城市地下綜合管廊投融資及市場化模式zl150923-張燎

1、住建部“城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班”城市地下綜合管廊項目投融資及市場化運作張燎，濟邦咨詢公司2015年9月24日 . 西安要點 地方政府基建投融資體制的演變 PPP基本概念與操作流程 城市地下綜合管廊項目市場化運作要點 地方政府基建投融資體制的演變 PPP基本概念與操作流程 城市地下綜合管廊項目市場化運作基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)和新增投資是地方政府可動用的重要資源和穩(wěn)增長措施城市經(jīng)營的經(jīng)濟資源國企資產(chǎn)可以分紅嗎？出售，戰(zhàn)略性退出？稅費及轉(zhuǎn)移支付等足夠維持政府正常運轉(zhuǎn)的吃飯財政開支？土地資源新增城建資金的來源！空前社會壓力和房地產(chǎn)調(diào)控政策下能否持續(xù)供應(yīng)資金？城市基礎(chǔ)設(shè)施既有新增投入任務(wù)，又有龐大的存

2、量資產(chǎn)；既有經(jīng)營性設(shè)施，也有大量公益性項目城建投融資體制變遷的四個階段第二階段擴大政府負(fù)債規(guī)模增加投資能力第三階段增加土地出讓收入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)第一階段地方政府直接作為投融資主體，資金依賴地方財政積累現(xiàn)階段大量組建地方融資平臺，債務(wù)負(fù)擔(dān)迅速增大90中期之前特征：傳統(tǒng)模式：地方政府職能部門、事業(yè)單位、項目建設(shè)指揮部直接作為城建投融資主體，資金主要來源于地方財政收入的積累，基本不負(fù)債。缺點：籌資來源單一，受限于地方財力增長速度，可積累的建設(shè)資金量少；嚴(yán)重制約地方政府城市建設(shè)投資能力。城建投融資體制變遷的四個階段（續(xù)）第二階段擴大政府負(fù)債規(guī)模增加投資能力第三階段增加土地出讓收入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)第一

3、階段地方政府直接作為投融資主體，資金依賴地方財政積累現(xiàn)階段大量組建地方融資平臺，債務(wù)負(fù)擔(dān)迅速增大90中期2000年前后特征：部分城市開始出現(xiàn)城投公司等地方融資平臺，或者對原有城市基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)進(jìn)行“事改企”，通過其對外借款（境外發(fā)行債券、世行及外國政府貸款）、銀行貸款等擴大政府城建負(fù)債規(guī)模，啟動了一批新建、改擴建的城建基礎(chǔ)設(shè)施項目缺點：國有體制下，城建建設(shè)成本、營運成本難以得到有效控制；城投公司只是債務(wù)融資的工具，負(fù)債率漸高，難以為繼城建投融資體制變遷的四個階段（續(xù)）第二階段擴大政府負(fù)債規(guī)模增加投資能力第三階段增加土地出讓收入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)第一階段地方政府直接作為投融資主體，資金依賴地方財政積

4、累現(xiàn)階段大量組建地方融資平臺，債務(wù)負(fù)擔(dān)迅速增大約20002008年特征：地方政府以土地使用權(quán)出讓收入作為城建資金主要來源，輔以基礎(chǔ)設(shè)施配套費、城建維護(hù)費等專項稅費，重點挖掘城市土地出讓收入這一資金來源。由此也引致中國地價、房價逐漸上升以致脫離工薪階層可消費水平，成為普遍的社會問題缺點：土地資源有限，不可持續(xù)社會負(fù)面影響大，深受詬病，可能影響社會穩(wěn)定；未觸動城建投融資的機制、體制性問題城建投融資體制變遷的四個階段（續(xù)）第二階段擴大政府負(fù)債規(guī)模增加投資能力第三階段增加土地出讓收入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)第一階段地方政府直接作為投融資主體，資金依賴地方財政積累第四階段大量組建地方融資平臺，債務(wù)負(fù)擔(dān)迅速增大約

