎn)地震風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)家庭財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)先由民間保險(xiǎn)公司承保，然后再全部分給由日本各保險(xiǎn)公司參股成立的地震再保險(xiǎn)公司；該公司除自留一部分外，按各保險(xiǎn)公司承保的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的市場(chǎng)份額回分給各保險(xiǎn)公司；超出再保險(xiǎn)公司與直接承保限額的部分由國(guó)家承擔(dān)最終賠償責(zé)任。目前，日本政府家庭財(cái)產(chǎn)的地震風(fēng)險(xiǎn)是以超額賠款再保險(xiǎn)的方式承保的。具體做法是：750億日元以下的損失由民營(yíng)保險(xiǎn)公司承擔(dān)，750億日元至8186億日元的損失由民營(yíng)保險(xiǎn)公司和政府各承擔(dān)50%，8186億日元到41000億日元的部分由政府承擔(dān)95%，而民間承擔(dān)5%。日本的家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)是作為家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)而由民間保險(xiǎn)公司和政府共同承保的。

9、由于受政府財(cái)政能力和保險(xiǎn)公司承受能力的限制，家庭財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)采取限額保險(xiǎn)方式。其保險(xiǎn)金額限定為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保險(xiǎn)金額的30%50%。也就是說(shuō)，已經(jīng)投保了地震附加險(xiǎn)的家庭財(cái)產(chǎn)即使發(fā)生了全損，作為被保險(xiǎn)人的居民家庭從民間保險(xiǎn)公司和政府獲得的保險(xiǎn)賠償只相當(dāng)于實(shí)際損失的一部分，而不是損失的全部。由于不同地區(qū)和不同建筑物地震風(fēng)險(xiǎn)的大小不同,日本家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率是分地區(qū)和按建筑物的結(jié)構(gòu)分別計(jì)算的。在日本，政府的財(cái)政地震損失補(bǔ)償基金主要有兩個(gè)來(lái)源:一是政府作為再保險(xiǎn)人所取得的再保險(xiǎn)費(fèi)收入；二是由國(guó)家財(cái)政投入的資金。2、日本企業(yè)財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)與家庭財(cái)產(chǎn)不同,日本企業(yè)財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)是商業(yè)性的保險(xiǎn)。其承保主

10、體只是民間保險(xiǎn)公司,而政府并不作為承保主體參與其中。因此,地震發(fā)生后企業(yè)財(cái)產(chǎn)損失的賠償責(zé)任完全由民間保險(xiǎn)公司承擔(dān),而政府并不承擔(dān)。雖然政府對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)部分的地震風(fēng)險(xiǎn)不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任,但并不意味著政府不介入企業(yè)財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)。其介入的途徑有二:一是對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)險(xiǎn)種的審批;二是檢查和控制保險(xiǎn)公司的償付能力系數(shù)()。政府監(jiān)管部門可以根據(jù)保險(xiǎn)公司償付能力系數(shù)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)與償付能力的對(duì)比關(guān)系作出判斷。當(dāng)判斷的結(jié)果為風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)保險(xiǎn)公司的償付能力,其經(jīng)營(yíng)已經(jīng)處于不穩(wěn)健狀態(tài)時(shí),政府主管部門可以采取相應(yīng)的措施對(duì)其地震保險(xiǎn)乃至全部保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)加以必要的干預(yù)和限制,以保護(hù)被保險(xiǎn)企業(yè)的利益。日本的企業(yè)財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)是作為企業(yè)

11、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)(火險(xiǎn))的附加險(xiǎn)而由民間保險(xiǎn)公司單獨(dú)承保的。由于民間保險(xiǎn)公司的承受能力的限制,企業(yè)財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)也采取限額承保方式。四、我國(guó)建立地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)的對(duì)策1、建立和集聚地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)基金，實(shí)行?？顚Ｓ?，以豐補(bǔ)歉。為了有效地抗御和減輕地質(zhì)災(zāi)害造成的損失，必須建立和集聚專門用于應(yīng)付地質(zhì)災(zāi)害的保險(xiǎn)基金。保險(xiǎn)公司的地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)費(fèi)收入要單獨(dú)建帳，單獨(dú)核算，除當(dāng)年發(fā)生的地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)賠款和核定的各種費(fèi)用開(kāi)支外，如有結(jié)余，要逐年積累起來(lái)，并通過(guò)資金運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)保值增值，以增強(qiáng)國(guó)家和社會(huì)的后備，提高保險(xiǎn)公司的償付能力，做到專款專用，提高我國(guó)抗御地質(zhì)災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。2、把居民家庭財(cái)產(chǎn)的地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)的地質(zhì)災(zāi)害

