當(dāng)代小城鎮(zhèn)發(fā)展中的問(wèn)題與對(duì)策公共管理專業(yè)

1、當(dāng)前我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展中的問(wèn)題及其對(duì)策【摘要】建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn),是帶動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力。我國(guó)小城鎮(zhèn)在快速發(fā)展的同時(shí)也存在一些問(wèn)題,并嚴(yán)重制約著小城鎮(zhèn)自身的發(fā)展。小城鎮(zhèn)的合理發(fā)展是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要條件和保證，是加速中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的前提和基礎(chǔ)。解決好小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問(wèn)題，科學(xué)規(guī)劃小城鎮(zhèn)的建設(shè)、改進(jìn)和完善小城鎮(zhèn)管理水平、加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、提高小城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境、大力發(fā)展小城鎮(zhèn)的保障制度等是行之有效的措施?！娟P(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn)；發(fā)展；問(wèn)題；對(duì)策AbstractConstruction and development of small towns is a strong drivi

2、ng force for social and economic development. There are some problems along with the rapid development of Chinas small cities and towns, and severely it restricts the development of small towns. The rational development of small towns is an important condition and guarantee to the promotion of susta

3、inable social and economic development. It is also the prerequisite and basis for accelerated urbanization process in China. Security system to solve the existing problems in the good development of small towns that under scientific planning and construction to improve and perfect the management lev

4、el. At the same time strengthen the construction of urban infrastructure, and improve the ecological environment of the small towns and vigorously develop small towns is effective measures.Keywords small towns; development;problems;measures引 言改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，帶來(lái)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮和小城鎮(zhèn)建設(shè)的高潮。發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

5、和社會(huì)發(fā)展的一大戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村工業(yè)化的必由之路，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的突破口，是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，是農(nóng)民增收新的增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，解決好小城鎮(zhèn)在發(fā)展中存在的問(wèn)題，擺脫小城鎮(zhèn)發(fā)展的束縛，使小城鎮(zhèn)又好又快發(fā)展，不僅對(duì)豐富和實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的理論意義，而且對(duì)于指導(dǎo)全國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)，推進(jìn)城市化持續(xù)健康發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文根據(jù)我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，分析其在發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生和存在的一系列問(wèn)題，依照科學(xué)的方法，以更加積極的態(tài)度、更加可行的措施、更加扎實(shí)的方法，提出相應(yīng)的對(duì)策，謀劃新時(shí)期小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，以更好的促進(jìn)我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)

6、濟(jì)的發(fā)展 汪光燾,新時(shí)期小城鎮(zhèn)發(fā)展研究,中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2009年12月.第1頁(yè)。一、我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的條件和農(nóng)村建設(shè)的總體環(huán)境也發(fā)生了很大變化。小城鎮(zhèn)的作用和地位不斷提升，面臨著新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也遇到了發(fā)展中體制和機(jī)制的障礙。國(guó)家促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度環(huán)境和政策需要及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整。至2005年底，全國(guó)共有313.7萬(wàn)個(gè)村莊，其中行政村56.3萬(wàn)個(gè)，1.8萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)（不含縣城關(guān)鎮(zhèn)）和2.1萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，村鎮(zhèn)現(xiàn)在非農(nóng)建設(shè)用地面積17.2萬(wàn)平方公里，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.16萬(wàn)平方公里。2009年4月，全國(guó)每座建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均人

7、口只有1萬(wàn)人左右規(guī)模；而鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到3萬(wàn)人的建制鎮(zhèn)還不到1000座，小城鎮(zhèn)的發(fā)展?fàn)顩r直接影響中國(guó)特色城鎮(zhèn)化進(jìn)程，直接影響“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，直接影響農(nóng)村地區(qū)10億人的民生，直接影響全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，實(shí)現(xiàn)我國(guó)小城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展，必須加快研究解決發(fā)展中的問(wèn)題和矛盾。（一）規(guī)模較小，人口吸納能力較弱目前,全國(guó)中等大小的小城鎮(zhèn)有35000人,其中非農(nóng)業(yè)職工只有7874人。平均每鎮(zhèn)人口7909人， 82%的鎮(zhèn)人口不足10000人。由于規(guī)模小、整體素質(zhì)較低,大多數(shù)的小城鎮(zhèn),采集吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力能力較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、金融、信息、技術(shù)、及其他相關(guān)服務(wù)和低水平的生產(chǎn)要素市場(chǎng)開(kāi)發(fā)不夠,使小城鎮(zhèn)的引進(jìn)

