基層行政權(quán)與社區(qū)自治權(quán)沖突與變革

1、一、引子國家公權(quán)力（power）與公民私權(quán)利（right）關(guān)系如何定位，政治國家與市民社會的界限如何確定，不僅是一個理論問題，更是實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。國家公權(quán)力的產(chǎn)生和運作應(yīng)該在法律框架下進行，法無明文規(guī)定即禁止。公民私權(quán)利不僅包括法律權(quán)利，還包括道德權(quán)利，法無明文禁止即自由。以政府為代表的國家公權(quán)力行使，應(yīng)該在多大程度和范圍上對國家、社會生活進行干預(yù)？并且對于干預(yù)能否提供救濟，特別是司法救濟，下面這個案例引發(fā)我們對新形勢下，特別是對“入世”以后政府職能如何轉(zhuǎn)變以及相關(guān)問題的法律思考。二、案情介紹冉某是下崗職工，2000年參加4月參加某區(qū)人事局、民政局聯(lián)合組織的社區(qū)干部招聘考試，被錄取，并被

2、聘為社區(qū)事業(yè)干部。7月，冉某以社區(qū)干部身份被選任為某居委會副主任。初期，冉某工作積極，表現(xiàn)良好。后因工作方法不當，自8月份起，不斷有居民向有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)反映冉某工作作風不佳，群眾基礎(chǔ)差，尤其在處理殘疾人政策水平方面有偏差。11月9日，該居委會所在的街道辦事處在主任辦公會上宣布：同意民政科意見，不再聘任冉某為社區(qū)干部，并向居委會公布決定。11月20日，口頭通知冉某不被聘任為社區(qū)干部，月工資只發(fā)400元，同時建議居委會給冉某3-6個月試用期。12月22日，該社區(qū)16名居民代表聯(lián)名向居委會提出罷免冉某的居委會副主任。居委會向辦事處提交了召開居民代表大會罷免冉某的書面報告。該居委會根據(jù)北京市居民委員會

3、選舉辦法的罷免程序的有關(guān)規(guī)定，召開了居民代表大會，與會人員人數(shù)達到法定要求。由于冉某干擾，會議僅形成口頭罷免意見，未投票表決。事后，冉某多次向區(qū)委、區(qū)政府信訪部門反映。2001年1月12日，區(qū)政府信訪辦以電話方式委托該街道辦事處對此事復(fù)查。辦事處專門成立復(fù)查工作組，該工作組采取走訪以及會議形式，一致同意罷免冉某副主任職務(wù)。辦事處于2001年2月12日向區(qū)信訪辦作出復(fù)查意見，內(nèi)容為：2000年12月25日某居民會議的罷免程序基本符合選舉辦法的規(guī)定，事實清楚，應(yīng)維持原罷免決定。冉某收到信訪辦轉(zhuǎn)交的復(fù)查意見后，3月向區(qū)政府提出行政復(fù)議申請。區(qū)政府受理后，認為辦事處作出的復(fù)查報告決定屬于具體行政行為，

4、并認為辦事處作出的維持第一次罷免決議的認定有誤。因此，于2001年6月4日作出復(fù)議決定，撤銷辦事處的復(fù)查決定，責令被告重新作出；對申請人提出恢復(fù)社區(qū)干部身份及賠償工資損失的請求，不屬復(fù)議范圍，不予受理。街道辦事處于2001年6月18日重新作出決定，認為第一次罷免決議體現(xiàn)民意，第二次居民會議是依法作出，罷免冉某副主任職務(wù)理由充分，事實清楚、程序合法，結(jié)果有效。冉某對街道辦事處信訪答復(fù)意見不服，向法院提起行政訴訟。三、分歧意見對于本案的審理，存在兩種不同意見。一種意見認為，被告作出的決定是依據(jù)選舉辦法作出的罷免決議所進行的復(fù)查結(jié)論，屬于不可訴行政行為。因為罷免權(quán)是一種政治權(quán)利，并且居民委員會屬于群