5、20082014年特征：以2008年底反危機的“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃為重要分水嶺，各級各地地方政府在原有城投公司基礎(chǔ)上，又新組建了大量地方融資平臺公司，利用寬松的銀行信貸政策，為城建項目大量融資，債務(wù)負(fù)擔(dān)迅速增加。缺點：匆忙上陣，地方融資平臺可持續(xù)性戰(zhàn)略不清擔(dān)保不規(guī)范、多頭貸款、挪用貸款、企業(yè)負(fù)債率管理失控不少融資平臺自身缺乏足夠現(xiàn)金流和還本能力，成為地方政府融資的“工具”，而非”投融資運營企業(yè)“43號文之前的地方政府平臺公司投融資模式平臺公司往往缺乏獨立的可持續(xù)戰(zhàn)略規(guī)劃，清晰、穩(wěn)定償債機制平臺公司是“融資工具”還是“市場企業(yè)”？中央政府地方政府國債、專項補貼資本金注入補貼資金市場(銀行貸款、

6、短融、中票、信托)中短期資金土地市場/土地資本償債融資平臺公司資本市場(股票發(fā)行、企業(yè)債、ABS)并購、BT民間/社會資本(行業(yè)投資、戰(zhàn)略投資、PE)增信收費權(quán)/收費補償機制公益性城建項目準(zhǔn)經(jīng)營性城建項目經(jīng)營性城建項目對地方政府性債務(wù)的管理思路在2014年發(fā)生了變化“修明渠、堵暗道”國發(fā)201443號文“關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見”“堵暗道”，即嚴(yán)控平臺公司融資和高成本非標(biāo)融資；“修明渠”，即大力發(fā)展自發(fā)自還地方政府債券，以及PPP地方債修明渠政府融資方式PPP融資平臺貸款堵暗道非標(biāo)高息融資9債務(wù)管理新政后，地方平臺融資必須向PPP模式轉(zhuǎn)型根據(jù)19、412、463號、43文規(guī)定，在基礎(chǔ)地

7、方政府業(yè)主社會投資人平臺公司設(shè)施項目的投融資模式設(shè)計時，應(yīng)該重新定位“地方政府”和“融資平臺公司”的關(guān)系。股東PPP項目公司基礎(chǔ)設(shè)施項目PPP項目合同形成清晰的政府采購機制銀行貸款銀行結(jié)合中央推行PPP的精神和政策導(dǎo)向，將原來的政府投融資功能延伸的模糊關(guān)系轉(zhuǎn)換為政府與公益性項目投資人之間的清晰合同關(guān)系地方政府模糊的財政性資金償債機制銀行貸款銀行平臺公司業(yè)主/投資人基礎(chǔ)設(shè)施項目可以將基建項目設(shè)計為PPP項目，形成有合同保證的，清晰的政府公共采購支付現(xiàn)金流，突破銀行融資限制才有可能銀行擔(dān)心的重點是項目本身是否有足夠的現(xiàn)金流，或者政府購買服務(wù)是否財力可承受。密集發(fā)布的地方債務(wù)管理“新政”文件給地方政

8、府的“心震” 2014.8.31，新預(yù)算法，主席令12號 2014.9.24,關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知,財金76號 2014.10.2,關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見,國發(fā)201443號 2014.10.8,關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定 國發(fā)201445號, 2014.10.24,地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法,財預(yù)2014351號 2014.11.26,關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見，國發(fā)201460號 2014.12.4,關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知 財金,2014112號 2014.12.4,政府和社會資本合作模

9、式操作指南（試行）,財金2014113號 2014.12.4,關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見，發(fā)改投20142724號密集發(fā)布的地方債務(wù)管理“新政”文件給地方政府的“心震” 2015.1.19, 政府與社會資本合作項目合同指南，財金2015156號 2015.1.20，政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法,財庫2015214號 2015.1.20，政府與社會資本合作政府采購管理暫行辦法，財庫2015215號 2015.1.23 23，關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見，國發(fā)20153號 2015.3.4, 關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知，財建201529號 201

10、5.4.14, 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引，財金201521號 2015.4.25，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法, ,國家發(fā)改委等六部委201525號 2015.5.22，關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見,國辦發(fā)201542號要點 地方政府基建投融資體制的演變 PPP基本概念與操作流程 城市地下綜合管廊項目市場化運作PPP的起源及實質(zhì)Public-Private Partnership（PPP，政府與社會資本合作）上世紀(jì)八十年代發(fā)端于英國，1992年正式使用PFI名稱，1997年被英國工黨政府大力推廣，后逐漸被多數(shù)工業(yè)化國家和發(fā)展中國家政府所采用的基