8、人才、資金、產(chǎn)品技術(shù)更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等嚴(yán)重受限。小的城鎮(zhèn),基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施費(fèi)用太昂貴了,嚴(yán)重不足,創(chuàng)造就業(yè)門路窄,人口吸收力不強(qiáng)、規(guī)模效益低。這反過(guò)來(lái)又影響城市的擴(kuò)張,形成一個(gè)低水平的惡性循環(huán)。小城鎮(zhèn)在很大程度上是可能的集中的人口，人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成。研究表明,2 - 30000人會(huì)產(chǎn)生一定的聚集效應(yīng),已經(jīng)有超過(guò)50000的人口,經(jīng)濟(jì)效益的提高更為明顯。小城鎮(zhèn)人口的數(shù)量較少，會(huì)造成小城鎮(zhèn)發(fā)展空間和輻射面積狹小,對(duì)資源的利用能力小,對(duì)周邊資源和資金吸引小,城鎮(zhèn)功能將受到很大影響。目前我省的城鎮(zhèn)，除了新晃城鎮(zhèn)等個(gè)例外,其他城鎮(zhèn)的人口基本上是在20000人。城市人口的整體偏小,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口積累不

9、足,加上近年來(lái),大量的剩余勞動(dòng)力民工,更制約小城鎮(zhèn)的發(fā)展。近年來(lái),許多省(自治區(qū)、直轄市)通過(guò)實(shí)施的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等的多種組合,行政區(qū)劃分進(jìn)行調(diào)整,提高小城鎮(zhèn)的積累能力。但確能起到作用的城鎮(zhèn)總面積,一般沒(méi)有得到根本的增加,尺寸依然較小,我國(guó)小城鎮(zhèn)仍是一大問(wèn)題 朱文忠,楊章明,朱堅(jiān)強(qiáng),小城鎮(zhèn)發(fā)展導(dǎo)論,立信會(huì)計(jì)出版社,2010年5月.第228229頁(yè)。（二）分布不均衡，生產(chǎn)力水平差異明顯從全國(guó)范圍看,城鎮(zhèn)在地理空間上呈現(xiàn)東中心區(qū)域密集是布點(diǎn)中心,西部地區(qū)布點(diǎn)稀疏分布的情況,符合我國(guó)的人口分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。東部地區(qū)城市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)水平,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模、城市規(guī)劃管理、宜居環(huán)境建設(shè)、政府管理服務(wù),明顯

10、高于中西部地區(qū)。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn),大多屬于依靠資源開(kāi)發(fā)作為經(jīng)濟(jì)支持,或者依靠區(qū)位優(yōu)勢(shì)來(lái)提升經(jīng)濟(jì)水平。而東部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)多在加工業(yè)、裝備制造業(yè)及服務(wù)業(yè)等見(jiàn)長(zhǎng)。東西部生產(chǎn)力的發(fā)展水平差距非常清楚,東部江浙地區(qū)一些強(qiáng)鎮(zhèn)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值通?？梢院臀鞑康貐^(qū)幾個(gè)縣的GDP匹敵。江蘇省南部就是這樣的例子,它的年銷售收入達(dá)310億元,可為人民幣18.8億元,而西部地區(qū)千百萬(wàn)的人總收入水平也不過(guò)300億元產(chǎn)值,盡管這是一個(gè)特殊的例子,但它反映了一定程度的區(qū)域經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)。西部地區(qū)的重要性高于東部一個(gè)縣，而生產(chǎn)總產(chǎn)值卻沒(méi)有相應(yīng)發(fā)展的情況,這都是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀事實(shí)。（三）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平低、數(shù)量少、配套差基礎(chǔ)設(shè)施是小