5、眾自治性組織，享有自治權(quán)。根據(jù)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，自治權(quán)利和政治權(quán)利不屬于行政訴訟受案范圍。另一種意見認為，復(fù)查報告是對公民行使政治權(quán)利的一種監(jiān)督，是一種具體行政行為。應(yīng)審查復(fù)查報告所涉及的罷免程序是否合法，不審查實體內(nèi)容。只對行政行為審查，不審查政治權(quán)利。如果被告處理時未盡嚴格審查職責，法院可作出撤銷判決。!-empirenews.page-四、法理分析對于這個案件處理，根據(jù)目前我國行政訴訟法等有關(guān)法律規(guī)定，第一種觀點符合法律要求，但從中國行政訴訟制度發(fā)展，特別是中國加入WT3后，司法審查的范圍適度擴展角度看，第二種觀點也不乏合理之處。這直接導(dǎo)源于改革開放以后，出現(xiàn)的國家與社會、政府與社會

6、、公權(quán)力與私權(quán)利關(guān)系變化的大背景。（一）基層行政權(quán)與社區(qū)自治權(quán)關(guān)系首先，從宏觀上而言，基層行政權(quán)與社區(qū)自治權(quán)關(guān)系，就是國家與社會之間的關(guān)系。而國家與社會的關(guān)系，看似簡單，實則復(fù)雜。根據(jù)馬克思主義理論，先有社會，后有國家。在國家產(chǎn)生之前就已經(jīng)存在原始社會。國家是階級和私有制出現(xiàn)的必然產(chǎn)物。在西方資產(chǎn)階級革命時期，也曾出現(xiàn)過社會契約論的理論詮釋國家與社會之間關(guān)系。國家與社會之間的有著相互依存，共同發(fā)展的關(guān)系。國家與社會之間體現(xiàn)了一種分權(quán)原則。國家行使公權(quán)力，社會行使私權(quán)利。當然，在有些情況下，國家也可以把部分公權(quán)力授予社會行使。但不能因此斷言社會變成國家一部分。在現(xiàn)代，隨著民主法治、觀念不斷提高，

7、社會的力量也在不斷壯大。特別是隨著全球化不斷推進，國家受到越來越多的限制，國家權(quán)力也在發(fā)生轉(zhuǎn)移。其中有的權(quán)力就是向下轉(zhuǎn)移給基層社會組織，如社區(qū)。從理論上而言，社區(qū)是社會的重要組成部分和表現(xiàn)形式。其次，從中觀層面而言，作為國家重要組成之一的政府與社會之間關(guān)系也處于不斷變革之中。改革開放前，中國社會的模式是強政府和弱社會相結(jié)合的模式，在這一模式下，政府力量很強，職能范圍很廣，政府的活動和控制幾乎深人到社會生活的各個方面，以至嚴重侵犯了個人的獨立自由權(quán)利；而社會力量卻很小。個人的獨立地位和自由權(quán)利非常缺乏，社會組織不夠發(fā)達，均處于依附于政府的地位，是政府控制個人和社會的手段，個人自覺的政治參與程度低

8、，被動的參與水平高。1社會力量太小，無法監(jiān)督和制約政府行為。1978年改革開放以來，伴隨國家經(jīng)濟體制和政治體制的逐步展開，政府走下“神壇”，簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變過去包辦一切，事無巨細地由政府包辦，代之以為社會服務(wù)的現(xiàn)代國家宏觀干預(yù)和管理模式，建立精小的政府機構(gòu)。政府把本來不該管而應(yīng)由社會來管的事還給社會，從而更好地管好自己份內(nèi)該管的事。在建立小政府的同時，要極力地培育和擴大社會權(quán)力，調(diào)動各種社會力量的積極性，增強社會對政府權(quán)力的控制和監(jiān)督。在當前中國政府和社會之間只能走“由不相適應(yīng)（前者過分膨脹，后者又先天發(fā)育不足），到較低水平的適應(yīng)（前者消腫，后者發(fā)育），再到共同提高的道路”。小政府

