《能源法》(送審稿)起草說明

1、能源法（送審稿）起草說明一、制定能源法的必要性及起草過程我國(guó)推進(jìn)能源法立法工作，完善能源法律體系，既是依法治國(guó)、依法行政的客觀要求，也是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。改革開放以來，我國(guó)相繼頒布實(shí)施了煤炭法、電力法、節(jié)約能源法、可再生能源法等能源單行法律以及配套法規(guī)，能源法律體系的框架初步形成。但是，我國(guó)還缺少全面體現(xiàn)能源戰(zhàn)略和總體政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)性法律，難以對(duì)能源安全、能源效率、能源結(jié)構(gòu)、能源環(huán)境等綜合性、全局性問題進(jìn)行有效調(diào)整。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，用法律手段規(guī)范能源開發(fā)利用活動(dòng)，是世界各國(guó)的通行做法，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本、波蘭等二十多個(gè)國(guó)家制定了綜合性能源法律，在推

2、動(dòng)能源戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施，規(guī)范能源開發(fā)利用秩序，建立能源市場(chǎng)機(jī)制等方面發(fā)揮了積極作用。當(dāng)前我國(guó)面臨嚴(yán)峻的能源安全、環(huán)境保護(hù)以及應(yīng)對(duì)氣候變化問題，新的形勢(shì)和工作實(shí)踐迫切需要制定一部在能源開發(fā)利用活動(dòng)中起基礎(chǔ)性作用的能源法。制定能源法，是有效解決能源領(lǐng)域發(fā)展、改革和管理等重大問題，保障能源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。第一、有利于推進(jìn)能源戰(zhàn)略實(shí)施，為政府制定和實(shí)施能源政策提供法律依據(jù)。第二、有利于保障國(guó)家能源和經(jīng)濟(jì)安全。第三、有利于構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，使能源節(jié)約和高效、清潔利用成為全社會(huì)共同遵守的行為準(zhǔn)則。第四、有利于提高能源安全生產(chǎn)、節(jié)約生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)水

3、平。第五、有利于完善能源管理體制和機(jī)制，規(guī)范市場(chǎng)主體行為。第六、有利于推動(dòng)能源科技自主創(chuàng)新。第七、有利于健全我國(guó)能源法律體系，促進(jìn)依法行政。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，能源法起草工作自2006年初正式啟動(dòng)。1月成立由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)和中編辦等15個(gè)部（委、辦）組成的跨部門能源法起草組。3月組建起草專家組。隨后，啟動(dòng)相關(guān)課題的研究，建立與有關(guān)政府部門、能源行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)集團(tuán)及社會(huì)研究機(jī)構(gòu)等的工作聯(lián)系制度，通過新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)對(duì)能源法起草工作公開征集意見。經(jīng)過半年多的深入調(diào)研、研究論證和方案比選，11月完成能源法起草大綱，進(jìn)入條款的起草階段。2007年3月，形成能源法工作稿第一稿。4月，舉

4、辦“中國(guó)能源法國(guó)際研討會(huì)”，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際能源立法經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過多次廣泛征求意見并反復(fù)修改，57月分別形成工作稿第二、三、四稿，9月形成能源法討論稿。79月，召開了四次聽取地方意見的片會(huì)以及起草專家組全體會(huì)議，對(duì)工作稿進(jìn)行深入討論和修改。在此基礎(chǔ)上，10月中旬形成能源法（征求意見稿），正式發(fā)送全國(guó)各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府、中央有關(guān)部門及能源相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)集團(tuán)和專家學(xué)者征求意見。11月，聽取了全國(guó)人大代表和人大委員、政協(xié)委員、民營(yíng)企業(yè)和民間商會(huì)以及社會(huì)公眾代表的意見。12月，通過互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公開能源法（征求意見稿）, 廣泛征求意見，截至活動(dòng)結(jié)束，共收到各類反饋信息5000余條。2008年1月

5、，在上海舉辦國(guó)際研討會(huì)，聽取國(guó)內(nèi)外政府官員和專家學(xué)者對(duì)征求意見稿的修改意見。在以上工作基礎(chǔ)上，初步修改完成了能源法（送審稿）。二、起草能源法的指導(dǎo)思想及立法思路起草能源法的指導(dǎo)思想是，高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以能源安全、效率、環(huán)保為核心，立足我國(guó)國(guó)情，遵循能源發(fā)展規(guī)律，為實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略目標(biāo)，推動(dòng)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)，促進(jìn)能源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律制度保障。按照溫家寶總理關(guān)于“以能源法為龍頭完善能源法律法規(guī)體系”的要求，經(jīng)過反復(fù)研討和論證，我們著眼于構(gòu)建完善的能源法律法規(guī)體系，將能源法定位為能源領(lǐng)域起統(tǒng)領(lǐng)作用的基礎(chǔ)性