11、礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的替代性提供機制；傳統(tǒng)上，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)應(yīng)由政府等公共部門用財政資金提供；但是，公共物品的私人提供機制其實很早就存在PPP是將習(xí)慣上由納稅人出資，政府采購并提供給社會公眾的公共設(shè)施或服務(wù)，交由社會資本設(shè)計、建設(shè)、融資和運營的模式。相應(yīng)地，社會資本在PPP合同期限內(nèi)面向用戶收費或者定期從政府處收取服務(wù)費作為收入來源。Public：Private:Partnership:公共部門私營部門（社會資本）合作伙伴關(guān)系國家部委對PPP的定義中國財政部 的PPP定義政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)

12、施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。財金201476號文中國發(fā)改委的PPP定義政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。發(fā)改20142724號文PPP模式主要特點1.服務(wù)產(chǎn)出：公共產(chǎn)品及服務(wù)2.合同當(dāng)事方：公共部門與社會資本PPP模式的四大特點3.合同長期性，通常有運營責(zé)任4.風(fēng)險合理分配、收益合理PPP與傳統(tǒng)采購方式區(qū)別傳統(tǒng)采購PPP模式成本成本費用偏差時間

13、變化時間時間估計投資成本建設(shè)階段運行成本變化估計運行成本運營階段無需支付，直到設(shè)備準(zhǔn)備完畢。建設(shè)階段支付服務(wù)和資產(chǎn)運營費用支付投資回報運營階段公共部門旨在通過PPP引入私人部門的參與，提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，同時降低資金占用。公共部門的財政支出更加平滑，減少了項目生命期初的集中性資本投入的壓力。17中國的PPP模式經(jīng)歷了逐步發(fā)展過程規(guī)范發(fā)展（2013年以后）探索嘗試（19952013年）2013年開始，亞洲開發(fā)銀行、財政部啟動對PPP的政策研究理論研究（1995年前）尚未出現(xiàn)PPP的完整概念，重點探討B(tài)OT模式在中國應(yīng)用的可行性；多限于對BOT的概念、益處及弊端等的啟蒙性理論探討；也出現(xiàn)以個案形

14、式操作BOT項目：深圳沙角B電廠國家計委以首批試點 BOT方式在國內(nèi)嘗試推行PPP模式，如廣西來賓電廠、成都自來水六廠等；引入國際金融組織的專業(yè)經(jīng)驗和咨詢力量協(xié)助推進(jìn)試點項目以建設(shè)部為代表的部分政府部門的制度性設(shè)計；建設(shè)部并于2002年發(fā)文加快推進(jìn)市場化；2004建設(shè)部126號文受地方政府資金短缺牽引，實施了大量市政公用、高速公路PPP項目2009年開始四萬億經(jīng)濟刺激計劃，PPP陷入低谷182013年11月，十八屆三中全會決議提出鼓勵社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；2013年12月，財政部會議正式提出大力推行PPP2014年2月，發(fā)改委PPP立法工作啟動2014年9月，財政部76號文明確要求大

15、力推廣運用PPP2014年4月、10月國務(wù)院常務(wù)辦公會提出大力發(fā)展PPP2014年12月，發(fā)改委、財政部連發(fā)三文，規(guī)范推動PPPPPP有包括BOT在內(nèi)的多種具體運作方式，政府和社會資本各自承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險不同PPP模式譜系傳統(tǒng)采購O&MDBFTTOTBOT/BOOTROTDBFO完全民營化BTO投資人承擔(dān)責(zé)任小政府承擔(dān)責(zé)任大投資人承擔(dān)責(zé)任逐漸增大政府承擔(dān)責(zé)任逐漸變小19PPP運作方式的選擇發(fā)債PPP項目的參與方眾多, 形成共同分擔(dān)風(fēng)險的格局PPP項目的參與方通常包括：政府/公共部門管理機構(gòu)第三方交易顧問 政府或其授權(quán)的實施機構(gòu)財務(wù)顧問法律顧問債務(wù)融資公共部門私營部門 股本投資人 特殊目的