9、并不意味著政府社會服務(wù)、社會責任范圍的縮小。小政府在國內(nèi)社會與國際社會中都要發(fā)揮“有為”和“無為”作用。在國內(nèi)，政府應(yīng)該處于相對“無為”狀態(tài)，相對“無為”不是不為，而是“有所為，有所不為"。一些應(yīng)該由社會來管的事情，要“有所不為"，如社會保障，社區(qū)服務(wù)就交由社會來管，由社會運作，國家給社會劃定范圍，只要不違反法律規(guī)定，均可自主進行。同時，國家在維護市場秩序，國家穩(wěn)定、安全，增進人民福利方面要“有所為”。在國際上，政府應(yīng)該處于相對“有為”狀態(tài)，相對“有為”不是“無所不為“，而是“有所為，有所不為“。!-empirenews.page-政府與社區(qū)之間的關(guān)系是政府與社會之間關(guān)系的

10、具體化。在政府與社會的關(guān)系層面，中國走的是政府主導(dǎo)型的改革路徑，由政府推動改革自上而下的有序進行，經(jīng)歷了“大政府，小社會”到“小政府，大社會”的發(fā)展。眾所周知，在計劃經(jīng)濟條件下，政府包辦一切事務(wù)，并且把很多應(yīng)該由社會管理的事務(wù)也攬于一身，這樣就導(dǎo)致政府出現(xiàn)規(guī)模大，權(quán)力大，機構(gòu)多，人員多的局面。規(guī)模大，權(quán)力大，政府把很多不該管的事務(wù)也由自己來管，出現(xiàn)該管的沒有管好，不該管的也沒有管好的結(jié)果。而社會權(quán)利的發(fā)展相對比較緩慢，力量單薄，難以對權(quán)力形成監(jiān)督。結(jié)果由于權(quán)力大，缺乏監(jiān)督，在轉(zhuǎn)軌過程中，為權(quán)力尋租創(chuàng)造條件。機構(gòu)多，人員多，政府不僅辦事效率低，而且財政負擔承重。雖然建國以后改革開放之前，經(jīng)歷了幾

11、次精簡機構(gòu)，但始終沒有走出“精簡，膨脹；再精簡，再膨脹”的惡性循環(huán)。改革開放以來，特別是九十年代以來，在市場經(jīng)濟條件下，中國改革1234下一頁開放的力度不斷加大。特別是面對世界經(jīng)濟全球化浪潮，中國通過更廣更深的改革開放以積極的姿態(tài)融于其中。隨著市場化導(dǎo)向的經(jīng)濟改革，推動了政企分開、政事分開以及與之相應(yīng)的政社分離、企社分離、事社分離。最后，從微觀層面而言，在公權(quán)力與私權(quán)利方面也是如此。在計劃經(jīng)濟體制下，行政權(quán)力是駕于一般公民權(quán)利之上的，行政權(quán)力支配一切。一般公民權(quán)利的行使和利益的實現(xiàn)受到行政權(quán)力的制約。而行政機關(guān)的公權(quán)力與公民的私權(quán)利之間關(guān)系類似于義務(wù)與權(quán)利的關(guān)系。如果說權(quán)利與義務(wù)是私法的核心問

12、題，那么權(quán)利與權(quán)力是公法的核心問題。如果在設(shè)定行政權(quán)力時，只考慮行政管理的方面，而不兼顧公民利益的方面，那么這將引起公民利益受損害。行政權(quán)力擴大則意味著公民權(quán)利的縮小。因此也就意味著該權(quán)力對體現(xiàn)同一利益權(quán)利的限制。“如果說權(quán)利是正值，那么義務(wù)是負值，權(quán)力相對于權(quán)利，一個是正值，那么另一個就是負值，它們正是一種此消彼長關(guān)系。”國家公權(quán)力和公民私權(quán)利是統(tǒng)一的，國家公權(quán)力來源于公民私權(quán)利，在根本上統(tǒng)一于公民私權(quán)利。公民私權(quán)利與國家公權(quán)力應(yīng)當維持平衡。公民私權(quán)利必須是足以約束國家公權(quán)力，國家公權(quán)力必須是足以防止公民私權(quán)利的濫用。但在中國目前情況下，行政權(quán)力過于強大，而且仍在不斷地擴張和膨脹，此時只有培