11、城鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)、商品流通以及居民生活質(zhì)量的基本物質(zhì)條件。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是小城鎮(zhèn)功能發(fā)揮的前提條件, 也是對(duì)外招商引資的基礎(chǔ)。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是保障小城鎮(zhèn)正常生產(chǎn)、生活必不可少的條件，是衡量小城鎮(zhèn)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，但實(shí)踐中許多基層政府往往將小城鎮(zhèn)僅作為人口聚集和財(cái)政增長(zhǎng)的手段，注重于經(jīng)濟(jì)方面的建設(shè)，而忽視基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)，致使基礎(chǔ)設(shè)施不能適應(yīng)蓬勃發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的需要，也不適應(yīng)小城鎮(zhèn)居民對(duì)生活質(zhì)量提高的需求。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，能源短缺，交通運(yùn)輸條件差，環(huán)保設(shè)施不健全，排、供水設(shè)施欠發(fā)達(dá)，難以發(fā)揮其區(qū)域內(nèi)農(nóng)村工業(yè)中心、商業(yè)中心、交通中心、財(cái)經(jīng)中心、信息中心、科教中心與政治文化中心的作用。大部分小城

12、鎮(zhèn)內(nèi)缺少綠化、廣場(chǎng)和停車場(chǎng)等，舊城改造過(guò)程中，只滿足于原拆原建，不能按規(guī)定退足道路紅線或預(yù)留公共建筑、綠化、廣場(chǎng)用地，使小城鎮(zhèn)缺乏進(jìn)一步發(fā)展的余地和吸引力王志強(qiáng),小城鎮(zhèn)發(fā)展研究,東南大學(xué)出版社,2008年7月.第3132頁(yè)。（四）小城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏缺乏資金是小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍存在的問(wèn)題,是制約和阻礙小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要因素之一。目前,從總體上看,小城鎮(zhèn)的投融資體制比較單一,最重要的來(lái)源仍然主要是政府投資。而在我國(guó),依據(jù)不完整的財(cái)務(wù)預(yù)算單位統(tǒng)計(jì)顯示,所得稅是上繳到縣域金融,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出依靠的是縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和分布的過(guò)量的傭金,這些成本足夠政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),因此,城鎮(zhèn)建設(shè)資金主要依靠預(yù)算外收入來(lái)彌補(bǔ)。主要的收

13、入來(lái)源是改造土地拍賣收入和搞城鎮(zhèn)建設(shè)的方法。為了增加收入,加快小城鎮(zhèn)建設(shè),政府只能抬高土地價(jià)格及配套建設(shè)成本,這造成了一個(gè)限制農(nóng)民進(jìn)城和投資開(kāi)發(fā)的“門檻”,增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民和外部資本成本的小城鎮(zhèn)的密度,抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的積極性,減弱了招商優(yōu)勢(shì)。目前我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺,解決這個(gè)問(wèn)題需要拓寬融資渠道。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收改革和完善工作比較緩慢,許多地方統(tǒng)收統(tǒng)支系統(tǒng)還處于操作階段。其他融資政策的制定和實(shí)施也不發(fā)達(dá)。城鎮(zhèn)建設(shè)是一種經(jīng)濟(jì)行為,缺乏資金，就談不上建設(shè)與發(fā)展。（五）土地制度、政策和利用等方面存在一些問(wèn)題土地承包法和其他法律、行政法規(guī)的執(zhí)行不力,沒(méi)有相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,進(jìn)城農(nóng)民經(jīng)常綁在兩頭

14、;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度和土地利用制度創(chuàng)新滯后,農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),享受再次土地利用等方面的各項(xiàng)權(quán)利和利益,因?yàn)槿狈τ行У难a(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)民“棄土”的動(dòng)力不足,“兩棲”現(xiàn)象較為普遍。政府在一個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)需要正確發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制功能,提供公共產(chǎn)品。小城鎮(zhèn)建設(shè)、政企有時(shí)候是很難分開(kāi)的,導(dǎo)致行政效率難以提高。小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏資金來(lái)源、投資和融資管理能力不強(qiáng)。戶籍政策、就業(yè)、社會(huì)福利制度障礙,阻礙了元素在城市和農(nóng)村之間自由流動(dòng),制約了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城里去。此外,小鎮(zhèn)上金融體系、城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系不健全和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后,生產(chǎn)的影響因素主要集中在小城鎮(zhèn)附近。農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終結(jié)果有兩個(gè),一個(gè)是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的