16、公司（SPV） 承包商銀行/金融機構(gòu)SPV（ 項目公司）投資人技術(shù)顧問證券所有者權(quán)益 運營及管理方 貸款銀行保險公司服務(wù)合同運營商/服務(wù)供應(yīng)商建設(shè)合同保險合同保險公司/風(fēng)險顧問財務(wù)顧問法律顧問設(shè)計施工分包合同分包合同 技術(shù)顧問PPP項目的典型結(jié)構(gòu)借鑒國際優(yōu)秀實踐、總結(jié)國內(nèi)經(jīng)驗的中國PPP項目運作流程識別過程：參與方：行業(yè)管理提親、發(fā)改、財政戀愛交易過程：參與方：行業(yè)管理、財政、投資人婚禮婚后小日子履約過程：參與方：投資人、行業(yè)管理、財政交棒下一代要點 地方政府基建投融資體制的演變 PPP基本概念與操作流程 城市地下綜合管廊項目市場化運作城市地下綜合管廊項目：可經(jīng)營性弱、統(tǒng)一入廊難統(tǒng)一入廊難：城

17、市地下綜合管廊對減緩或消除飽受詬病的“拉鏈馬路”現(xiàn)象，改善城市人居環(huán)境有明顯提升作用，但是由于傳統(tǒng)的管線業(yè)主單位既有管理體系分割、利益格局固化，讓各種管線單位統(tǒng)一入廊比較困難。新區(qū)Vs舊城區(qū)可經(jīng)營性弱： 地下綜合管廊項目作為政府規(guī)劃的高標(biāo)準(zhǔn)城市基礎(chǔ)設(shè)施，尚未建立明確的收費標(biāo)準(zhǔn)和形成管線單位有償使用的付費習(xí)慣，管廊建設(shè)運營單位嚴(yán)重收不抵支。增強項目財務(wù)自償性的方法： 政府購買服務(wù)（含補貼） 增加第三方經(jīng)營收入 外部收益還原：土地 可經(jīng)營性項目捆綁等PPP項目實施方案要素：模式、結(jié)構(gòu)、邊界條件PPP模式 適用支付模式 項目風(fēng)險分配框架 項目具體運作方式交易結(jié)構(gòu)授權(quán)結(jié)構(gòu)投融資結(jié)構(gòu)合同結(jié)構(gòu)監(jiān)管結(jié)構(gòu)核心

18、邊界條件權(quán)利義務(wù)邊界交易條件邊界履約保障邊界動態(tài)銜接邊界PPP項目支付模式PPP項目支付模式（收入來源）使用者付費模式市政供水、城市管道燃?xì)?、收費公路等政府付費模式市政污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠、非收費公路、河道治理可行性缺口補貼模式醫(yī)院、學(xué)校、文化及體育場館、保障房、價格調(diào)整滯后或需求不足的網(wǎng)絡(luò)型市政公用項目、交通流量不足的收費公路等地下綜合管廊PPP的回報機制可行性缺口補貼政府政府缺口補貼管廊項目公司（SPV）提供管廊空間使用及維養(yǎng)服務(wù)入廊費+日常維護(hù)費各管線單位27地下綜合管廊項目業(yè)務(wù)范圍主營業(yè)務(wù) 項目公司具體負(fù)責(zé)管廊工程本體及其附屬設(shè)施的投資、融資、建設(shè)及運營維護(hù)；輔助性業(yè)務(wù) 項目紅線

19、范圍內(nèi)的商業(yè)資源進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)，； 此等輔助性業(yè)務(wù)的開展不得影響本項目的實施，也不得有任何影響公共利益或公共安全的行為。地下綜合管廊項目參與主體行業(yè)管理部門（住建委）項目實施機構(gòu)：中選社會資本：政府方出資代表：各種承包商、設(shè)計單位、運營商、金融機構(gòu)等聯(lián)合體（可以有，可以不出資，但不能控股）地下綜合管廊項目運作方式PPP項目合作期限原則上不短于10年。基于績效指標(biāo)的財務(wù)可行性補貼付費。基于可用性和運營維護(hù)的用戶收費：入廊費+日常維護(hù)政府費。項目公司綜合考慮本項目的回報機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求等因素，地下綜合管廊項目比較適宜采取DBFOT的運作方式.地下綜合管廊項目合同結(jié)