13、育和擴充個人權(quán)利，才能形成對行政權(quán)力的制約。總之，社區(qū)發(fā)展是社會發(fā)展的必然趨勢。改革開放以來，隨著政府不斷轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，作為政府與社會之間聯(lián)系紐帶的單位制度也發(fā)生了重要變化。隨著社會保障制度的建立，單位不再承擔職工醫(yī)療、保險、福利等諸多義務(wù)，這些逐步由社會分擔。（二）街道辦事處與居民委員會的法律地位為了推動社會發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)，國家先后制定并頒布了城市居民委員會組織法（1989年）和村民委員會組織法（1998年），以立法的形式確定了政府與居委會、村委會之間關(guān)系。政府通過下放權(quán)力，建立社區(qū)自治組織，并通過這一組織動員社會參與進行社會整合，形成“社區(qū)制”社會。2社區(qū)建設(shè)內(nèi)在地要求

14、社區(qū)居民自治。社區(qū)成員通過自治組織，進行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，滿足政府和市場難以滿足的社會需要。但是堅持社區(qū)建設(shè)中的自治導(dǎo)向，并非否認和弱化政府的作用，相反，對政府的要求更高。政府在社區(qū)居民自治過程中，發(fā)揮著重要作用。社區(qū)自治是有限自治，主要是管理屬于自治范圍內(nèi)的事務(wù)。政府超越社會之上，擁有國家強制力和行政組織資源，主要是管理社區(qū)自治難以管理好的公共事務(wù)。因此，對于政府來說，要避免行政擴張，避免利用超越社會之上的行政權(quán)力侵害和隨意干預(yù)社區(qū)自治權(quán)。社區(qū)建設(shè)的重要形式是居民委員會。根據(jù)我國憲法第一百一十一條以及城市居民委員會組織法第二條的規(guī)定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的

15、基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。根據(jù)我國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的規(guī)定，街道辦事處是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府經(jīng)上一級人民政府批準設(shè)立的派出機關(guān)。街道辦事處不是一級人民政府，但是，根據(jù)有關(guān)組織法的規(guī)定，實際上履行一級人民政府的職能，在街道管轄范圍內(nèi)對所有的行政事務(wù)享有組織和管理權(quán)，能以自己的名義作出行政行為，并且能對其行為后果承擔法律責任。顯然，街道辦事處行使的行政權(quán)力是國家權(quán)力的一個組成部分。街道辦事處直接與社區(qū)、居民打交道，是上一級人民政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。根據(jù)城市街道辦事處組織條例規(guī)定，街

16、道辦事處的任務(wù)是辦理市、市轄區(qū)的人民政府有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會的工作以及反映居民的意見和要求。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作。街道辦事處行使的是國家公權(quán)力，而居民委員會行使的是公民的私權(quán)利。前面已經(jīng)述及，在運行過程中，公權(quán)力遵循法無明文規(guī)定即禁止的原則，換言之，要求國家行政機關(guān)及其派出機關(guān)依法行政，沒有法律規(guī)定不能行使權(quán)力。當然，這個法律是廣義的法律。私權(quán)利遵循法無明文禁止即自由的原則。只要國家法律沒有明文禁止的，都是自由的。這是公權(quán)力與私權(quán)利之間關(guān)系界限。街道辦事處作為社區(qū)最基本的單元在社區(qū)行政管理中處于主導(dǎo)地位，行使領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職責

17、。街道辦事處與居委會之間的權(quán)限、職責、關(guān)系應(yīng)該以法律規(guī)范的形式加以明確。從法律上而言，街道辦事處具有行政主體資格，能夠獨立承擔法律責任。!-empirenews.page-從機構(gòu)設(shè)置角度來看，街道辦事處原本只履行一部分行政管理職能，但在社區(qū)管理中，行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟發(fā)展等各項任務(wù)都下放到街道辦事處，使它從一級基層政權(quán)的派出機構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機構(gòu)，是機關(guān)法人、事業(yè)法人和企業(yè)法人的統(tǒng)一體。因此，街道辦事處的行為并非都是具體行政行為。根據(jù)最高人民法院關(guān)于城市街道辦事處是否應(yīng)當獨立承擔民事責任的批復(fù)（1997年6月27日最高人民法院審判委員會第917次會議通過）的規(guī)

