新一輪土地利用規(guī)劃修編的特點(diǎn)和建議

1、新一輪土地利用規(guī)劃修編的特點(diǎn)和建議蔡玉梅1張明2（1.中國土地勘測規(guī)劃院土地規(guī)劃所，北京，100035;2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與自然資源研究所，北京，100101）土地是生存之本，發(fā)展之基，土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。堅持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度也需要通過土地利用總體規(guī)劃來體現(xiàn)和實(shí)施。因此，不斷完善土地利用規(guī)劃是加強(qiáng)土地管理的重要基礎(chǔ)。從2002年開始縣級土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)到2008年國務(wù)院通過全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）,2009年地方土地利用總體規(guī)劃修編全面開展，新一輪的土地利用規(guī)劃修編已歷經(jīng)7年。在全面貫徹落

2、實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌各類各區(qū)域用地，推進(jìn)土地利用規(guī)劃制度的建立等方面做了許多有益的探索。如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方土地利用總體規(guī)劃的開展，有效落實(shí)全國土地利用總體規(guī)劃綱要，逐步建立具有大陸特色的土地利用規(guī)劃模式，對加強(qiáng)土地管理，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展具有重要意義。1 新一輪土地利用規(guī)劃修編的背景1.1 上一輪土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)基本用完以“耕地保護(hù)”作為核心的全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010年）確定了2010年的大陸耕地總面積、基本農(nóng)田面積、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地面積、土地整理開發(fā)增加耕地面積指標(biāo)。從1997-2005的九年時間里，國家實(shí)施小城鎮(zhèn)健康發(fā)展（中發(fā)200011號）

3、、西部大開發(fā)（國發(fā)200033號）、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀（2003）、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地（國辦發(fā)200439號）、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)（2005）等一系列新的政策，土地利用發(fā)生了相應(yīng)變化。截止到2005年底，有22個?。▍^(qū)、市）的建設(shè)用地總量控制指標(biāo)已經(jīng)用完，31個?。▍^(qū)、市）的耕地彳有量已經(jīng)突破，12個?。▍^(qū)、市）的新增建設(shè)占耕地面積指標(biāo)已經(jīng)用完。為加強(qiáng)土地管理，更好地發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的作用，促進(jìn)土地合理利用，需要對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修編。1.2 協(xié)調(diào)日趨凸現(xiàn)的土地利用和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)間矛盾1997年以來，大陸經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了快速平穩(wěn)增長的時期，人地矛盾日趨突出。表現(xiàn)為年均建設(shè)用地

4、增量從1997年的31.53萬公頃增加到2005年的37.12萬公頃。人均耕地從1997年的1.58畝減少到2005年的1.40畝。生態(tài)環(huán)境方面，大江河源頭的生態(tài)環(huán)境惡化，局部地區(qū)林草生態(tài)系統(tǒng)功能退化，土地退化等不斷加劇。2005年大陸人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP達(dá)到1703美元，國內(nèi)生產(chǎn)總值中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例僅為12.6%,城市化水平為42.99%。幾種不同角度的數(shù)據(jù)表明新一輪的規(guī)劃期間，大陸進(jìn)入到了快速工業(yè)化發(fā)展時期、重化工業(yè)發(fā)展階段、以及城市化快速發(fā)展的重要時期，原本已經(jīng)明顯的人地矛盾日趨凸顯。通過開展以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類各區(qū)域用地為主要內(nèi)容的新一輪土地利用修編，可以為協(xié)調(diào)土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)

5、境保護(hù)提供有效的途徑。1.3 貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略思想黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，十六屆三中全會中提出更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀以及完善政府社會管理和公共服務(wù)職能等。需要在新一輪土地利用規(guī)劃修編中貫徹落實(shí)?？茖W(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。首先按發(fā)展的要求，要保障科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。在控制建設(shè)用地總規(guī)模的同時，鼓勵發(fā)揮存量用地的潛力，確立以節(jié)約集約為核心的原則，轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地利用效率。按以人為本的要求，規(guī)劃內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)保障與人的發(fā)展密切相關(guān)的