6、法律，以“全面涵蓋，突出重點(diǎn)，注重協(xié)調(diào)”的思路構(gòu)建法律框架?！叭婧w”，是指能源法的調(diào)整范圍涉及能源領(lǐng)域一切行為與活動(dòng)，包括能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、運(yùn)輸供應(yīng)、貿(mào)易與消費(fèi)、利用與節(jié)約等諸多方面?！巴怀鲋攸c(diǎn)”，則強(qiáng)調(diào)能源法不是事無(wú)巨細(xì)、“包打天下”，而是重點(diǎn)解決能源各行業(yè)的基礎(chǔ)性、共性、交叉問題，如能源戰(zhàn)略規(guī)劃、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源替代等問題，以及實(shí)踐急需的立法空白問題，如能源安全、儲(chǔ)備應(yīng)急、國(guó)際合作等?！白⒅貐f(xié)調(diào)”，是指能源法要處理好與資源、環(huán)保、價(jià)格、財(cái)稅、科技、物權(quán)、反壟斷、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等相關(guān)法律的關(guān)系，按照“不沖突、不替代，不重復(fù)”的原則做好銜接協(xié)調(diào)，并力求在解決具有能源特色的重大問題上有所突

7、破和創(chuàng)新。為了體現(xiàn)上述指導(dǎo)思想和立法思路，能源法的立法目的確定為：“規(guī)范能源開發(fā)利用和管理行為，構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、可持續(xù)的能源供應(yīng)及服務(wù)體系，提高能源效率，保障能源安全，推動(dòng)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)能源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展”?？傮w看，在能源法律制度建設(shè)方面，能源法實(shí)現(xiàn)了幾個(gè)創(chuàng)新：第一，建立了統(tǒng)一的能源管理體系和運(yùn)行機(jī)制，有利于政府科學(xué)、規(guī)范、高效管理能源，也有利于相關(guān)主體依法從事能源開發(fā)利用活動(dòng)。第二，拓展了能源法制管理的領(lǐng)域和空間，豐富了管理內(nèi)涵、手段和方式。如建立了能源儲(chǔ)備、應(yīng)急、科技、國(guó)際合作等專項(xiàng)制度，明確了相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)，填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)立法空白。第三，將實(shí)踐急需且行

8、之有效的重大政策措施提升為法律制度，如有關(guān)能源價(jià)格和財(cái)稅政策，增強(qiáng)了政策的權(quán)威性、有效性和穩(wěn)定性，有利于保證能源事業(yè)長(zhǎng)效、穩(wěn)定發(fā)展。三、主要內(nèi)容（一）能源管理根據(jù)國(guó)內(nèi)外能源管理的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立統(tǒng)一、完善和高效的能源管理體制，是能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的前提條件和組織保障。為了能夠建立強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)體系和管理制度，真正實(shí)現(xiàn)從戰(zhàn)略高度來統(tǒng)籌管理能源，使能源產(chǎn)業(yè)更好地為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，以適應(yīng)新時(shí)期國(guó)內(nèi)外能源、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要和挑戰(zhàn)，按照“十七大”關(guān)于行政管理體制改革的總體方向和依法行政的要求，能源法在能源管理體制、機(jī)制方面規(guī)定了以下內(nèi)容：首先，建立了統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)一致的能源管理機(jī)

9、構(gòu)體系。明確我國(guó)的能源管理機(jī)構(gòu)由政府能源主管部門、相關(guān)協(xié)管部門構(gòu)成，并明晰了各自的職責(zé)，同時(shí)規(guī)定在能源管理活動(dòng)中發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，實(shí)行公眾參與重大決策的制度。這些規(guī)定是根據(jù)我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)和能源發(fā)展規(guī)律設(shè)立的，總體目的是為了保證能源管理的統(tǒng)一高效、分工合作，便于各相關(guān)部門形成合力，共同履行好法律賦予的職責(zé)。其次，對(duì)政府管理能源的手段和方式進(jìn)行了規(guī)范，確立了一些重大的管理制度。能源重大管理制度是政府在能源領(lǐng)域依法行政、合理行政和有效行政的依據(jù)和準(zhǔn)則。能源法創(chuàng)設(shè)的管理制度主要包括三類：一是基礎(chǔ)性制度，包括能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、信息統(tǒng)計(jì)、預(yù)測(cè)預(yù)警、標(biāo)準(zhǔn)化等；二是規(guī)則性制度，包括儲(chǔ)備與應(yīng)急、安全生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境

