生物多樣性適應(yīng)氣候變化法律問(wèn)題初探

1、生物多樣性適應(yīng)氣候變化法律問(wèn)題初探    關(guān)鍵詞生物多樣性；氣候變化；環(huán)境法 楊 華(1979),男,上海政法學(xué)院副教授,復(fù)旦大學(xué)博士后研究人員,主要研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法。(上海 201701) 本文為上海市法學(xué)會(huì)重點(diǎn)招標(biāo)課題(項(xiàng)目編號(hào):2010滬法課重字第7號(hào))及上海市教委經(jīng)濟(jì)法學(xué)重點(diǎn)學(xué)科(項(xiàng)目編號(hào):J52101)的研究成果。 當(dāng)前,氣候變化問(wèn)題逐漸成為生物多樣性公約關(guān)注的焦點(diǎn)。氣候變化直接或者間接地導(dǎo)致海平面上升、局部干旱、厄爾尼諾現(xiàn)象頻發(fā)、世界各地水患不斷,對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和物種產(chǎn)生了嚴(yán)重影響,很多物種在氣候變化的大背景下瀕臨滅絕,生物多樣性保護(hù)已成

2、為全球關(guān)注的重要問(wèn)題。本文主要從生物多樣性應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)性法律措施入手,談?wù)勛约旱目捶ā?一、氣候變化與生物多樣性的關(guān)系 (一)氣候變化嚴(yán)重影響生物多樣性 氣候變化產(chǎn)生的不利影響包括氣候變化所造成的自然環(huán)境或生物區(qū)系的變化,這些變化對(duì)自然的和人為管理下的生態(tài)系統(tǒng)的組成、復(fù)原力或生產(chǎn)力,或?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)作,或?qū)θ祟惖慕】岛透＠a(chǎn)生重大的有害影響。其中,生物多樣性所受到的損害是氣候變化不利影響的典型表現(xiàn)之一。“生物多樣性”是指所有來(lái)源的活的生物體中的變異性,這些來(lái)源包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體,它包括物種內(nèi)、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)等方面的多樣性。在過(guò)去50年間,人類改

3、變生態(tài)系統(tǒng)的速度和廣度超過(guò)歷史上其他任何時(shí)期,而物種滅絕速度增加到地球史上典型時(shí)期速度的1 000倍。據(jù)政府間氣候變化委員會(huì)(IPCC)估測(cè),如果氣溫上升1.52.5攝氏度,20%30%的物種將面臨滅絕的命運(yùn),如果按照目前的溫室氣體排放水平發(fā)展下去,在21世紀(jì),很多生態(tài)系統(tǒng)的還原能力或者適應(yīng)自然的能力可能趕不上氣候變化帶來(lái)的災(zāi)難。1還有研究表明,氣候變化可以改變生態(tài)學(xué)上所講的“生態(tài)系統(tǒng)分界線”,分界線受到改變的區(qū)域內(nèi)的物種將面臨重新適應(yīng)或者滅絕的境地。氣候變化還可以改變生物的基因和細(xì)胞,影響物種的繁殖期,有研究發(fā)現(xiàn),氣候變化所帶來(lái)的物種滅絕影響超出了改變物種生態(tài)棲息地所帶來(lái)的影響。2根據(jù)最新出

4、版的中國(guó)物種紅皮書(shū),中國(guó)符合世界自然保護(hù)聯(lián)盟確定的瀕危等級(jí)物種比例分別為:無(wú)脊椎動(dòng)物34.74%,脊椎動(dòng)物35.92%,裸子植物69.91%,被子植物86.63%,大大超過(guò)了早期估計(jì)的20%30%的比例。3中國(guó)膠州灣的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)就是明顯例證。膠州灣在1928年的面積是535平方公里,目前只有360多平方公里,減少30%多；1935年的納潮量約12億立方米,現(xiàn)在只有7億立方米,下降40%多；1960年前后的膠州灣河口生物物種有54種,到20世紀(jì)80年代只有17種,減少近70%,原有的優(yōu)勢(shì)物種有14種,現(xiàn)在只剩下1種,減少93%。面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì),我們需要加強(qiáng)生物多樣性自然適應(yīng)和人為適應(yīng)氣候變化方