15、功能提升,二是城市近郊小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快。無(wú)論哪種結(jié)果,將涉及到一個(gè)最關(guān)鍵的土地問(wèn)題。許多小鎮(zhèn)存在土地重型、輕型、挖潛改造平面擴(kuò)張的情況,導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)?，F(xiàn)場(chǎng)和辦公室的一部分小城鎮(zhèn)土地利用比例過(guò)大,而綠化、道路使用的區(qū)域相對(duì)過(guò)小。（六）戶籍制度對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約城鄉(xiāng)分離、不得隨意遷移的戶籍管理制度，阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，對(duì)小城鎮(zhèn)的發(fā)展十分不利。從目前情況看，不少小城鎮(zhèn)存在著人口規(guī)模過(guò)小、居住分散、且不穩(wěn)定的問(wèn)題。也有一部分勞動(dòng)力已進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，處于既非市民又非農(nóng)民的游離階層；由于他們難以獲得與城鎮(zhèn)居民同等的身份待遇，導(dǎo)致了他們無(wú)心回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)，但又不敢放棄原籍的土地承包。既影響他們

16、進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的積極性和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移，又延緩了小城鎮(zhèn)發(fā)展的步伐和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定袁中金,中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略,東南大學(xué)出版社,2007年2月.第92頁(yè)。二、我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題產(chǎn)生的原因（一）我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基礎(chǔ)薄弱數(shù)據(jù)顯示，小城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)（包括縣）鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口規(guī)模約10000人，不足1000座的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口超過(guò)30000人規(guī)模；我國(guó)西部地區(qū)的縣人口只有約50000人，許多偏遠(yuǎn)山區(qū)縣人口仍維持在30000人下。研究結(jié)果表明，當(dāng)城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模低于30000人規(guī)模的時(shí)候，城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)?？捎糜诟鞣N生產(chǎn)要素的聚集正增值效應(yīng)。因此，鎮(zhèn)區(qū)30000大小

17、是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)的最小尺寸要求。造成城鎮(zhèn)人口較小，因?yàn)槌藨艏贫雀母锸遣煌暾?，還有一個(gè)更重要的原因是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和貿(mào)易服務(wù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，不能有效吸引大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)；缺乏產(chǎn)業(yè)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模迅速擴(kuò)大的根本原因，工業(yè)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是城市化的基本動(dòng)力。（二）分布不均衡，生產(chǎn)力水平差異明顯原因與各類城市在全國(guó)地理空間上分布的極大不均衡性相比，我國(guó)小城鎮(zhèn)在地理空間分布的均衡性有明顯改善。我國(guó)大城市主要分布在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，而西部地區(qū)城市就無(wú)論從規(guī)模和數(shù)量上都不能與其相提并論。無(wú)論是人口版圖、經(jīng)濟(jì)版圖還是大中城市版圖，無(wú)疑都呈現(xiàn)著東部重、西部輕的格局，但是，東、

18、西部小城鎮(zhèn)數(shù)量分布情況就要好得多了。把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇省和西部欠發(fā)達(dá)的陜西省比較我們可以看到這樣的變化：江蘇省有省轄市13座，縣級(jí)市27座，建制鎮(zhèn)1117個(gè)；而陜西省有省轄市9座，縣級(jí)市3座，建制鎮(zhèn)822個(gè)，分別占到江蘇省的69.2%、23%、73.5%；如果把兩省各類城市分別加總比較的話，陜西城市在數(shù)量上只占到江蘇省的30%，與建制鎮(zhèn)在數(shù)量上73.5%的占比有一半以上的差距。因此，小城鎮(zhèn)在我國(guó)東、西部地區(qū)數(shù)量分布相對(duì)均衡。這樣的均衡性有利于破解農(nóng)村“二元結(jié)構(gòu)”、減少城鎮(zhèn)化成本，有利于城鎮(zhèn)化在地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步。（三）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平低、數(shù)量少、配套差的原因城鎮(zhèn)化水平

