吉林省國有林場改革方案

1、吉林省國有林場改革方案近日，吉林省委省政府印發(fā) 吉林省國有林場改革實施方案 （ 下稱方案） ，正式啟動吉林省國有林場改革。 方案圍繞保護生態(tài)、保障職工生活兩個目標(biāo)， 力圖理順管理體制， 推動政事分開、 事企分開， 實現(xiàn)管護方式創(chuàng)新和監(jiān)管體制創(chuàng) 新，推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向生態(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、 由利用森林獲 取經(jīng)濟利益為主轉(zhuǎn)向保護森林提供生態(tài)服務(wù)為主。吉林省共有國有林場 340 個，國有林場職工 70936 人，經(jīng)營總面積 5832 萬畝。 據(jù)了解，吉林省國有林場改革采取試點先行的辦法，首批將有13 個試點縣市正式啟動改革 ;2017 年第四季度在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，除四個森林經(jīng)營局

2、外， 林場改革在全省全面推開 ;2017 年初啟動四個森林經(jīng)營局改革， 同時完成其他林 場改革收尾工作，確保到 2017 年年底全省國有林場改革主要任務(wù)全面完成。根據(jù)方案，計劃到 2020 年全省國有林場森林面積增加 200 萬畝以上，森林 蓄積量增長 5000 萬立方米以上，森林 （ 濕地） 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能顯著提升，富余 人員基本安置，國有林場數(shù)量整合 40%以上。據(jù)財新記者了解，此方案是吉林省落實中共中央、國務(wù)院國有林場改革 方案和國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見 （中發(fā) 20176 號，下稱中央 6 號文件） 的具體舉措。 2017 年 3 月，國家林業(yè)局曾下發(fā)通知，要求各級林業(yè)主管部門貫 徹中央

3、 6 號文件。全國現(xiàn)有國有林場 4855 個，分布在 31 個省份的 1600 多個縣（ 市、區(qū)） ，大多地處江河兩岸、水庫周邊、風(fēng)沙前線、黃土丘陵、硬質(zhì)山區(qū)等區(qū)域。新中國成立之 初，為了生產(chǎn)木材和管理森林，分別在東北、內(nèi)蒙古、西南、西北等森林資源豐 富的地區(qū)建立起了國有林區(qū)。 但長期以來，國有林場在滿足生產(chǎn)生活需要的同時， 也付出了沉重的代價， 面臨的困難和問題日益嚴(yán)重。 國家林業(yè)局局長趙樹叢在解 讀中央 6 號文件出臺背景時坦言， 長期以來，國有林場和國有林區(qū)普遍面臨著資 源管理弱化、基礎(chǔ)設(shè)施落后、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、職工生活困難等問題，推進國有林 場和國有林區(qū)改革勢在必行。趙樹叢指出，國有林場

4、主要承擔(dān)保護培育森林資源任務(wù)，雖為事業(yè)單位卻實行 企業(yè)化管理，經(jīng)費自收自支，沒有明確的支持政策和穩(wěn)定的公共財政投資渠道 ; 國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)虛置， 政事企不分， 林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展長期過度依賴森林資源消耗， 導(dǎo) 致可采資源枯竭、森林和濕地面積減少、自然生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化、 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、 經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困難，陷入資源危機、經(jīng)濟危困窘境。中央 6 號文件出臺后， 2017 年 4 月，廣東省委、省政府率先印發(fā)國有林場改 革實施方案。今年以來，青海、遼寧、海南、黑龍江、河南、內(nèi)蒙古、廣西、 陜西等多個省區(qū)的改革方案也相繼出爐。閱讀延伸：國有林場改革方案一、國有林場改革的總體要求（ 一 ） 指導(dǎo)思想。全面貫徹落實黨的