10、保護(hù)、普遍服務(wù)等；三是保障性制度，包括財(cái)稅、價(jià)格、投資、進(jìn)出口、科技等。第三，體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致原則，規(guī)范政府行為。能源法規(guī)定了一系列法律義務(wù)，通過人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等形式，規(guī)范政府行為，促使政府依法行政。同時(shí)，為保證政府機(jī)關(guān)有效履行職責(zé)，賦予其相關(guān)監(jiān)督檢查等執(zhí)法手段。（二）能源戰(zhàn)略與規(guī)劃能源戰(zhàn)略是對(duì)能源發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)、總結(jié)和提升，是籌劃和指導(dǎo)能源發(fā)展的總體方略；能源規(guī)劃是國(guó)家能源戰(zhàn)略的重要載體和階段性行動(dòng)方案。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，能源戰(zhàn)略是政府管理能源的重要內(nèi)容和手段，在國(guó)家能源管理體系中起核心作用。我國(guó)長(zhǎng)期以來沒有具有法律意義或法律效力的能源戰(zhàn)略，能源規(guī)劃也缺乏法律效力，且名目繁多、層次不清

11、。同時(shí)，能源戰(zhàn)略和規(guī)劃在概念和內(nèi)涵上存在一定程度的交叉，現(xiàn)有能源中長(zhǎng)期規(guī)劃實(shí)質(zhì)上具有能源戰(zhàn)略的性質(zhì)，但實(shí)際執(zhí)行中又與五年期能源規(guī)劃混同，功能界定不清晰。為了適應(yīng)能源發(fā)展的新形勢(shì)和新要求，能源法設(shè)專章將能源戰(zhàn)略與規(guī)劃上升為法律制度。為便于能源戰(zhàn)略和規(guī)劃的協(xié)調(diào)，發(fā)揮不同的功能和作用，明確能源戰(zhàn)略期為2030年，規(guī)劃期為5年。同時(shí)，為了保證能源戰(zhàn)略、規(guī)劃的科學(xué)性和決策民主化，對(duì)其編制、修訂程序和依據(jù)進(jìn)行了規(guī)定，并引入了科學(xué)評(píng)估制度。（三）能源資源所有權(quán)及其權(quán)益的實(shí)現(xiàn)明確和實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)重要能源資源的所有權(quán)是社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的要求。根據(jù)憲法、民法通則、物權(quán)法、礦產(chǎn)資源法、水法、海域管理法等有關(guān)規(guī)定，包

12、括能源礦藏在內(nèi)的礦產(chǎn)資源、水流資源和海域資源屬于國(guó)家所有（即全民所有），并實(shí)行有償使用制度。對(duì)專屬于國(guó)家所有的能源資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益（即獲得能源資源用益物權(quán)），對(duì)能源資源處分的權(quán)利只能屬于物權(quán)所有人國(guó)家。因此，單位、個(gè)人開發(fā)使用國(guó)家所有的能源資源，實(shí)際上是獲得國(guó)家設(shè)立在能源資源上的用益物權(quán)（如礦業(yè)權(quán)、開發(fā)權(quán)等），而轉(zhuǎn)讓其用益物權(quán)，則必須經(jīng)所有者國(guó)家的批準(zhǔn)。對(duì)礦產(chǎn)資源、水流資源和海域資源，我國(guó)現(xiàn)行法律缺少對(duì)其能源屬性的規(guī)定，導(dǎo)致當(dāng)前在能源開發(fā)利用活動(dòng)中，國(guó)家所有者權(quán)益未充分實(shí)現(xiàn)，部分應(yīng)屬于國(guó)家的所有者權(quán)益流失。為適應(yīng)能源資源開發(fā)管理和改革的需要，能源法對(duì)能源資源所有權(quán)及實(shí)現(xiàn)