18、定，“街道辦事處開辦的企業(yè)具有法人資格的，街道辦事處只在收取管理費范圍內(nèi)承擔民事責任；其開辦的企業(yè)不具有法人資格的，應(yīng)先由企業(yè)承擔相應(yīng)的民事責任，不足部分由街道辦事處在企業(yè)注冊資金范圍內(nèi)獨立承擔。街道辦事處財產(chǎn)不足以承擔時，不能由設(shè)立該街道辦事處的市或區(qū)人民政府承擔民事責任。街道辦事處進行自身民事活動產(chǎn)生糾紛的，應(yīng)當獨自承擔民事責任。”也就是說，街道辦事處以平等主體的身份從事民事活動的，其行為是民事行為。因此而引起的糾紛是民事糾紛而非行政糾紛，提起的訴訟是民事訴訟而非行政訴訟。另外，根據(jù)司法部關(guān)于城市街道辦事處代行民間糾紛處理權(quán)的批復(fù)（1992年9月18日司發(fā)函1992370號）的規(guī)定，城市街

19、道辦事處負有指導(dǎo)人民調(diào)解委員會和指導(dǎo)調(diào)解民間糾紛的法定職責。街道辦事處是城市基層人民政府的派出機關(guān)，負有指導(dǎo)人民調(diào)解的職責，城市街道辦事處可以代基層人民政府處理民間糾紛。街道辦事處對特定的民事糾紛，如權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛和損害賠償糾紛等進行處理，行使的是行政裁決權(quán)。街道辦事處也可以依法行使行政調(diào)解權(quán)。根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋（1999年11月）第一條第三款規(guī)定，調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。（三）街道辦事處與居民委員會的權(quán)力界限前面已經(jīng)述及，以街道辦事處為代表的基層行政權(quán)與以社區(qū)自治權(quán)為代表的居民委員會在運行中，兩者權(quán)力

20、（權(quán)利）界限是一個必須予以明確和重視的問題。作為街道辦事處，其行使的是國家行政權(quán)。根據(jù)行政法理念，一般情況下行政權(quán)行使必須以法律明文規(guī)定為要件，并且不得超越法律規(guī)定的權(quán)限，否則要承擔法律責任。簡言之，政府必須依法行政。當然，不排除在特殊情況下，如在發(fā)生洪水、災(zāi)害、戰(zhàn)爭等緊急情況下，也可能出現(xiàn)行政權(quán)逾越法定權(quán)限，但這必須符合正當?shù)姆赡康摹＿€有一種情況，行政權(quán)可能沒有任何法律規(guī)定，這就是行政機關(guān)實施的行政指導(dǎo)行為。行政指導(dǎo)行為沒有明確的法律規(guī)定，根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，即使出現(xiàn)不利后果，行政機關(guān)也不承擔法律責任。為此，當事人提起行政訴訟，人民法院不予受理。隨著社會的發(fā)展，政府在簡政放權(quán)。政府權(quán)力不

21、是橫向上在行政機關(guān)之間進行調(diào)整，而是縱向上在公權(quán)力與私權(quán)利之間進行權(quán)力（權(quán)利）重新配置。政府把一些原本屬于社會的權(quán)利歸還社會行使。上一頁1234下一頁政府行使權(quán)力有著明確法律界限，而社會如何行使權(quán)利卻是一個值得探討的問題。社區(qū)自治權(quán)行使范圍和方式直接影響公民合法權(quán)益。社區(qū)自治權(quán)不是絕對的自治權(quán)，而是法律規(guī)定范圍內(nèi)的自治權(quán)。自治權(quán)的行使，也應(yīng)該接受監(jiān)督。不能因為認為自治權(quán)是公民權(quán)利的體現(xiàn)，就可以不接受監(jiān)督和制約。事實上，國家一方面要保障社區(qū)自治權(quán)實現(xiàn)，為社區(qū)自治權(quán)提供良好的外部環(huán)境；另一方面，國家也要對社區(qū)自治權(quán)的行使進行必要監(jiān)督。因為既不要使國家公權(quán)力蛻變成絕對的權(quán)力，同樣也不能使公民私權(quán)利蛻

