規(guī)劃公共政策和實施的困境

1、于立(Li YU)規(guī)劃，公共政策與實施的困境規(guī)劃，公共政策與實施的困境于立英國卡迪夫大學什么是公共政策什么是公共政策于立(Li YU)政府參與的各種領(lǐng)域，包括國防，福利，經(jīng)濟規(guī)劃和政策，防火，住宅，交通，土地利用規(guī)劃和環(huán)境。 但政府的參與可能選擇采取/或不采取具體的措施公共政策需要解決的問題，必須被認為是“公共”的性質(zhì)，或者說是政府的或社會的規(guī)則公共政策的四階段分類公共政策的四階段分類于立(Li YU)Lowi (1972) 的研究提出了四種類型的政策：分配政策，一般普惠所有的人 組織政策，一般涉及“游戲規(guī)則”，例如選舉法 調(diào)控政策，是為了規(guī)定某些行為準則，例如公共政策等 再分配政策， 是將某

2、一群體的利益重新劃分到另外一個群體的政策 然而，需要注意的是構(gòu)建公共政策的制度框架的建設(shè)和實施受到本地區(qū)實際情況的影響， 并不一定受到更高層面政策的影響。公共政策的行為定義公共政策的行為定義 Goldsmith（1980, 23）對公共政策提出了一個定義，他認為 “按某種方式確保一項特定結(jié)局的事物，并通過文件說明如何實現(xiàn)某一結(jié)果，闡述所需要采取的行為?！?于立(Li YU)公共政策與復(fù)雜性公共政策與復(fù)雜性 Public Policy and Complexity 公共政策的問題極其復(fù)雜性并有高度的關(guān)聯(lián)性。 現(xiàn)實世界的每個政策問題都基本上與其他的問題有關(guān)聯(lián)。對于規(guī)劃師而言，這點非常重要，因為解決

3、某一個問題，需要考慮與其相關(guān)聯(lián)的其他政策問題?？紤]任何一個規(guī)劃問題的解決必須考慮其他若干個相關(guān)的規(guī)劃問題 這些問題無疑在某種程度上是相互關(guān)聯(lián)的 解決一個問題的政策需要有解決其他進一步解決其他問題的政策相支撐和配合 非常少有（如果確實存在的話）的問題可能單獨解決。出臺任何一項政策都可能形成其他方向的問題和解決相關(guān)問題的政策措施。 于立(Li YU) 因此公共政策的制定者在一個非常復(fù)雜的世界中必須要面對各種相互關(guān)聯(lián)的問題。一個特定領(lǐng)域的問題可能會影響，或造成其他領(lǐng)域問題的產(chǎn)生。因此需要強調(diào)對以下兩點的理解:1. 政策目標與政策結(jié)果存在差距;2. 政策目標在實施的過程中可能被曲解、走形。 在現(xiàn)實世界

4、中，政策的實施會出現(xiàn)預(yù)期結(jié)果與意外結(jié)果 于立(Li YU)公共政策與復(fù)雜性公共政策與復(fù)雜性分析公共政策的實施結(jié)果分析公共政策的實施結(jié)果 談到公共政策的預(yù)期結(jié)果，有必要分析政策實施后可能出現(xiàn)的實際結(jié)果。我們應(yīng)當知曉： 什么是預(yù)期的結(jié)果？ 什么是意外的結(jié)果？ 預(yù)期的結(jié)果實現(xiàn)了多少？ 意外的結(jié)果對實現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果產(chǎn)生了哪些阻擾的因素？ 于立(Li YU)“糾結(jié)問題糾結(jié)問題”：公共政策的特點：公共政策的特點 相關(guān)聯(lián)性 每個問題都與其他的問題有很強的關(guān)聯(lián)性。有時這些關(guān)聯(lián)性甚至形成循環(huán)鏈接。提出解決某一個具體問題的政策機會成本/或副作用經(jīng)常受到這一特定問題的外溢規(guī)模的影響， 例如,權(quán)變(偶然)因素 復(fù)制性

5、鑒于形成“糾結(jié)問題”的若干的因素和相互的關(guān)聯(lián)性，需要關(guān)注、干預(yù)和分析某些具體的問題，以及可能采取行動和政策的途徑 不確定性 “糾結(jié)問題”存在于動態(tài)的和不確定的環(huán)境中。因此承擔風險，應(yīng)急規(guī)劃和靈活性就成為規(guī)劃和公共政策制定的要素 于立(Li YU) 含糊性 對于“糾結(jié)問題”，沒有唯一的正確解釋，或單一的解決辦法。個人的價值觀決定了看待問題/以及解決問題的辦法 每個人之間，或各個利益集團之間不可避免地在爭奪資源、解決“糾結(jié)”的公共政策上存在利益的矛盾。 不同利益矛盾的互動和相互影響決定了政策和方法的制定。 社會限制 受到市場影響的社會、機構(gòu)、技術(shù)和政治制約因素，及相關(guān)能力影響了解決“糾結(jié)”的公共政