5、十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入 實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略， 按照分類推進改革的要求， 圍繞保護生態(tài)、 保障職工生活兩大目標(biāo)， 推動政事分開、 事企分開， 實現(xiàn)管護方式創(chuàng)新和監(jiān)管體 制創(chuàng)新，推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、 由利用 森林獲取經(jīng)濟利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo森林提供生態(tài)服務(wù)為主， 建立有利于保護和發(fā) 展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、 有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林場新體 制，為維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明作出更大貢獻（ 二） 基本原則堅持生態(tài)導(dǎo)向、保護優(yōu)先。森林是陸地生態(tài)的主體，是國家、民族生存的資本 和根基，關(guān)系生態(tài)安全、淡水安全

6、、國土安全、物種安全、氣候安全和國家生態(tài) 外交大局。 要以維護和提高森林資源生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點和落腳點， 實行 最嚴(yán)格的國有林場林地和林木資源管理制度， 確保國有森林資源不破壞、 國有資 產(chǎn)不流失，為堅守生態(tài)紅線發(fā)揮骨干作用。堅持改善民生、保持穩(wěn)定。立足林場實際穩(wěn)步推進改革，切實解決好職工最關(guān) 心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，充分調(diào)動職工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，確 保林場穩(wěn)定。堅持因地制宜、分類施策。以因養(yǎng)林而養(yǎng)人為方向，根據(jù)各地林業(yè)和生態(tài)建設(shè) 實際，探索不同類型的國有林場改革模式，不強求一律，不搞一刀切。堅持分類指導(dǎo)、省級負(fù)責(zé)。中央對各地國有林場改革工作實行分類指導(dǎo)，在政 策和資金上予

7、以適當(dāng)支持。 省級政府對國有林場改革負(fù)總責(zé)， 根據(jù)本地實際制定 具體改革措施。（ 三） 總體目標(biāo)。到 2020 年，實現(xiàn)以下目標(biāo)： 生態(tài)功能顯著提升。通過大力造林、科學(xué)營林、嚴(yán)格保護等多措并舉，森林面 積增加 1 億畝以上，森林蓄積量增長 6 億立方米以上，商業(yè)性采伐減少 20%左右， 森林碳匯和應(yīng)對氣候變化能力有效增強，森林質(zhì)量顯著提升。生產(chǎn)生活條件明顯改善。通過創(chuàng)新國有林場管理體制、多渠道加大對林場基礎(chǔ) 設(shè)施的投入， 切實改善職工的生產(chǎn)生活條件。 拓寬職工就業(yè)渠道， 完善社會保障 機制，使職工就業(yè)有著落、基本生活有保障。管理體制全面創(chuàng)新?；拘纬晒δ芏ㄎ幻鞔_、人員精簡高效、森林管護購買服

8、務(wù)、資源監(jiān)管分級實施的林場管理新體制， 確保政府投入可持續(xù)、 資源監(jiān)管高效 率、林場發(fā)展有后勁。二、國有林場改革的主要內(nèi)容（ 一 ） 明確界定國有林場生態(tài)責(zé)任和保護方式。將國有林場主要功能明確定位于 保護培育森林資源、 維護國家生態(tài)安全。 與功能定位相適應(yīng)， 明確森林資源保護 的組織方式， 合理界定國有林場屬性。 原為事業(yè)單位的國有林場， 主要承擔(dān)保護 和培育森林資源等生態(tài)公益服務(wù)職責(zé)的， 繼續(xù)按從事公益服務(wù)事業(yè)單位管理， 從 嚴(yán)控制事業(yè)編制 ; 基本不承擔(dān)保護和培育森林資源、主要從事市場化經(jīng)營的，要 推進轉(zhuǎn)企改制，暫不具備轉(zhuǎn)企改制條件的， 要剝離企業(yè)經(jīng)營性業(yè)務(wù)。 目前已經(jīng)轉(zhuǎn) 制為企業(yè)性質(zhì)的國