13、方式做出了明確規(guī)定：首先，明確了“能源礦藏、水能資源和海洋能資源屬于國(guó)家所有”，從能源屬性的角度，充實(shí)和豐富了國(guó)家礦藏、水流和海域所有權(quán)的內(nèi)容，為維護(hù)國(guó)家資源權(quán)益提供了依據(jù)。其次，確立了國(guó)家能源資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。規(guī)定“國(guó)家建立完善能源資源稅費(fèi)體系，保障國(guó)家作為能源資源所有者的應(yīng)得收益”，為加快能源資源稅費(fèi)改革提供了法律依據(jù)和明確要求。第三，根據(jù)不同能源資源的特點(diǎn)和管理現(xiàn)狀，對(duì)其用益物權(quán)進(jìn)行了區(qū)別性安排。一是對(duì)能源礦業(yè)權(quán)取得設(shè)置前置性準(zhǔn)入條件。目前，國(guó)家能源礦產(chǎn)資源的用益物權(quán)是通過探礦權(quán)和采礦權(quán)的有償取得實(shí)現(xiàn)的，但在煤炭等能源行業(yè)，存在勘探開發(fā)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、審批層級(jí)偏低、管理混亂、開發(fā)主體

14、素質(zhì)低下等問題，導(dǎo)致了對(duì)能源礦產(chǎn)的濫采亂挖和低效開發(fā)。為實(shí)現(xiàn)能源礦產(chǎn)勘探開發(fā)的統(tǒng)一、有序管理，能源法規(guī)定符合開發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件且經(jīng)批準(zhǔn)的企業(yè)才有資格取得探礦權(quán)和采礦權(quán)，以有效解決上述問題。二是設(shè)立水能資源和海洋能資源開發(fā)權(quán)。物權(quán)法和水法只規(guī)定了水流資源所有權(quán)，并未具體明確開發(fā)利用水能的權(quán)利。水法規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)開發(fā)、利用水能資源”，卻未規(guī)定開發(fā)權(quán)利和補(bǔ)償方式。因此，能源法設(shè)立了相應(yīng)的水能資源開發(fā)權(quán)，保證國(guó)家水能資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。按物權(quán)法和海域使用管理法有關(guān)規(guī)定，海域所有權(quán)是通過海域使用權(quán)來實(shí)現(xiàn)的，海洋能資源的開發(fā)利用并沒有體現(xiàn)，因此，能源法設(shè)立相應(yīng)的海洋能資源開發(fā)權(quán)，保證國(guó)家海洋能資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)

15、。三是對(duì)可再生能源開發(fā)達(dá)到一定規(guī)模的實(shí)行項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。風(fēng)能、太陽(yáng)能和生物質(zhì)能等可再生能源資源所有權(quán)問題比較復(fù)雜，爭(zhēng)論也較多，能源法沒有對(duì)其資源所有權(quán)和開發(fā)權(quán)做出規(guī)定。為了保證風(fēng)能、太陽(yáng)能和生物質(zhì)能開發(fā)利用效率和秩序，能源法規(guī)定，風(fēng)能、太陽(yáng)能和生物質(zhì)能資源開發(fā)達(dá)到國(guó)務(wù)院能源主管部門規(guī)定規(guī)模的要取得項(xiàng)目準(zhǔn)入資格。能源法對(duì)能源資源所有權(quán)和開發(fā)權(quán)做出規(guī)定，有其重要的現(xiàn)實(shí)意義，不僅有助于國(guó)家資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也為能源資源開發(fā)引入市場(chǎng)機(jī)制提供了根本性的制度保障。（四）能源價(jià)格價(jià)格是政府管理能源的重要經(jīng)濟(jì)手段和工具。為了發(fā)揮市場(chǎng)在能源領(lǐng)域資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地運(yùn)用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)能源開發(fā)利用行為，能源法

16、規(guī)定“具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件的能源產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)”，確立了以市場(chǎng)為主導(dǎo)形成能源價(jià)格的總體方向。同時(shí)，由于能源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中具有重要的戰(zhàn)略地位，電力、燃?xì)?、熱力等能源產(chǎn)品有較強(qiáng)的社會(huì)公益性，能源管網(wǎng)輸送環(huán)節(jié)具有自然壟斷屬性，發(fā)展可再生能源、新能源需要政府制定優(yōu)惠政策予以支持，因此，不可能所有能源價(jià)格都完全放開由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，應(yīng)有效發(fā)揮政府的調(diào)控、引導(dǎo)作用。能源法規(guī)定國(guó)家按照有利于反映能源市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的原則，建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府調(diào)控相結(jié)合、以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)的能源價(jià)格形成機(jī)制。為從法律制度上體現(xiàn)上述基本原則，能源法規(guī)定了以下具體價(jià)格政策：一是除自然壟斷經(jīng)營(yíng)的能源輸送管