19、一般工業(yè)在我國(guó)發(fā)展的滯后,原因是多方面的。第一,人口因素。中國(guó)人口基數(shù)非常大,城市就業(yè)機(jī)會(huì)和更多的有限,有許多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在閑著。第二,歷史的因素。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,通過(guò)嚴(yán)格的戶籍登記制度、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在有限的土地在其中,停止農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市遷移。第三,中國(guó)的長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。通過(guò)國(guó)家整合資源,使用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差重點(diǎn)扶持的重工業(yè)的發(fā)展,工業(yè)化發(fā)展水平大大高于在城市化進(jìn)程。第四,文化因素。中國(guó)的農(nóng)民一直農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)文化的影響,思想比較保守,常常安于現(xiàn)狀,不愿沖到競(jìng)爭(zhēng)氛圍強(qiáng)烈的城市。第五,農(nóng)民工身份的因素。中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家,農(nóng)民工是一個(gè)奇怪的產(chǎn)品。農(nóng)民工為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了

20、巨大的貢獻(xiàn),對(duì)城市發(fā)展,但他們不能找到了他們的位置在城市,城市就不能給他們應(yīng)得的處理,例如注冊(cè)城市和福利等。改革開(kāi)放后,中國(guó)的戶籍制度,雖然已經(jīng)有了驚人的改變,但當(dāng)前的戶籍政策和嚴(yán)重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩與制度仍然歧視,同時(shí)強(qiáng)調(diào)在這里無(wú)助的情況。（四）小城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏的原因小城鎮(zhèn)建設(shè)投資巨大，資金不足是小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。全國(guó)小城鎮(zhèn)每年700億1000億元的建設(shè)資金主要來(lái)自于土地收益和社會(huì)投資。目前，除中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)每年發(fā)放8個(gè)月至1年的短期房地產(chǎn)項(xiàng)目貸款10多億元外，能夠支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)期信貸資金的銀行做的幾乎支持。不僅如此,因?yàn)榻鹑谥贫炔唤∪呢?cái)政小城鎮(zhèn),一方面小城鎮(zhèn)的稅收不能用

21、于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),另一方面,資金通過(guò)當(dāng)前金融系統(tǒng)要素的外流,嚴(yán)重制約的發(fā)展建設(shè)小城鎮(zhèn)。這也是導(dǎo)致小城鎮(zhèn)排水系統(tǒng),污水處理及垃圾處理系統(tǒng)以及其它公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的重要原因。（5） 政府對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的支持力度不夠 思想認(rèn)識(shí)不到位，忽視小城鎮(zhèn)建設(shè)工作的情況依然存在。特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)發(fā)展小城鎮(zhèn)的重大意義認(rèn)識(shí)不夠，存在著重農(nóng)業(yè)、輕視小城鎮(zhèn)建設(shè)的思想傾向，在機(jī)遇面前缺乏緊迫感、責(zé)任感，在困難面前缺乏強(qiáng)調(diào)客觀因素多，發(fā)揮主觀能動(dòng)性少，造成了思想松懈、工作被動(dòng)的局面。少數(shù)政府職能部門片面地認(rèn)為小城鎮(zhèn)建設(shè)只是城建部門的事，與自己?jiǎn)挝宦?lián)系不大，在工作中相互配合不夠,對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)支持不夠，直接影響了小城鎮(zhèn)建設(shè)

22、的發(fā)展。三、進(jìn)一步完善小城鎮(zhèn)建設(shè)的對(duì)策思考（一） 制定科學(xué)的發(fā)展目標(biāo)在建設(shè)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)充分考慮小城鎮(zhèn)對(duì)周邊農(nóng)村的輻射帶動(dòng)功能,與大中城市等的通道連接功能和提供社會(huì)公共服務(wù)的載體功能 , 按照優(yōu)化小城鎮(zhèn)規(guī)劃布局, 保護(hù)利用好耕地, 抓緊編制好統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。在認(rèn)真做好總體發(fā)展規(guī)劃的同時(shí), 加快編制控制性詳規(guī)。編制小城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí), 要采取招標(biāo)、引資等多種方式, 確保規(guī)劃質(zhì)量要加強(qiáng)與其他規(guī)劃間的溝通, 銜接,增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性和實(shí)用性要按照比較經(jīng)濟(jì)利益的原則,研究制定特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃, 做到有所為、有所不為, 發(fā)展產(chǎn)業(yè)聚集型、市場(chǎng)帶動(dòng)型、旅游提升型、資源開(kāi)發(fā)型等特色小城鎮(zhèn)要深入挖掘小