12、保險(xiǎn)嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，政府只對(duì)居民家庭財(cái)產(chǎn)的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提供保險(xiǎn)保障。我國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府的財(cái)政收入水平還比較低,政府所能拿出的財(cái)政性地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償資金更為有限。因此,我們也必須將居民家庭財(cái)產(chǎn)的地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)的地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái),政府的財(cái)政性補(bǔ)償基金只能集中用于對(duì)居民家庭因地質(zhì)災(zāi)害而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)損失的賠償。這樣做有利于集中使用有限的財(cái)政性補(bǔ)償資金,保障居民家庭在地質(zhì)災(zāi)害損失發(fā)生后的基本生活需要。這不僅體現(xiàn)了人本主義原則，有助于維護(hù)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，而且也避免了由于保障范圍過(guò)大所導(dǎo)致的財(cái)政負(fù)擔(dān)以及由此引起的納稅人稅賦的加重,尤其是避免了有限財(cái)政性補(bǔ)償資金的分散使

13、用所帶來(lái)的補(bǔ)償效率的降低。3、盡可能降低居民家庭財(cái)產(chǎn)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)的費(fèi)率水平,并對(duì)不同地區(qū)和不同性質(zhì)的居民家庭財(cái)產(chǎn)實(shí)行差別費(fèi)率。盡可能降低地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)的費(fèi)率水平的依據(jù)是對(duì)多數(shù)居民家庭和政府財(cái)政兩個(gè)方面的承受能力的綜合考慮,而實(shí)行差別費(fèi)率則是因?yàn)椴煌貐^(qū)和不同性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)大小不同。盡可能降低費(fèi)率有利于減輕居民家庭的保費(fèi)負(fù)擔(dān),可以提高其參與地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)的熱情,從而擴(kuò)大保障對(duì)象的規(guī)模和覆蓋面。同時(shí),適當(dāng)收取保費(fèi)又可以減輕政府的財(cái)政壓力,使政府參與的地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)與政府救濟(jì)嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái),有利于發(fā)揮保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)勢(shì)。根據(jù)保險(xiǎn)標(biāo)的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的差異實(shí)行差別費(fèi)率,可以更好地體現(xiàn)公平合理的原則,有利于調(diào)

14、動(dòng)不同地區(qū)居民家庭投保地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)的積極性,增加地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保費(fèi)的總量,增強(qiáng)政府對(duì)地質(zhì)災(zāi)害損失的償付能力；同時(shí)可以在更大的地域范圍分散地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),避免因承保風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中導(dǎo)致保險(xiǎn)損失累積總量超過(guò)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備規(guī)模,出現(xiàn)嚴(yán)重地質(zhì)災(zāi)害損失已經(jīng)發(fā)生而政府卻無(wú)力按預(yù)定責(zé)任進(jìn)行賠償?shù)木置妗?、對(duì)于企業(yè)財(cái)產(chǎn)的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)政府不承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任。但對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)財(cái)產(chǎn)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)企業(yè)要實(shí)施必要的管理。由于嚴(yán)重的破壞性地質(zhì)災(zāi)害所造成的企業(yè)財(cái)產(chǎn)損失可能十分巨大,受損企業(yè)的財(cái)產(chǎn)損失能否得到補(bǔ)償以及補(bǔ)償?shù)某潭热绾?不僅關(guān)系到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能否得到盡快恢復(fù),而且也關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否正常運(yùn)行和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定,政府必須介入企業(yè)財(cái)產(chǎn)的地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn),對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)財(cái)產(chǎn)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)企業(yè)要實(shí)施嚴(yán)格的管理。這種管理主要包括兩個(gè)方面:一是對(duì)保險(xiǎn)公司企業(yè)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的審批,只有經(jīng)過(guò)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)的保險(xiǎn)企業(yè)才有權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù);二是對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)的償付能力進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管,以便將保險(xiǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的規(guī)模限定在其實(shí)際償付能力之內(nèi)。5、設(shè)立獨(dú)立的地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)險(xiǎn)種。我國(guó)尤其是目前地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)大多數(shù)的居民家庭收入水平較低,對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力較差,加之缺乏風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)意識(shí),多數(shù)居民家