9、有林場， 原則上保持企業(yè)性質(zhì)不變， 通過政府購買服務(wù)實現(xiàn)公 益林管護， 或者結(jié)合國有企業(yè)改革探索轉(zhuǎn)型為公益性企業(yè)， 確有特殊情況的， 可 以由地方政府根據(jù)本地實際合理確定其屬性。（ 二） 推進國有林場政事分開。林業(yè)行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方 式，減少對國有林場的微觀管理和直接管理，加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn) 等制定和實施， 落實國有林場法人自主權(quán)。 在穩(wěn)定現(xiàn)行隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上， 綜合 考慮區(qū)位、規(guī)模和生態(tài)建設(shè)需要等因素， 合理優(yōu)化國有林場管理層級。 對同一行 政區(qū)域內(nèi)規(guī)模過小、 分布零散的林場， 根據(jù)機構(gòu)精簡和規(guī)模經(jīng)營原則整合為較大 林場?？茖W(xué)核定事業(yè)編制， 用于聘用管理人員、

10、 專業(yè)技術(shù)人員和骨干林業(yè)技能人 員，經(jīng)費納入同級政府財政預(yù)算。 強化對編制使用的監(jiān)管， 事業(yè)單位新進人員除 國家政策性安置、按干部人事權(quán)限由上級任命及涉密崗位等確需使用其他方法選 拔任用人員外，都要實行公開招聘。（ 三 ） 推進國有林場事企分開。國有林場從事的經(jīng)營活動要實行市場化運作，對 商品林采伐、 林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和森林旅游等暫不能分開的經(jīng)營活動， 嚴(yán)格實行收支 兩條線管理。鼓勵優(yōu)強林業(yè)企業(yè)參與兼并重組，通過規(guī)?；?jīng)營、市場化運作， 切實提高企業(yè)性質(zhì)國有林場的運營效率。加強資產(chǎn)負(fù)債的清理認(rèn)定和核查工作， 防止國有資產(chǎn)流失。 要加快分離各類國有林場的辦社會職能， 逐步將林場所辦學(xué) 校、醫(yī)療機構(gòu)等

11、移交屬地管理。 積極探索林場所辦醫(yī)療機構(gòu)的轉(zhuǎn)型或改制。 根據(jù) 當(dāng)?shù)貙嶋H，逐步理順國有林場與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的關(guān)系。（ 四 ） 完善以購買服務(wù)為主的公益林管護機制。國有林場公益林日常管護要引入 市場機制， 通過合同、委托等方式面向社會購買服務(wù)。 在保持林場生態(tài)系統(tǒng)完整 性和穩(wěn)定性的前提下， 按照科學(xué)規(guī)劃原則， 鼓勵社會資本、 林場職工發(fā)展森林旅 游等特色產(chǎn)業(yè)，有效盤活森林資源。 企業(yè)性質(zhì)國有林場經(jīng)營范圍內(nèi)劃分為公益林 的部分，由中央財政和地方財政按照公益林核定等級分別安排管護資金。 鼓勵社 會公益組織和志愿者參與公益林管護，提高全社會生態(tài)保護意識。（ 五）健全責(zé)任明確、分級管理的森林資源監(jiān)管體制。

12、建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、 監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度， 建立健全林地保護制度、 森林保護制度、 森林經(jīng) 營制度、濕地保護制度、自然保護區(qū)制度、監(jiān)督制度和考核制度。 按照林地性質(zhì)、 生態(tài)區(qū)位、面積大小、監(jiān)管事項、對社會全局利益影響的程度等因素由國家、 省、 市三級林業(yè)行政主管部門分級監(jiān)管， 對林地性質(zhì)變更、 采伐限額等強化多級聯(lián)動 監(jiān)管，充分調(diào)動各級監(jiān)管機構(gòu)的積極性。 保持國有林場林地范圍和用途的長期穩(wěn) 定，嚴(yán)禁林地轉(zhuǎn)為非林地。 建立制度化的監(jiān)測考核體制， 加強對國有林場森林資 源保護管理情況的考核， 將考核結(jié)果作為綜合考核評價地方政府和有關(guān)部門主要 領(lǐng)導(dǎo)政績的重要依據(jù)。加強國家和地方國有林場森