5、面的研究,尤其是通過(guò)法律的方式制定規(guī)范的適應(yīng)措施。 (二)生物多樣性適應(yīng)氣候變化的法律基礎(chǔ) 生物多樣性適應(yīng)氣候變化包括其自然適應(yīng)和人為適應(yīng)兩個(gè)方面,自然適應(yīng)是依靠物種的自身進(jìn)化、遷移來(lái)解決；人為適應(yīng)是通過(guò)基因保存、物種特殊保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)重建與恢復(fù)、提高物種的進(jìn)化能力等方面加以適應(yīng)。中國(guó)必須從國(guó)家戰(zhàn)略的高度通過(guò)規(guī)范性的法律制度加以解決。 生物多樣性和氣候變化雖然是兩種現(xiàn)象,分屬于兩個(gè)國(guó)際公約加以規(guī)定,但是兩者相互之間存在一定的聯(lián)系,而且已經(jīng)在實(shí)現(xiàn)各自公約的目標(biāo)上取得一定的共識(shí)。2007年5月22日,世界第14個(gè)生物多樣性日的主題就定為“氣候變化與生物多樣”,生物多樣性公約秘書(shū)處指出,氣候變化被認(rèn)

6、為是對(duì)生物多樣性最大的威脅之一,合理應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)保護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)及其向人類社會(huì)提供的服務(wù)是至關(guān)重要的。聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的主要目標(biāo)是通過(guò)京都議定書(shū)等全球協(xié)定,通過(guò)氣候變化大會(huì)的召開(kāi)進(jìn)行談判、磋商,以找到控制氣候變化和適應(yīng)氣候變化的解決辦法,并向全球提供政策性的指導(dǎo)以抑制大氣中的溫室氣體。生物多樣性公約的主要目標(biāo)是保護(hù)生物多樣性及其可持續(xù)利用,公平分配和利用基因資源所產(chǎn)生的利益。為了達(dá)到兩個(gè)公約的目標(biāo),公約的成員國(guó)已經(jīng)開(kāi)始著手綜合處理、加強(qiáng)合作。例如生物多樣性公約秘書(shū)處在2003年專門(mén)設(shè)立“生物多樣性和氣候變化技術(shù)專家特別小組”,研究生物多樣性和氣候變化的內(nèi)在聯(lián)系,并就生物多樣性公

7、約與聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約及其京都議定書(shū)的實(shí)施進(jìn)行綜合考慮,以便提出指導(dǎo)性的策略和方法建議。而且這兩個(gè)公約還在聯(lián)合國(guó)防治沙漠化公約的秘書(shū)處設(shè)立了一個(gè)聯(lián)絡(luò)小組,專門(mén)負(fù)責(zé)將生物多樣性和氣候變化的要求結(jié)合起來(lái)。京都議定書(shū)將聯(lián)合履約機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制運(yùn)用到發(fā)展中國(guó)家,開(kāi)展CDM項(xiàng)目以及其他植樹(shù)造林、節(jié)能減排項(xiàng)目,這對(duì)生物多樣性的保護(hù)具有積極意義。        在國(guó)內(nèi)法上,很多國(guó)家也在著手制定適應(yīng)氣候變化的法律法規(guī)。2009年12月8日,法國(guó)生態(tài)國(guó)務(wù)秘書(shū)Jouanno女士宣布法國(guó)正式啟動(dòng)“適應(yīng)氣候變化國(guó)家計(jì)劃”的制定工作,

8、并通過(guò)了法案。法國(guó)適應(yīng)氣候變化措施有兩種形式:自發(fā)性適應(yīng)和規(guī)劃性適應(yīng)。其他生物多樣性公約的締約方,如日本、歐盟等都已經(jīng)制定了自己的戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃。中國(guó)也在著手制定中國(guó)生物多樣性保護(hù)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案,這是在中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案的框架下,結(jié)合生物多樣性問(wèn)題制定的戰(zhàn)略規(guī)劃。 生物多樣性公約第6條要求每一締約國(guó)應(yīng)按照其特殊情況和能力,為保護(hù)和持續(xù)利用生物多樣性,制定國(guó)家戰(zhàn)略、計(jì)劃或方案,或?yàn)榇四康淖兺ㄆ洮F(xiàn)有戰(zhàn)略、計(jì)劃或方案,這些戰(zhàn)略、計(jì)劃或方案除其他外應(yīng)體現(xiàn)本公約內(nèi)載明與該締約國(guó)有關(guān)的措施。生物多樣性公約的第8條、第15條、第16條、第18條及第19條都強(qiáng)調(diào)了各國(guó)通過(guò)立法形式保護(hù)生物多樣性的重