20、構(gòu)PPP項目協(xié)議作為主合同第一層次為由實施機構(gòu)、中選社會資本等主體之合同結(jié)構(gòu)間一攬子簽署的協(xié)議體系第二層次為由項目公司和本項目推進(jìn)過程中的各有關(guān)主體簽署的協(xié)議合資合同、公司章程、可用性績效指標(biāo)及相關(guān)、運維績效指標(biāo)及相關(guān)、各類保函及其他支撐性文件等作為PPP項目協(xié)議的附件體系融資協(xié)議及擔(dān)保合同、施工總承包合同、保險合同體系31地下綜合管廊PPP項目，政府補貼付費保障程序付費人大決議政義務(wù)納入跨財預(yù)算年度市人大常委會通過決議，將該等政府補貼費納入跨年度的財政預(yù)算。財政函件予以安排本項目補貼付費納入跨年度財政預(yù)算，并根據(jù)相關(guān)協(xié)議按時0102足額支付。32地下綜合管廊PPP建設(shè)管理一次招標(biāo)“根據(jù)招標(biāo)投

21、標(biāo)法實施條例第九條的規(guī)定，（三）已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；，可以不進(jìn)行招標(biāo)?！币淮握袠?biāo) 有利于住建部門對社會資本進(jìn)行直接的協(xié)議監(jiān)管主體工程由社會資本承擔(dān) 增加了本項目對社會資本的吸引力地下綜合管廊PPP采購方式選擇“建議采用“競爭性磋商”方式采購社會資本，評標(biāo)方法為綜合評審，不僅考慮社會資本的商務(wù)報價，同時考慮其專業(yè)能力、履約能力等綜合實力?！?4上海 | 北京 | 深圳 | 天津 | 南京 | 成都基礎(chǔ)設(shè)施咨詢服務(wù)精品店謝謝關(guān)注！Q&A張燎，董事總經(jīng)理:* 201: 138-0179-7167: 35濟邦咨詢公司

22、簡介基礎(chǔ)設(shè)施咨詢的“精品店”濟邦概況濟邦公司是一家獨立咨詢機構(gòu)，致力于為各級政府部門及政府性公司、國內(nèi)外大型投資公司、金融機構(gòu)等客戶提供面向基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)行業(yè)的高品質(zhì)PPP（政府與社會資本合作）咨詢、投行顧問、監(jiān)管及管理咨詢專業(yè)服務(wù)；濟邦公司是世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的注冊咨詢公司，2005-2014年連續(xù)10年榮獲由中國建設(shè)報、中國證券報、中國水網(wǎng)等行業(yè)媒體評選的“中國優(yōu)秀咨詢公司”稱號；濟邦公司在多年執(zhí)業(yè)過程中與各級政府及其行業(yè)主管部門（如發(fā)改、財政、建設(shè)、交通、水利、環(huán)保等）、行業(yè)協(xié)會建立和保持著順暢的溝通渠道，與諸多研究單位、境內(nèi)外投資公司、金融機構(gòu)、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等有著良

23、好合作關(guān)系；十多年來，濟邦公司在國內(nèi)數(shù)十個大中城市完成500多個各類PPP咨詢項目，涉資金額超過人民幣2500億元，具體又涵蓋水務(wù)及環(huán)保、公路交通、城市公交、城市燃?xì)狻⑽捏w醫(yī)療、開發(fā)園區(qū)等行業(yè)領(lǐng)域。咨詢項目地理分布撫順北京天津鞍山唐山鹽城西安晉城南京鎮(zhèn)江常州岳陽武漢蘇州上海杭州駐馬店莆田長沙佛山寧波臺州深圳南昌廣州香港咨詢行業(yè)范圍城市供水固廢處理污水處理收費公路公交巴士軌道交通港口碼頭城市燃?xì)饪稍偕茉措姀S 濟邦公司的咨詢服務(wù)范圍涉及基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)的：企業(yè)管理咨詢及改制重組監(jiān)管咨詢及政策研究PPP交易顧問投資顧問/并購顧問咨詢業(yè)務(wù)產(chǎn)品線PPP（政府與社會資本合作）咨詢?yōu)檎郊巴顿Y人提供運用PPP/BOT/TOT或特許經(jīng)營模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資咨詢服務(wù)，例如PPP/BOT/TOT項目方案編制及可行性研究PPP/BOT/TOT招商顧問PPP/BOT/TOT投標(biāo)顧問城投公司債務(wù)重組、投融資戰(zhàn)略設(shè)計投行顧問盡職調(diào)查、財務(wù)建模及估值企業(yè)并購顧問項目融資及銀團(tuán)貸款顧問資產(chǎn)證券化、中期票據(jù)等創(chuàng)新性融資財務(wù)顧問監(jiān)管咨詢與管理咨詢 政府監(jiān)管方案研究&設(shè)計 基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)企業(yè)管理咨詢，包括但不限于