22、變成絕對的權(quán)利。正如孟德斯鳩所言，任何一種權(quán)力都會在遇到有界限的地方才能休止，絕對的權(quán)力往往導(dǎo)致絕對的腐敗。因此，絕對的公權(quán)力和絕對的私權(quán)利都是法律所不允許的。!-empirenews.page-承認社區(qū)擁有自治權(quán)并非承認社區(qū)可以濫用自治權(quán)，超越自治權(quán)。與居民自治相聯(lián)系的還有村民自治。村民自治是廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民在基層社會生活中，按照法律規(guī)定設(shè)立村委會，依法行使自治權(quán)，實行自我管理，自我教育，自我服務(wù)的一種基層群眾自治制度。無論居民委員會還是村民委員會行使自治權(quán)過程中隨時可能出現(xiàn)濫用權(quán)利，侵犯公民合法權(quán)益現(xiàn)象。如依據(jù)我國戶口登記有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村新生兒戶口一般需村委會出局有關(guān)證明才能到派出所履行登記

23、手續(xù)。如果村委會不提供有關(guān)證明，那么新生兒戶口就很難在派出所登記。這實際上就侵犯了新生兒的合法權(quán)益。因此，在社會轉(zhuǎn)型時期，一方面要承認和尊重社區(qū)自治權(quán)，另一方面也要對社區(qū)自治權(quán)進行必要的監(jiān)督。（四）街道辦事處作出復(fù)查報告的行為性質(zhì)街道辦事處作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府經(jīng)上一級人民政府批準設(shè)立的派出機關(guān)其行為必須遵循法律規(guī)定，不能超越職權(quán)和濫用職權(quán)。前面已經(jīng)分析，由于街道辦事處是一個行政機關(guān)法人、事業(yè)法人以及企業(yè)法人的統(tǒng)一體，因此其行為具有多樣性，可能是行政行為，也可能是民事行為等。如何判斷其行為是否是行政行為？首先，從概念看，作為行政行為必須是行政主體實施行政管理活動、行使行政職權(quán)過程中所作

24、出的具有法律意義的行為。3其次，從內(nèi)容看，行政行為必須對行政相對方的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生具體影響，如賦予權(quán)益或科以義務(wù)、剝奪權(quán)益或免除義務(wù)、變更法律地位或者確認法律事實或法律地位。其三，從效力看，行政行為具有效力先定性，即行政行為一經(jīng)作出，就假定其具有法律效力，非經(jīng)法定國家機關(guān)確認違法無效并撤銷之前，對行政機關(guān)、行政相對方以及其他國家機關(guān)均具有拘束力。如起訴不停止執(zhí)行原則就是其最好體現(xiàn)。其四，從結(jié)果看，行政行為具有國家強制性。當行政相對方拒不履行行政主體的行政命令或行政處罰措施，行政主體可以依法強制其履行或者依法申請人民法院強制執(zhí)行，而這是民事行為雙方當事人所不具有的特權(quán)。根據(jù)城市街道辦事處組織條例

25、第四條第二款規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)是指導(dǎo)居民委員會的工作。因此，街道辦事處主要是指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)居民委員會工作，而不能恣意干預(yù)居民委員會工作。中華人民共和國城市居民委員會組織法（1989年12月）第八條第一項規(guī)定，居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。居民委員會每屆任期三年，其成員可以連選連任。選舉或罷免居民委員會主任、副主任或委員是居委會自治權(quán)的一種體現(xiàn)。根據(jù)北京市居民委員會選舉辦法規(guī)定，不服罷免決定的，由區(qū)、縣、鄉(xiāng)政府或街道辦事處在接到居民舉報后三十日內(nèi)處理。根據(jù)該條規(guī)定，街道辦事處

26、經(jīng)過授權(quán)有權(quán)對罷免決定進行處理。街道辦事處采取何種形式進行處理是其自由裁量權(quán)的領(lǐng)域。在本案中，根據(jù)市人事局的有關(guān)規(guī)定，只有取得社區(qū)干部身份才能作為競選居委會副主任的資格。街道辦事處在沒有經(jīng)過居委會罷免冉某居委會副主任職務(wù)基礎(chǔ)上，就先行取消冉某的社區(qū)干部身份。雖然沒有社區(qū)干部身份，冉某自然就喪失擔任居委會副主任的資格，但由于街道辦事處處理程序違法致使其在一定程度上干預(yù)了居委會的自治權(quán)。那么街道辦事處的復(fù)查報告是不是具體行政行為？筆者認為，復(fù)查報告符合具體行政行為的構(gòu)成要件，屬于具體行政行為。所謂具體行政行為是行政主體在行政管理過程中，針對特定的人或事所采取具體措施的行為，其行為的內(nèi)容和結(jié)果將直接