17、網(wǎng)價(jià)格及關(guān)系公共利益的重要能源產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格（主要指天然氣、電力和熱力終端供應(yīng)）價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)外，其他能源產(chǎn)品和服務(wù)均實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。二是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的政府定價(jià)逐步推行有利于降低成本、提高效率、節(jié)約資源和減少環(huán)境損害的價(jià)格管制制度（如價(jià)格上限、收入上限管制等），明確了改革方向，有利于提高政府管理價(jià)格的科學(xué)性和透明度。三是通過實(shí)行激勵(lì)型的價(jià)格政策等措施，扶持和鼓勵(lì)可再生能源和新能源發(fā)展。四是對(duì)國(guó)家限制發(fā)展的高耗能、高污染的企業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)，依法實(shí)行約束型的能源價(jià)格政策。五是在能源應(yīng)急期間，政府可以采取相應(yīng)的價(jià)格干預(yù)措施，維護(hù)能源供給秩序，保護(hù)社會(huì)公共利益。（五）能源財(cái)

18、稅政策通過法律對(duì)有關(guān)能源財(cái)稅政策的制定原則、程序、適用范圍等進(jìn)行規(guī)范，是發(fā)達(dá)國(guó)家通行的做法，也是當(dāng)前保障能源安全和可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。為此，能源法結(jié)合我國(guó)財(cái)稅體制的實(shí)際情況，對(duì)有關(guān)保障、支持能源發(fā)展的重大財(cái)稅政策制度作了相應(yīng)規(guī)定。有關(guān)財(cái)稅制度設(shè)計(jì)既是對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，又體現(xiàn)了我國(guó)獨(dú)特的國(guó)情特點(diǎn)：一是能源法只規(guī)定財(cái)稅政策的重大原則，具體政策內(nèi)容由財(cái)稅主管部門依法制定。二是有針對(duì)性地規(guī)范了有關(guān)能源財(cái)稅政策的適用對(duì)象和范圍，如從六個(gè)方面規(guī)定了政府投資的能源重點(diǎn)領(lǐng)域。三是與現(xiàn)行的財(cái)稅政策既有銜接、繼承又有改革創(chuàng)新，為深化財(cái)稅體制、機(jī)制改革提供了法律依據(jù)，如能源資源稅費(fèi)的規(guī)定重在完善稅費(fèi)體系，目的在于

19、“保障國(guó)家作為能源資源所有者的應(yīng)得收益，促進(jìn)能源資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用”；能源消費(fèi)稅的規(guī)定主要是擴(kuò)大消費(fèi)稅在能源領(lǐng)域的適用范圍，合理提高稅率，目的在于“調(diào)節(jié)和引導(dǎo)能源產(chǎn)品的消費(fèi)，促進(jìn)能源節(jié)約”。四是注重與相關(guān)能源單行法的銜接，充實(shí)并完善有關(guān)財(cái)稅制度，如將節(jié)約能源法和可再生能源法中有關(guān)設(shè)立專項(xiàng)資金、實(shí)行優(yōu)惠稅收等規(guī)定融入了本法相應(yīng)的規(guī)定。五是從法律制度上將能源財(cái)稅政策與產(chǎn)業(yè)政策掛鉤，增強(qiáng)了政策的可操作性。（六）能源科技提高能源科技自主創(chuàng)新能力，是我國(guó)能源戰(zhàn)略的核心，是能源可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和源泉，需要國(guó)家通過立法大力推進(jìn)。因此，能源法不僅將“國(guó)家加強(qiáng)能源科技研究開發(fā)與應(yīng)用，支持能源科技自主創(chuàng)新

20、，依靠科技進(jìn)步促進(jìn)能源發(fā)展”作為基本原則，而且設(shè)“能源科技”專章，規(guī)定了建立國(guó)家能源技術(shù)創(chuàng)新體系，開展能源領(lǐng)域重大科技攻關(guān)和創(chuàng)新研究，促進(jìn)能源科技自主創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化；制定鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)能源科技投入的扶持政策，加強(qiáng)能源教育，加快能源人才培養(yǎng)等法律制度，為我國(guó)構(gòu)建能源科技創(chuàng)新體系和培養(yǎng)創(chuàng)新人才提供了法律保障。（七）能源節(jié)約“節(jié)約優(yōu)先”是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)對(duì)能源立法提出的現(xiàn)實(shí)要求。我國(guó)能源法律體系中，能源法是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律和“龍頭法”，節(jié)能法是節(jié)能方面的單行法，兩者是基礎(chǔ)法與單行法的關(guān)系，能源法對(duì)節(jié)能法起方向性、指導(dǎo)性作用。與節(jié)能法相比，能源法立意更高，將能源節(jié)約提升到“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