23、城鎮(zhèn)自身歷史淵源、文化背景、風(fēng)土人情等個(gè)性特質(zhì), 結(jié)合地形地貌, 搞好場(chǎng)鎮(zhèn)的風(fēng)貌設(shè)計(jì), 切實(shí)避免“千城一面”的現(xiàn)象。新晃侗族自治縣作為一個(gè)少數(shù)民族的自治縣，在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中就應(yīng)當(dāng)保留原來(lái)的少數(shù)民族風(fēng)俗，因?yàn)檫@些具有很濃的地方特色。像在建筑方面可以盡可能的用吊角樓，在文化方面也要保留原有的文化，你侗話，趕集，趕坳等等。盡可能在小城鎮(zhèn)的建設(shè)中做到“原汁原味”。這樣以后才能為日后發(fā)展為生態(tài)旅游城市做下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。要提高對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)重大意義的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立“大戰(zhàn)略”思想，把發(fā)展小城鎮(zhèn)放在中國(guó)推進(jìn)城市化及實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的偉大事業(yè)的高度加以認(rèn)識(shí)。從規(guī)劃學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，一個(gè)合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃至少要體現(xiàn)以下幾點(diǎn)：首先是超

24、前性，即用改革和發(fā)展的觀點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測(cè)小城鎮(zhèn)在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)發(fā)展?fàn)顩r，并以此為基礎(chǔ)做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作。按照這一思路，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和起點(diǎn)要高，但不能太離譜，不能脫離對(duì)小城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的科學(xué)預(yù)測(cè)。其次是科學(xué)性，即各個(gè)規(guī)劃區(qū)的安排要合理，發(fā)展要留有余地，不同時(shí)期的建設(shè)任務(wù)要有銜接性，要做到量力而行，又要盡力而為。還有一點(diǎn)就是本土性，即小城鎮(zhèn)規(guī)劃要體現(xiàn)地方特色。小城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)特點(diǎn)的集中體現(xiàn)6。因此，如果小城鎮(zhèn)規(guī)劃一味照搬大城市的樣子，必然使小城鎮(zhèn)失去特色，失去自我，也失去了建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義。小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作要體現(xiàn)出“以人為本”的思想。一是要使“人”成為

25、小城鎮(zhèn)發(fā)展的中心，為“人”服務(wù)成為小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的目的，這是做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃的最基本點(diǎn)。而且，規(guī)劃的制定要嚴(yán)肅認(rèn)真，要發(fā)動(dòng)社會(huì)各界廣泛討論，一旦制定出來(lái)，首先要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)通過(guò)，使其具有法律效力，要嚴(yán)格按照規(guī)劃執(zhí)行實(shí)施，不能隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的變動(dòng)而隨意更改。（二） 抓好小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)目前，全國(guó)共有1.9萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)，2.6萬(wàn)多個(gè)集鎮(zhèn)，這么大數(shù)量的小城鎮(zhèn)如果平均用力，共同發(fā)展，既不科學(xué)，也不可能，超出了目前的財(cái)力允許范圍。按照規(guī)模和財(cái)力，可能把小城鎮(zhèn)劃分為三個(gè)層次，第一個(gè)層次是2000多個(gè)縣（市）政府所在地的城關(guān)鎮(zhèn)；第二個(gè)層次是1.9萬(wàn)個(gè)一般建制鎮(zhèn)；第三個(gè)層次是2.6萬(wàn)多個(gè)集鎮(zhèn)。目前，已經(jīng)

26、明確顯示出來(lái)規(guī)模較大、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、吸收勞動(dòng)力能力強(qiáng)、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)比較明顯、城鎮(zhèn)功能比較強(qiáng)的小城鎮(zhèn)主要有2000多個(gè)城關(guān)鎮(zhèn)和2000個(gè)一般建制鎮(zhèn)!總計(jì)大約4000個(gè)，應(yīng)該成為21世紀(jì)前期我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展直接影響著小城鎮(zhèn)建設(shè)的速度，小城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的主要集聚基地，也是農(nóng)副產(chǎn)品就近加工的最好基地，它具有交通方便、信息靈通、人才聚集、能源動(dòng)力供應(yīng)充足，原材料購(gòu)進(jìn)及產(chǎn)品運(yùn)出便捷、生活環(huán)境優(yōu)越等優(yōu)勢(shì)，不僅從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的人員聚集在小城鎮(zhèn)上，而且?guī)?dòng)從事第三產(chǎn)業(yè)的人員也向小城鎮(zhèn)集中，使小城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷壯大，使之從分