6、重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程用地。規(guī)劃編制中重視公眾的廣泛參與。規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)社會的監(jiān)督。按全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的要求，一是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會，堅持保障發(fā)展與保護(hù)耕地并重。二是統(tǒng)籌區(qū)域，制定區(qū)域差別化的土地利用政策。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，探索農(nóng)村土地管理制度改革。四是統(tǒng)籌土地利用與生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。可見，新一輪的土地利用規(guī)劃以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)。1.4 落實(shí)國務(wù)院關(guān)于深化改革，嚴(yán)格土地管理的決定2004年，國務(wù)院下發(fā)國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定，文件要求切實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，加強(qiáng)規(guī)劃管理，推進(jìn)節(jié)約集約用地，建立責(zé)任制度等。在這一決定的基礎(chǔ)上

7、，全國土地利用總體規(guī)綱要（2006-2020年）提出以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，以推進(jìn)節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，以加強(qiáng)國土綜合整治為手段，以優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局為途徑，以落實(shí)共同責(zé)任為基礎(chǔ)的規(guī)劃任務(wù)。1.5 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的用地規(guī)模與布局大陸的規(guī)劃體系正處在形成的時期，社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對相關(guān)規(guī)劃的開展提出了現(xiàn)實(shí)的要求。2000年以來，各類規(guī)劃從局部開始到全面開展。城市總體規(guī)劃、各類基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、大陸水資源綜合利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、大陸主體功能區(qū)規(guī)劃等相繼開展，用地規(guī)模和布局的矛盾十分突出，迫切需要通過新一輪土地利用規(guī)劃的修編進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時土地利用規(guī)劃面臨著與相關(guān)規(guī)劃在內(nèi)容之間相互交錯的矛盾問題，土地

8、利用規(guī)劃本身也需要在對上一輪規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施評價的基礎(chǔ)上，針對存在的問題進(jìn)行不斷地完善與提高。因此，迫切需要通過新一輪土地利用規(guī)劃的實(shí)踐進(jìn)行探索。2 新一輪土地利用規(guī)劃修編的特點(diǎn)與大陸社會經(jīng)濟(jì)處在轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)相一致，新一輪的土地利用規(guī)劃更多地體現(xiàn)為過渡性的特點(diǎn)，具體體現(xiàn)以下方面：2.1 從技術(shù)導(dǎo)向走向公共政策，轉(zhuǎn)變土地利用規(guī)劃理念首先，從指標(biāo)設(shè)置方面，首次區(qū)分約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)，建立了包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量和人均城鎮(zhèn)工礦用地的六個約束性指標(biāo)和九個預(yù)期性指標(biāo)的調(diào)控指標(biāo)體系。，公共政策導(dǎo)向的規(guī)劃是國際空間規(guī)劃的主要趨勢。

9、新一輪土地利用規(guī)劃首先弱化指標(biāo)，強(qiáng)化空間，增加土地利用理念和方式等方面的內(nèi)容。表現(xiàn)在建立包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等六個約束性指標(biāo)和九個預(yù)期性指標(biāo)的調(diào)控指標(biāo)體系，突出空間控制，制定差別化的土地利用政策。其次，強(qiáng)調(diào)前期工作為主的土地利用的戰(zhàn)略研究，尤其高層的土地利用規(guī)劃主要體現(xiàn)土地利用的政策導(dǎo)向。第三，重視土地利用規(guī)劃實(shí)施保障措施，改善了“重編制輕實(shí)施”的現(xiàn)狀，體現(xiàn)土地利用規(guī)劃作為政策的可操作性。2.2 從耕地保護(hù)到節(jié)約集約為核心，體現(xiàn)規(guī)劃的綜合性以“耕地總量動態(tài)平衡”為核心的上一輪規(guī)劃是在當(dāng)時特殊的社會經(jīng)濟(jì)背景下形成的。新一輪規(guī)劃面臨的是保護(hù)耕地、保障發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的多

10、重矛盾，根據(jù)“五個統(tǒng)籌”的要求，開展了規(guī)劃的六個重大問題研究包括保護(hù)耕地、節(jié)約與集約用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局、統(tǒng)籌區(qū)域、協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及規(guī)劃的實(shí)施保障措施。從土地利用系統(tǒng)出發(fā)，體現(xiàn)了以耕地保護(hù)為前提、土地節(jié)約集約利用為核心，控制建設(shè)用地為重點(diǎn)的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了從耕地保護(hù)為重點(diǎn)到統(tǒng)籌兼顧耕地和建設(shè)用地，從單一地就土地談土地到土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)兼顧的轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)了土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)，是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的一項(xiàng)基本手段的定位。2.3 從指標(biāo)為主到指標(biāo)與空間管制兼顧，適應(yīng)了規(guī)劃的不確定性土地利用規(guī)劃的前期工作中，將統(tǒng)籌