13、林資源監(jiān)測體系建設(shè)， 建立健 全國有林場森林資源管理檔案， 定期向社會公布國有林場森林資源狀況， 接受社 會監(jiān)督，對國有林場場長實行國有林場森林資源離任審計。 實施以提高森林資源 質(zhì)量和嚴(yán)格控制采伐量為核心的國有林場森林資源經(jīng)營管理制度， 按森林經(jīng)營方 案編制采伐限額、 制定年度生產(chǎn)計劃和開展森林經(jīng)營活動， 各級政府對所管理國 有林場的森林經(jīng)營方案編制和實施情況進行檢查。 探索建立國有林場森林資源有 償使用制度。 利用國有林場森林資源開展森林旅游等， 應(yīng)當(dāng)與國有林場明確收益 分配方式 ; 經(jīng)批準(zhǔn)占用國有林場林地的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定足額支付林地林木補償費、 安置補助費、 植被恢復(fù)費和職工社會保障費用。

14、 啟動國有林場森林資源保護和培 育工程，合理確定國有林場森林商業(yè)性采伐量。 加快研究制定國有林場管理法律 制度措施和國有林場中長期發(fā)展規(guī)劃等。探索建立國家公園。（ 六 ） 健全職工轉(zhuǎn)移就業(yè)機制和社會保障體制。按照內(nèi)部消化為主，多渠道解決 就業(yè)和以人為本， 確保穩(wěn)定的原則妥善安置國有林場富余職工， 不采取強制性買 斷方式，不搞一次性下崗分流， 確保職工基本生活有保障。 主要通過以下途徑進 行安置：一是通過購買服務(wù)方式從事森林管護撫育 ; 二是由林場提供林業(yè)特色產(chǎn) 業(yè)等工作崗位逐步過渡到退休 ; 三是加強有針對性的職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵和引導(dǎo) 部分職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。將全部富余職工按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工社會保

15、險范疇， 平穩(wěn) 過渡、合理銜接， 確保職工退休后生活有保障。 將符合低保條件的林場職工及其 家庭成員納入當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ戏秶?，切實做到?yīng)保盡保。三、完善國有林場改革發(fā)展的政策支持體系（ 一 ）加強國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)需要，不能簡單照搬城市建設(shè)。 各級政府將國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級政府建設(shè)計 劃，按照支出責(zé)任和財務(wù)隸屬關(guān)系，在現(xiàn)有專項資金渠道內(nèi)，加大對林場供電、 飲水安全、森林防火、管護站點用房、有害生物防治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，將 國有林場道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃。 加快國有林場電網(wǎng)改造升級。 積極推 進國有林場生態(tài)移民， 將位于生態(tài)環(huán)境極為脆弱

16、、 不宜人居地區(qū)的場部逐步就近 搬遷到小城鎮(zhèn)， 提高與城鎮(zhèn)發(fā)展的融合度。 落實國有林場職工住房公積金和住房 補貼政策。 在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下， 按照行政隸屬關(guān)系， 經(jīng)城市政府 批準(zhǔn)，依據(jù)保障性安居工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求， 允許國有林場利用自有土地建設(shè) 保障性安居工程，并依法依規(guī)辦理土地供應(yīng)和登記手續(xù)。（ 二） 加強對國有林場的財政支持。中央財政安排國有林場改革補助資金，主要 用于解決國有林場職工參加社會保險和分離林場辦社會職能問題。 省級財政要安 排資金，統(tǒng)籌解決國有林場改革成本問題。 具備條件的支農(nóng)惠農(nóng)政策可適用于國 有林場。將國有貧困林場扶貧工作納入各級政府扶貧工作計劃，加大扶持力度。 加大對林場基本公共服務(wù)的政策支持力度， 促進林場與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均 等化。（ 三 ）加強對國有林場的金融支持。對國有林場所欠金融債務(wù)情況進行調(diào)查摸底，按照平等協(xié)商和商業(yè)化原則積極進行化解。 對于正常類金融債務(wù)， 到期后依法予 以償還; 對于國有或