9、要性。因此,綜上所述,生物多樣性適應(yīng)氣候變化有其國(guó)內(nèi)、國(guó)際法律基礎(chǔ)。 二、中國(guó)生物多樣性適應(yīng)氣候變化的法律實(shí)踐及問(wèn)題分析 (一)中國(guó)生物多樣性適應(yīng)氣候變化的法律實(shí)踐 國(guó)家環(huán)保部副部長(zhǎng)吳曉青曾指出,做好生物多樣性應(yīng)對(duì)氣候變化的工作,既是保護(hù)生物多樣性的必要措施,也是減緩氣候變化的重要途徑。生物多樣性可以反過(guò)來(lái)影響氣候,比如森林資源可以降低溫度、吸收二氧化碳,濕地和泥沼可以固存二氧化碳,同時(shí),氣候變化也可能造成某種生物的迅速繁殖,可能給氣候變化帶來(lái)正面影響,進(jìn)而有助于降低溫度。中國(guó)是最早加入生物多樣性公約的國(guó)家之一,但在維護(hù)生物多樣性問(wèn)題上,在立法、政策制定與實(shí)施、保護(hù)和適應(yīng)生物多樣性的能力方面,

10、仍然存在很多問(wèn)題。中國(guó)先后頒布了環(huán)境保護(hù)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、森林法以及自然保護(hù)區(qū)條例、野生植物保護(hù)條例等一系列法律法規(guī),建立了生物多樣性履約協(xié)調(diào)機(jī)制和生物物種資源保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議制度,制定實(shí)施了中國(guó)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃、全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要、全國(guó)生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要、全國(guó)濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃(2005-2010年)以及農(nóng)業(yè)七大體系建設(shè)、林業(yè)六大工程以及種資源保存等重大行動(dòng),對(duì)生物多樣性的保護(hù)起到了很大的作用。但是隨著全球氣候變化的迅速加劇,這些措施的效果很不明顯,我們必須采取更加有力的手段來(lái)適應(yīng)氣候變化給生物多樣性帶來(lái)的不利影響。 (二)中國(guó)生物多樣性適應(yīng)氣候變化的法律問(wèn)題 第

11、一,生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略法律指導(dǎo)思想不夠。綜合考察這些法律性文件,我們發(fā)現(xiàn),這些規(guī)范性文件沒(méi)有將生物多樣性的重要性體現(xiàn)出來(lái),只是將生物多樣性作為一項(xiàng)環(huán)境資源法律要素加以規(guī)定,沒(méi)有體現(xiàn)生物多樣性帶來(lái)的生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值。在當(dāng)前氣候變化背景下,生物多樣性面臨的物種滅絕等嚴(yán)重威脅沒(méi)有得到足夠的重視,法律保護(hù)問(wèn)題上也沒(méi)有體現(xiàn)其國(guó)家戰(zhàn)略性、全局性,對(duì)生物多樣性保護(hù)應(yīng)對(duì)氣候變化的整體指導(dǎo)思想、法律原則,以及生物多樣性保護(hù)的戰(zhàn)略總目標(biāo)和階段目標(biāo)都沒(méi)有體現(xiàn)。這與當(dāng)前物種瀕危、滅絕的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)無(wú)法匹配,因此,制定中國(guó)生物多樣性保護(hù)應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃,以系統(tǒng)地指導(dǎo)國(guó)內(nèi)相關(guān)工作顯得非常必要、非常緊迫! 第二,法律供