11、區(qū)域作為全國土地利用總體規(guī)劃綱要（20062020年）中明確加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，并提出實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界控制，落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度。市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見中重點(diǎn)對各類用地空間布局、基本農(nóng)田布局以及建設(shè)用地布局與管制提出明確要求。尤其是市級以下的土地利用規(guī)劃，將劃分土地利用空間管制分區(qū)及制定分區(qū)管制措施作為重要內(nèi)容之一。2.4 形成了相關(guān)的規(guī)章和規(guī)范性文件，提高了規(guī)劃的規(guī)范性規(guī)劃管理的文件包括三方面，一是前期研究方面，提出了現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評價以及相關(guān)專題研究的相關(guān)要求，比如國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知（國辦發(fā)200532號）

12、。二是省級土地利用總體規(guī)劃編制方面，提出了規(guī)規(guī)劃編制的技術(shù)要點(diǎn)、總體要求以及規(guī)劃環(huán)境影響評價的要求等，比如省級土地利用總體規(guī)劃編制守則（全國土地利用規(guī)劃修編委員會，2009）;三是市級以下土地利用總體規(guī)劃編制方面，明確了土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉(zhuǎn)換、各類用地空間布局、基本農(nóng)田調(diào)整和布局以及建設(shè)用地布局與管制等。比如國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知國土資廳發(fā)200951號。規(guī)劃審批的文件對報國務(wù)院審批的土地利用總體規(guī)劃大綱評審辦法以及其它各級規(guī)劃的審批辦法進(jìn)行了相關(guān)的要求。比如土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法（國土資源部令2009第43號）。一系列規(guī)章以及管理文件的出臺，

13、提高了新一輪土地利用規(guī)劃的規(guī)范性。2.5 突出專家領(lǐng)銜、部門合作和公眾參與，改進(jìn)了規(guī)劃工作方式新一輪土地利用規(guī)劃提出“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針”，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮專家、部門和公眾的作用。關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作的意見中要求各省、自治區(qū)、直轄市成立規(guī)劃專家咨詢委員會，尤其在規(guī)劃的前期工作中發(fā)揮專家的作用。廣東省土地利用規(guī)劃條例規(guī)定土地利用總體規(guī)劃草案應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。編制規(guī)劃的人民政府應(yīng)當(dāng)在報送審批材料中附具意見采納情況，對未采納的意見應(yīng)當(dāng)說明理由。專家領(lǐng)銜為規(guī)劃編制的科學(xué)基礎(chǔ)提供了保障。部門合作充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的綜

14、合作用，形成公共政策合力。公眾參與提高了規(guī)劃的透明度。3 繼續(xù)開展和完善土地利用規(guī)劃的建議3.1 完善國家空間規(guī)劃體系下的土地利用規(guī)劃體系在土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系方面，大陸的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃都共同地走向綜合性、空間性和政策性，與發(fā)達(dá)國家較成熟的空間規(guī)劃體系相比，真正的空間規(guī)劃體系尚未形成。國際經(jīng)驗(yàn)表明，國家的空間規(guī)劃體系模式與行政體制改革、市場經(jīng)濟(jì)體制完善進(jìn)程以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素密切相關(guān)。因此，應(yīng)從國家空間規(guī)劃體系入手，從社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下規(guī)劃的公共政策屬性特點(diǎn)出發(fā)，與國家行政體制改革同步，完善土地利用規(guī)劃體系；在土地利用規(guī)劃空間層次方面，在全國綱

15、要提出“省級土地利用總體規(guī)劃要強(qiáng)化戰(zhàn)略性和政策性，地級和縣級土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結(jié)構(gòu)性，鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要提高針對性和操作性”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰不同層次規(guī)劃的重點(diǎn)；在土地利用規(guī)劃縱向體系方面，完善土地利用專項(xiàng)規(guī)劃體系，為總體規(guī)劃的實(shí)施提供保障，尤其開展基本農(nóng)田保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃和土地整理復(fù)墾開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃工作。目前，廣東省發(fā)布了縣級土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地專項(xiàng)規(guī)劃編制指引，率先開始了這一方面的探索。3.2 探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的土地利用規(guī)劃模式從計劃經(jīng)濟(jì)體制下的土地利用規(guī)劃模式向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下土地利用規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變是一個漸變的過程。在目前已經(jīng)開展的擴(kuò)展邊界、指標(biāo)流轉(zhuǎn)等方式基