27、影響某一個人或組織的權(quán)益，其行為對象具有特定性和具體化。顯然，街道辦事處取消冉某社區(qū)干部身份，以及針對居委會罷免冉某決議作出復(fù)查報告的行為，其對象和內(nèi)容是特定的，并且行為具有法律拘束力，因此是具體行政行為。街道辦事處具體行政行為合法成立應(yīng)具備以下條件：第一，行政行為的主體應(yīng)當合法。具體而言，就是要求行政機關(guān)合法、人員合法以及委托合法等；第二，行政行為應(yīng)當符合行政主體的權(quán)限范圍。行政職權(quán)在行使過程中受到事項、地域、時間、手段、程度、條件等諸多方面限制。第三，行政行為的內(nèi)容應(yīng)當合法、適當。主要體現(xiàn)在符合法律、法規(guī)的規(guī)定；符合法定的幅度范圍；內(nèi)容必須明確具體；內(nèi)容必須適當；行政行為必須公正合理。第四

28、，行政行為應(yīng)當符合法定程序。4因此，街道辦事處作出的行政行為必須符合法律規(guī)定的權(quán)限、幅度、內(nèi)容、條件等。!-empirenews.page-（五）街道辦事處復(fù)查報告的救濟渠道街道辦事處就居委會的作出的罷免決定進行復(fù)查，是一種具體行政行為。但這種具體行政行為不是典型的具體行政行為。其針對的是公民的自治權(quán)和政治權(quán)利，也就是說，如果當事人對這種具體行政行為不服，不能申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。首先，關(guān)于行政復(fù)議。我國行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍，把侵犯自治權(quán)和政治權(quán)排除在外。行政復(fù)議法第六條第九款規(guī)定，申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責，行政機關(guān)沒有依法履行的。該條款針對行

29、政機關(guān)不履行保護公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責的行為，可以申請行政復(fù)議。法律沒有規(guī)定可以把自治權(quán)和政治權(quán)利納入行政復(fù)議的范圍。而某區(qū)政府把街道辦事處的復(fù)查報告作為具體行政行為進行行政復(fù)議，實際上沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。其次，關(guān)于行政訴訟。行政訴訟法及最高法院的司法解釋有關(guān)規(guī)定都沒有把自治權(quán)和政治權(quán)納入受案范圍。我國行政訴訟法第十一條受案范圍的規(guī)定中，無論第五款“申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”，還是第八款“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”，都把自治權(quán)和政治權(quán)利排除在受案范圍以外。最高法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋

30、也作出了類似的規(guī)定。因此，根據(jù)目前的法律規(guī)定，這類具體行政行為不具有可訴性。冉某對街道辦事處的復(fù)查報告不服，可以通過申訴途徑由有關(guān)部門處理。根據(jù)北京市居民委員會選舉辦法規(guī)定，不服罷免決定的，由區(qū)、縣、鄉(xiāng)政府或街道辦事處在接到居民舉報后三十日內(nèi)處理。根據(jù)選舉辦法的規(guī)定，這類糾紛由區(qū)、縣、鄉(xiāng)政府或街道辦事處負責處理。如果對處理不服，能否申請復(fù)議或提起行政訴訟，法律并沒有作出規(guī)定。根據(jù)法無明文規(guī)定即禁止的原則，有關(guān)機關(guān)不能進行復(fù)議或訴訟。五、結(jié)語街道辦事處對居民委員會罷免決議進行復(fù)查并作出維持決定引發(fā)糾紛，雖然案情簡單，但這個案件直接透視出政府職能如何轉(zhuǎn)變的問題。社區(qū)是社會的重要組成部分，居民委員會是城市社區(qū)居民的自治組織。作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府派出機