6、策問題方式的選擇，也因此影響了政策解決問題的效果。 于立(Li YU)“糾結(jié)問題糾結(jié)問題”：公共政策的特點：公共政策的特點發(fā)展的不確定性發(fā)展的不確定性 不確定性來自吸引多少的投資， 什么類型的投資以及多長的時間； 不確定性來自不同的經(jīng)濟增長率，以及相應(yīng)的土地的開發(fā)； 不確定性來自為了安置投資，需要安排多少的基礎(chǔ)設(shè)施和土地； 不確定性來自政策的變化，或行政結(jié)構(gòu)的變化； 不確定性來自未來人口的預(yù)測； 不確定性來自區(qū)域發(fā)展的不平衡； 其他公共政策及其實施公共政策及其實施 規(guī)劃的作用是為社會帶來“預(yù)期的變化”。而這種變化無法在自由市場經(jīng)濟的環(huán)境下實施。 因此成功地實施實現(xiàn)變革的政策和建議顯然是公共政策

7、執(zhí)行過程中最為重要的內(nèi)容。于立(Li YU)政策的失敗政策的失敗 Hogwood and Gunn(1984)認為有必要區(qū)分實施的失?。ɑ驔]有實施）與不成功的實施之間的區(qū)別(Hogwood and Gunn , 1984 p197) 。于立(Li YU)沒有實施沒有實施 “沒有實施”意味著由于用于實施政策的資源不足，或希望實施的政策或建議在價值表現(xiàn)上存在問題，或無法進行有效的協(xié)調(diào)，或無法跨越障礙等一些無法掌控和僅能少量掌控的因素，最終造成政策無法落實。. 于立(Li YU)不成功的實施不成功的實施 不成功實施的形成可能是由于政策實施的環(huán)不成功實施的形成可能是由于政策實施的環(huán)境或外部條件不適宜，

8、境或外部條件不適宜， 因此政策無法實現(xiàn)其因此政策無法實現(xiàn)其預(yù)計的成果。預(yù)計的成果。 不成功實施的原因包括：不成功實施的原因包括： 不佳的執(zhí)行，不佳的執(zhí)行， 在推行政策過程中效率低下在推行政策過程中效率低下 不好的政策，不好的政策， 可能由于缺乏信息，不健全的可能由于缺乏信息，不健全的因素或不現(xiàn)實的設(shè)想，政策的制定存在問題因素或不現(xiàn)實的設(shè)想，政策的制定存在問題 運氣不佳，運氣不佳， 由于外部條件惡劣，由于外部條件惡劣， 非人為錯誤非人為錯誤造成政策的失敗造成政策的失敗 于立(Li YU)規(guī)劃及其實施的框架規(guī)劃及其實施的框架 決策的層級制度： 高等級層面的政策制約下一等級的決策；這個制度的建設(shè)時為

9、了實現(xiàn)國家社會經(jīng)濟發(fā)展目標；通過具體的物質(zhì)形態(tài)的規(guī)劃和資源的調(diào)配，實現(xiàn)不同部門之間政策制定和執(zhí)行過程的協(xié)調(diào)。但是這個框架的具體設(shè)計取決特定的環(huán)境和需求。于立(Li YU)層級一：國家層面的目標與政策層級一：國家層面的目標與政策 在規(guī)劃層級的頂層，政府應(yīng)當明確如何將社會經(jīng)濟的變革通過政策的制定和實施過程得以執(zhí)行。 另外，更為具體的各部門的目標和政策需要通過經(jīng)濟，收入，住宅和社會福利等問題進行表述。 這些政策與城鄉(xiāng)發(fā)展的相互關(guān)系需要在這個層面得到確定，并通過資源的調(diào)配執(zhí)行各部門的政策和區(qū)域發(fā)展的政策于立(Li YU)層級二：區(qū)域戰(zhàn)略層級二：區(qū)域戰(zhàn)略 在這一層級，即，區(qū)域的層級。戰(zhàn)略政策的制定需要將

10、國家相關(guān)各部門的政策和區(qū)域發(fā)展目標落實到本區(qū)域具體的重點地區(qū)。這個層面的戰(zhàn)略需要包明確本區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展各領(lǐng)域的政策內(nèi)容。由于受到上一層面較為整體性政策的制約和本區(qū)域權(quán)變(偶然)因素的影響，戰(zhàn)略的制定需要包括更為廣泛的內(nèi)容，能夠?qū)⑼顿Y與物質(zhì)形態(tài)的發(fā)展結(jié)合起來，并綜合考慮在資源條件允許的前提下如何有效推行政策和發(fā)展的方案。于立(Li YU) 因此區(qū)域戰(zhàn)略包含兩個重要的內(nèi)容。 一個是建立本區(qū)域的社會經(jīng)濟戰(zhàn)略，并將戰(zhàn)略政策以空間形態(tài)進行表述。 社會經(jīng)濟戰(zhàn)略要素包括就業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，住宅，交通和教育。但這些要素受到中央政府政策的影響。同時這些要素還受到本區(qū)域、本地區(qū)政策的影響。在政策制定和實施的過程中，