12、給明顯不足。中國(guó)雖然有環(huán)境保護(hù)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、野生植物保護(hù)法、森林法以及自然保護(hù)區(qū)條例等法律法規(guī),但是法律、法規(guī)中甚至連“生物多樣性”的字眼都沒(méi)有。環(huán)境保護(hù)法是1989年制定的,當(dāng)時(shí)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)思想更側(cè)重污染防治,對(duì)生物多樣性保護(hù)顯然沒(méi)有顧及到,尤其是在當(dāng)前氣候變化成為國(guó)內(nèi)外熱點(diǎn)問(wèn)題的情況下,該部法律的滯后性更加凸顯。野生動(dòng)物保護(hù)法、野生植物保護(hù)法本來(lái)應(yīng)該成為保護(hù)生物多樣性的重要法律,但是由于這兩部法律有其固有的缺陷:一是它們關(guān)注的只是野生動(dòng)物、野生植物,與生物多樣性的整體性保護(hù)有明顯差距；二是偏重于對(duì)瀕危動(dòng)植物的保護(hù),與生物多樣性的持續(xù)保護(hù)有差距；三是它們根本不涉及保護(hù)動(dòng)植物如何應(yīng)對(duì)氣

13、候變化的問(wèn)題。然而隨著氣候變化的生物遷移是影響生物多樣性的重要因素,根據(jù)研究表明,氣候變化的速度已經(jīng)快于生物遷移，4那么,法律如何在適應(yīng)這種狀況方面發(fā)揮價(jià)值、能否發(fā)揮價(jià)值、發(fā)揮多大的價(jià)值是擺在我們面前的重要問(wèn)題。森林法、自然保護(hù)區(qū)條例等法律本來(lái)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮保護(hù)生物棲息地的重要功能,但是由于立法目的的定位,導(dǎo)致森林法片面注重保護(hù)森林、林木資源,其中大多是關(guān)于森林經(jīng)營(yíng)、采伐、植樹(shù)造林等方面的規(guī)定,調(diào)整氣候僅僅是其附帶效果,而保護(hù)物種棲息地根本沒(méi)有提到,顯然被排除在立法目的之外；自然保護(hù)區(qū)條例只是為了加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理,為保護(hù)自然環(huán)境和自然資源而制定的,生物多樣性保護(hù)成為該法的分外之事。顯然,這

14、些法律規(guī)定在保護(hù)生物多樣性問(wèn)題上也是不行的。因此,通過(guò)分析表明,中國(guó)法律法規(guī)在保護(hù)生物多樣性適應(yīng)氣候變化問(wèn)題上,存在著嚴(yán)重的供給不足。 另外,已有的生物多樣性政策性文件,比如中國(guó)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃這一保護(hù)生物多樣性的針對(duì)性文件,也缺少相應(yīng)的制度保護(hù)措施,其間大量的篇幅在唱“贊歌”,認(rèn)為中國(guó)已有森林法、漁業(yè)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例等體系完備的法律規(guī)定,但令人遺憾的是該文件制定過(guò)程中并沒(méi)有深究這些法律的實(shí)際效用。所以,我們不能沉醉于形式的法律,更要注重法律的效果。美國(guó)著名法學(xué)家博登海默說(shuō)：“如果包含在法律規(guī)則部分中的應(yīng)然內(nèi)容仍停留在紙上，而并不對(duì)人的行為產(chǎn)生影響，那么法律只是一種

15、神話，而非現(xiàn)實(shí)?！?(P239)因此,行之有效的基本制度還是需要及時(shí)制定實(shí)施的。一些領(lǐng)域,目前還存在法律的空白地帶,比如生態(tài)保護(hù)、轉(zhuǎn)基因生物安全、生物遺傳資源獲取與惠益分享、外來(lái)入侵物種環(huán)境安全、環(huán)保用微生物進(jìn)出口管理等方面,亟須制定和完善相應(yīng)的法律加以規(guī)范。        第三,法律的實(shí)施機(jī)關(guān)分割明顯。中國(guó)履行生物多樣性公約國(guó)家機(jī)制的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)是設(shè)在國(guó)家環(huán)保部自然生態(tài)司的“國(guó)家生物多樣性保護(hù)履約辦公室”,而履行聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在國(guó)家發(fā)改委的“國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。國(guó)際公約履行機(jī)