27、散建設(shè)走向集中發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)要因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，通盤(pán)考慮，選擇企業(yè)比較集中、交通便利、便于工業(yè)“三廢”處理的區(qū)域，有條件的要考慮污水處理。要有計(jì)劃的布局企業(yè)項(xiàng)目，引導(dǎo)村辦企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)集中連片發(fā)展。改善對(duì)企業(yè)落戶小城鎮(zhèn)的“軟件”服務(wù)，創(chuàng)造良好寬松的政策環(huán)境。要簡(jiǎn)化辦事程序，落實(shí)優(yōu)惠政策，提供社會(huì)化服務(wù)支持，不得實(shí)行歧視性政策，禁止向進(jìn)鎮(zhèn)企業(yè)亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資。使村辦企業(yè)和個(gè)體工商業(yè)戶樂(lè)意到小城鎮(zhèn)中來(lái)。只要把小城鎮(zhèn)建設(shè)與工業(yè)園區(qū)規(guī)劃發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，就能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)集中，吸引各方面的資金投入到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來(lái)，

28、就能夠依靠全社會(huì)的力量共同推行小城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展強(qiáng)有力的推動(dòng)力，使小城鎮(zhèn)發(fā)展成為充分展現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和文化特色的中心朱鐵臻,城市現(xiàn)代化研究,紅旗出版社,2010年9月.第390頁(yè)。（三） 完善小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施遵循城市化發(fā)展的規(guī)律,根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局要求,才能獲得最佳的小城市和城鎮(zhèn)的統(tǒng)一、和諧的發(fā)展規(guī)劃,并將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。城市規(guī)劃必須特別強(qiáng)調(diào)科學(xué)性,根據(jù)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)律,根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,打破原有的行政區(qū)劃限制相信,在布局的性質(zhì)進(jìn)行界定小城鎮(zhèn)、功能和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模、注重實(shí)效,使小城鎮(zhèn)成為農(nóng)村和城市的連接線和大橋。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃必須面

29、對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題的“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題”,我們以“農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化”為發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃、適度超前。建立完善的規(guī)劃和實(shí)施和監(jiān)督管理的反饋系統(tǒng),確保規(guī)劃的有序進(jìn)行。,小城市規(guī)劃還需要突出重點(diǎn),注重特色,避免遍地開(kāi)花,平衡的練習(xí)。1、加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要拓寬投資渠道，努力實(shí)現(xiàn)資金投入的多元化。國(guó)家成立重點(diǎn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)資金，中央財(cái)政給予小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一定的專項(xiàng)支持，地方各級(jí)政府要加大對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入王茂林,新中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)50年,經(jīng)濟(jì)管理出版社.2009年9月，第147頁(yè)。要加大金融對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的支持力度，國(guó)債資金和地方政府的財(cái)政信貸，應(yīng)更

30、多地向農(nóng)村地區(qū)的小城鎮(zhèn)傾斜。2、要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，對(duì)小城鎮(zhèn)供水、供電、通信、燃?xì)獾染邆渥载?fù)盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)社會(huì)資金的投入，支持企業(yè)和個(gè)人參與建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理。對(duì)位于大城市近郊或城鎮(zhèn)密集地區(qū)、土地升值潛力較大的小城鎮(zhèn)，可以將土地使用權(quán)與具體的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目捆綁，籌集建設(shè)資金。3、要促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)建共享，推進(jìn)城市市政公用設(shè)施向小城鎮(zhèn)延伸。無(wú)論是內(nèi)陸地區(qū)還是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)投資大、建設(shè)門檻較高的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施如供水廠和污水處理廠等，應(yīng)依據(jù)區(qū)域內(nèi)的合理布局，由受益方共同出資建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源的集約利用。（四） 進(jìn)一步招商引資小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的來(lái)