11、不可避免地會有利益的沖突，因此需要協(xié)商，妥協(xié)， 討價還價，以及權(quán)力的運作；還需要采用技術(shù)手段進行政策實施的可行性分析。 第二個內(nèi)容是空間戰(zhàn)略，通過空間戰(zhàn)略將社會經(jīng)濟發(fā)展政策以物質(zhì)形態(tài)表述出來，明確增加就業(yè)和人口、需要改善基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展中心。于立(Li YU)層級二：區(qū)域戰(zhàn)略層級二：區(qū)域戰(zhàn)略層級三：地方空間的內(nèi)涵層級三：地方空間的內(nèi)涵 區(qū)域戰(zhàn)略本身無法保證所制定的社會經(jīng)濟或空間政策能夠得以實現(xiàn)。因此需要通過一系列具有較明確目標的、同時又是相對較短期的發(fā)展規(guī)劃和項目和來實現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略的目標。這就是規(guī)劃（或公共政策）層級的第三級。這一層級可以是次區(qū)域?qū)蛹?。在這一層級將上一層級整體的土地利用方案和總的政

12、策目標具體化到地區(qū)一級的規(guī)劃中。這一層級的規(guī)劃不一定必須全范圍覆蓋。其主要功能是引導(dǎo)開發(fā)商和協(xié)調(diào)政府與市場在開發(fā)和復(fù)興領(lǐng)域的資金投入。因此這一層級的規(guī)劃應(yīng)當是實施性的，針對不遠的將來具有開發(fā)(或改造)壓力的地區(qū)。規(guī)劃強調(diào)實施，因此所需的資源和時間段必須明確。這一層級的規(guī)劃在時間預(yù)計上必然要短于上一層級、區(qū)域戰(zhàn)略的時間要求。最長預(yù)測為未來10年。同樣的，這一層級的規(guī)劃和政策受到上一層級政策的制約，也受到本地區(qū)權(quán)變(偶然)因素的影響。于立(Li YU)層級四：層級四： 資源分配資源分配 對英國和世界其他地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略政策(公共政策)實施失敗的主要原因是未能獲得實施戰(zhàn)略政策相應(yīng)的資源，因此有必要

13、重視這一問題。一個解決的辦法是在需要周期性資金投入的經(jīng)濟/產(chǎn)業(yè)發(fā)展，住宅，交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，引入不同部門一系列的、滾動式的公共投資項目。這些項目可以按年度制定，編制短期的支付計劃，例如未來5年的支付計劃。當然這些項目受到更高層級整體政策和資源配置的制約，特別是區(qū)域政策的影響。但鑒于未來潛在政策和行動，以及不確定因素的影響，解決資源問題的方式必須在這一層級的政策和規(guī)劃制定時找到解決的辦法。于立(Li YU)層級五：層級五： 實施實施 資源配置之后，就進入實施階段。在這個階段，層級一至四的發(fā)展政策和建議將通過協(xié)調(diào)政府與市場在建成環(huán)境中的投資，轉(zhuǎn)入實際的開發(fā)建設(shè)。在這個階段很重要的一點是

14、需要仔細地制定資源配置和協(xié)調(diào)的方案和計劃。在項目的初期階段就應(yīng)當開始監(jiān)控開發(fā)建設(shè)項目進展和支出狀況，避免出現(xiàn)背離方案和計劃的現(xiàn)象出現(xiàn)，同時避免“支出不到位”或“超支”的現(xiàn)象的產(chǎn)生。于立(Li YU)公共政策的公共政策的“完美實施完美實施”模型模型 針對公共政策或規(guī)劃政策和方案在實施中可能出現(xiàn)的的問題，Hogwood和Gunn (1984)提出了政策實施程序模型，這是一種相對的“完美實施”的理念。應(yīng)當注意的問題是“完美實施”在現(xiàn)實中基本上是不存在的、是不可能實現(xiàn)的。因此他們所提出的模型僅是一種分析性的概念方式，而不是所追求的最終的實施目標，所以不能作為規(guī)范性的模型。但是對于評估規(guī)劃的方法的建立，具有很高的參考意義。于立(Li YU)10條條“完美實施完美實施”的前提條件的前提條件1. 實施過程中實施機構(gòu)的外部條件將不會產(chǎn)生