16、礎(chǔ)上，從大陸國情出發(fā)，進(jìn)一步研究如何在規(guī)劃的理念方面體現(xiàn)公共政策屬性，規(guī)劃的內(nèi)容上深化空間結(jié)構(gòu)和布局，規(guī)劃編制方法上更多地體現(xiàn)公眾參與，在規(guī)劃的實(shí)施措施上加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，規(guī)劃的管理上加強(qiáng)制度建設(shè)，體現(xiàn)規(guī)劃的嚴(yán)肅性等等。結(jié)合國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，包括上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、深圳市、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)重慶市和成都市、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)試驗(yàn)區(qū)武漢城市圈和長株潭城市群的建設(shè)，開展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下土地利用規(guī)劃的試驗(yàn)研究，完善土地利用規(guī)劃模式。3.3 深化土地利用規(guī)模以及土地利用分區(qū)的方法在目前已經(jīng)開展的擴(kuò)展邊界、指標(biāo)流轉(zhuǎn)等方式基礎(chǔ)上，從大陸國情出發(fā)，進(jìn)一步研究如何在規(guī)劃的理念方面

17、體現(xiàn)公共政策屬性，規(guī)劃的內(nèi)容上深化空間結(jié)構(gòu)和布局，規(guī)劃編制方法上更多地體現(xiàn)公眾參與，在規(guī)劃的實(shí)施措施上加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，規(guī)劃的管理上加強(qiáng)制度建設(shè)，體現(xiàn)規(guī)劃的嚴(yán)肅性等等。結(jié)合國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，包括上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、深圳市、重慶市和成都市、武漢城市圈和長株潭城市群的建設(shè)，開展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下土地利用規(guī)劃的試驗(yàn)研究，完善土地利用規(guī)劃模式。3.4 調(diào)整土地利用規(guī)劃內(nèi)容，落實(shí)規(guī)劃實(shí)施管理措施新一輪土地利用規(guī)劃歷時較長，從2004年啟動全國土地利用總體規(guī)劃綱要修編相關(guān)前期工作到目前已近6年的時間，2008年中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定中提出的農(nóng)村土地制度改革的舉措

18、，國務(wù)院提出擴(kuò)大內(nèi)需的十條措施，2009年第二次土地調(diào)查任務(wù)所建立的最新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的出臺，以及市以下各級土地利用規(guī)劃編制要點(diǎn)或規(guī)程的出臺等都會對自上而下逐級開展的土地利用規(guī)劃修編工作產(chǎn)生一定影響，應(yīng)不斷適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的需求，對土地利用規(guī)劃內(nèi)容作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。同時，地方各級土地利用規(guī)劃修編完成后，著手落實(shí)全國綱要中提出的規(guī)劃實(shí)施管理措施，包括耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任制，建立和完善耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任的考核體系，編制和實(shí)施土地利用五年近期規(guī)劃，建立規(guī)劃實(shí)施動態(tài)監(jiān)管和評價機(jī)制，規(guī)范規(guī)劃的修改、建立規(guī)劃實(shí)施的利益調(diào)節(jié)機(jī)制以及基礎(chǔ)能力建設(shè)等。3.5 加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的制度建設(shè)在總結(jié)上一輪土地利

19、用規(guī)劃實(shí)施和新一輪土地利用規(guī)劃修改的基礎(chǔ)上，首先在土地管理法的修改中，強(qiáng)化土地用規(guī)劃管理的相關(guān)內(nèi)容。第二，推進(jìn)土地利用規(guī)劃立法進(jìn)程。進(jìn)一步明確土地利用規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改、監(jiān)督檢查以及法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容。目前湖南省和廣東省都已出臺了各自的土地利用規(guī)劃條例。第三，研制相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)范。隨著市、縣、鄉(xiāng)三級土地利用規(guī)劃技術(shù)要點(diǎn)或規(guī)程的出臺，規(guī)劃的數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的開發(fā)、規(guī)劃實(shí)施管理、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測與評價等制度建設(shè)也應(yīng)適時開展。第四，土地利用規(guī)劃作為綜合性的文件，與各種審批管理、政府考核等要求密切相關(guān)。因此，應(yīng)在相關(guān)的土地管理文件中，明確土地利用規(guī)劃的內(nèi)容。主要參考文獻(xiàn)國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年