16、構(gòu)設(shè)置及履約機(jī)構(gòu)的主管機(jī)關(guān)差異如此之大,導(dǎo)致履行生物多樣性公約和履行聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約不能互相協(xié)調(diào),造成履約效果不好,增加生物多樣性適應(yīng)氣候變化問(wèn)題的難度和成本。國(guó)際社會(huì)已經(jīng)制定好關(guān)于生物多樣性、氣候變化和土地荒漠化的里約三項(xiàng)公約之間聯(lián)合工作方案,說(shuō)明公約的聯(lián)合履行得到了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同,但是中國(guó)目前還維持在原來(lái)的狀態(tài)下,對(duì)于推動(dòng)生物多樣性保護(hù)適應(yīng)氣候變化是不利的。 第四,對(duì)破壞生物多樣性行為的懲罰力度不夠。瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約等公約要求締約國(guó)禁止瀕危動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易。中國(guó)的相關(guān)法律也有相應(yīng)的禁止性規(guī)定,然而在中國(guó)卻有大量的瀕危動(dòng)植物種貿(mào)易行為再現(xiàn),且其數(shù)量之巨讓人瞠目結(jié)舌,說(shuō)明中國(guó)

17、的法律懲罰措施威懾力不大,懲罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外,中國(guó)實(shí)施生物多樣性保護(hù)的部門(mén)之間不協(xié)調(diào),公安部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)等保護(hù)的措施和力度差異較大,懲罰的尺度也不統(tǒng)一。因此,強(qiáng)化法律的威懾力和執(zhí)行效果是值得思考的問(wèn)題。中國(guó)環(huán)境法律大量充斥著“國(guó)家鼓勵(lì)”、“國(guó)家提倡”、“國(guó)家推廣”等口號(hào)式的條文,不具有可操作性。同時(shí)法律雖然設(shè)定了保護(hù)動(dòng)植物、保護(hù)環(huán)境的義務(wù),但是并沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定,沒(méi)有法律責(zé)任的規(guī)定失去了法律本來(lái)的面目。6(P73)當(dāng)然,懲罰力度不夠是中國(guó)環(huán)境資源法體系的通病,然而,這個(gè)問(wèn)題不能長(zhǎng)久置之。 另外,從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)角度來(lái)看,研究十分匱乏。7比如對(duì)基因、物種、生態(tài)系統(tǒng)的不同層次的

18、生物多樣性研究,對(duì)生物多樣性變化的指標(biāo)和評(píng)估方法、生物棲息地在氣候變化后遭到散失和破壞的研究,對(duì)氣候變化對(duì)生物多樣性的間接影響、突發(fā)極端天氣現(xiàn)象對(duì)生物多樣性的影響等問(wèn)題的研究,中國(guó)甚至還沒(méi)有起步,還需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力加以研究和規(guī)范。 三、中國(guó)生物多樣性適應(yīng)氣候變化的法律解決思路 根據(jù)生物多樣性公約和聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的倡導(dǎo),結(jié)合生物多樣性實(shí)際情況,中國(guó)生物多樣性適應(yīng)氣候變化的法律解決思路有以下幾點(diǎn): 第一,制定國(guó)家生物多樣性應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。中國(guó)有必要依據(jù)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化框架方案的指導(dǎo)思想盡快實(shí)施中國(guó)生物多樣性保護(hù)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案,全面指導(dǎo)生物多樣性保護(hù)工作,并適時(shí)進(jìn)行必要的配套立法,或者進(jìn)行相應(yīng)法律的修改與完善。我們應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的立法進(jìn)行整合,改變舊法中缺少生物多樣性保護(hù)、氣候變化應(yīng)對(duì)的現(xiàn)狀,適時(shí)推進(jìn)中國(guó)生物多樣性保護(hù)適應(yīng)氣候變化的國(guó)際合作,注重生物多樣性保護(hù)的整體性、生態(tài)性,改變單一保護(hù)措施的不足。 第二,建立生物多樣性公約、聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的聯(lián)合履約機(jī)制,改變現(xiàn)存的兩個(gè)公約履行機(jī)構(gòu)分割的局面。生物多樣性公約第6條要求每一締約國(guó)應(yīng)盡可能并酌情將生物多樣性的保護(hù)和持續(xù)利