31、源要打破單一靠政府投資的模式，逐步形成多元化的投資機(jī)制，這是解決小城鎮(zhèn)資金問(wèn)題的關(guān)鍵。政府要加大對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的投資力度，處理好上級(jí)政府和鎮(zhèn)政府的財(cái)政分配關(guān)系，不能僅僅依靠鎮(zhèn)政府財(cái)政來(lái)籌措建設(shè)資金。政府方面可以通過(guò)財(cái)政貼息、民間資本、實(shí)行股份制和利用外資等多種形式，引導(dǎo)社會(huì)資金投入到小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中來(lái)，像當(dāng)前新晃縣河道沿岸改造開(kāi)發(fā)的工程，就引用外來(lái)資金的。實(shí)踐證明，小城鎮(zhèn)的健康快速發(fā)展是需要政府建立多元化投資機(jī)制的。有條件的地方可以安排一定比例的專項(xiàng)資金用于小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，從而使得小城鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的一個(gè)重要問(wèn)題

32、是發(fā)展資金不足，為此，一要對(duì)小城鎮(zhèn)財(cái)政體制進(jìn)一步改革。小城鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的方向是建立分稅制財(cái)政體制，小城鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的目標(biāo)是要建立一個(gè)科學(xué)規(guī)范穩(wěn)定的獨(dú)立一級(jí)財(cái)政實(shí)體。目前應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)政相統(tǒng)一的原則，完善其財(cái)政管理體制。逐步向分稅制靠攏。二要以政府和財(cái)政投資為導(dǎo)向，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)商業(yè)銀行、企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人、外商參與建設(shè)，形成多元投資機(jī)制。同時(shí)要建立和完善城鎮(zhèn)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，使城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)納入市場(chǎng)化軌道。（五） 建立健全合理的人口管理制度分離的城鄉(xiāng)戶籍制度限制了農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)。所以只好步伐的加快戶籍制度改革,減少“閾值,輕松的標(biāo)準(zhǔn)。會(huì)有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或小城鎮(zhèn)的生活在源為基本條件下

33、,住宅不再規(guī)定,允許農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的按照自己的意愿,有權(quán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),并允許依法有償轉(zhuǎn)讓,等等。小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要思想的精髓是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,促進(jìn)小城鎮(zhèn)人口濃度。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的二進(jìn)制戶籍管理制度、城市和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不出去,阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。加快小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我們必須改革戶籍管理制度,逐步建立一套完善的專業(yè)分工和非農(nóng)業(yè)人口農(nóng)業(yè)人口的戶籍登記制度,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理。積極調(diào)整就業(yè)政策,培育和發(fā)展城鄉(xiāng)一體化、競(jìng)爭(zhēng)公平、運(yùn)行有序、調(diào)控有力、服務(wù)完善的勞動(dòng)力市場(chǎng),以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)的過(guò)程,擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模的城市人口。所有在小城鎮(zhèn)有固定職業(yè),穩(wěn)定的收入、固定住所的

34、農(nóng)民,可遷入小城鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)戶籍管理。在城市人口的發(fā)展,根據(jù)實(shí)際情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)出臺(tái)了一系列政策,在這個(gè)小鎮(zhèn)上的農(nóng)民給適當(dāng)?shù)恼疹?城市人口的發(fā)展提供了支持,為了提高小城鎮(zhèn)的吸引力,逐步緩解外來(lái)人員進(jìn)城的條件。使農(nóng)民成為小城鎮(zhèn)是致力于所從事的行業(yè),并積極參與小城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供加工領(lǐng)域,優(yōu)惠政策為部分費(fèi)用,孩子上學(xué)、就業(yè)、采購(gòu)等與城市居民享受同等的權(quán)利。新城農(nóng)民有了穩(wěn)定的職業(yè),穩(wěn)定的收入、穩(wěn)定的生活設(shè)施、信任的離開(kāi)了土地,成為失去了農(nóng)村宅基地小城鎮(zhèn)人口,從而提高城鎮(zhèn)化水平。在小城鎮(zhèn)投資一個(gè)相當(dāng)大的行業(yè),并且可以安置部分人員就業(yè)的農(nóng)民,政府可以給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。 結(jié)束語(yǔ)小城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理、基礎(chǔ)設(shè)施落后、規(guī)模較小、