21、的優(yōu)先目標(biāo)”的高度，并規(guī)定了通過 “推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化”以及“改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)”等促進(jìn)節(jié)能等內(nèi)容，使能源法中的節(jié)能法律制度較節(jié)能法更具全局性和根本性，有利于全方位保障節(jié)能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（八）能源儲(chǔ)備與應(yīng)急保障能源安全是能源法的基本任務(wù)和理念。面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際能源形勢(shì)，必須建立能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備與應(yīng)急體系，應(yīng)對(duì)能源供應(yīng)短缺、中斷以及其他突發(fā)事件。為此，能源法設(shè)計(jì)了能源儲(chǔ)備與應(yīng)急制度。借鑒國(guó)際能源署和相關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，能源法確立了政府在能源儲(chǔ)備中的主導(dǎo)作用，同時(shí)要求相關(guān)企業(yè)承擔(dān)一定的義務(wù)。能源法規(guī)定的能源儲(chǔ)備包括能源產(chǎn)品儲(chǔ)備和能源資源儲(chǔ)備。能源產(chǎn)品儲(chǔ)備又分為政府儲(chǔ)備與企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備。能源資源儲(chǔ)備是能

22、源法的創(chuàng)新，是為了應(yīng)對(duì)未來能源危機(jī)，預(yù)先從能源規(guī)劃礦區(qū)和能源基地內(nèi)劃定一定的資源儲(chǔ)量加以保護(hù)，暫不開采，作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備。我國(guó)已頒布突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，但對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的突發(fā)事件并未規(guī)定，對(duì)能源突發(fā)事件更未涉及。為填補(bǔ)能源突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律空白，能源法根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的基本原則，建立了我國(guó)能源應(yīng)急事件的分級(jí)管理體系，明確了能源應(yīng)急范圍和相關(guān)主體的責(zé)任，設(shè)立了能源應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急事件認(rèn)定、應(yīng)急處置原則、應(yīng)急措施實(shí)施、應(yīng)急保障重點(diǎn)、應(yīng)急善后等重大制度，為維護(hù)能源安全提供了法律保障。（九）能源投資產(chǎn)權(quán)制度及監(jiān)管為了落實(shí)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮各種所有制經(jīng)濟(jì)主體投資能源領(lǐng)域的積極性，逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提

23、高能源開發(fā)利用效率，能源法規(guī)定“能源領(lǐng)域?qū)嵭卸嘣顿Y產(chǎn)權(quán)制度”，為各種投資主體進(jìn)入能源領(lǐng)域提供了法律保障。但考慮到能源的特殊戰(zhàn)略地位，能源法規(guī)定“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的能源領(lǐng)域，實(shí)行國(guó)有資本控股為主體的投資產(chǎn)權(quán)制度”，強(qiáng)調(diào)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)特殊、重要能源領(lǐng)域的控制力，這是與我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的，也是保障能源和經(jīng)濟(jì)安全的現(xiàn)實(shí)需要。與此相對(duì)應(yīng)，為體現(xiàn)權(quán)、責(zé)對(duì)等，能源法同時(shí)規(guī)定相關(guān)能源企業(yè)“應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，不得濫用壟斷或者支配地位損害國(guó)家和公共利益”，這就為政府對(duì)具有壟斷或市場(chǎng)支配地位的國(guó)有能源企業(yè)實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控提供了法律依據(jù)，有助于維護(hù)公共利益，保護(hù)能源消費(fèi)者權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義。

24、（十）其他問題為了綜合保障能源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，能源法還對(duì)農(nóng)村能源、能源國(guó)際合作、能源普遍服務(wù)等重大問題作了相應(yīng)規(guī)定。關(guān)于農(nóng)村能源。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)能源發(fā)展是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的用能問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)大局。因此，能源法將“農(nóng)村能源”作為專章，針對(duì)我國(guó)農(nóng)村能源現(xiàn)狀和發(fā)展需要，建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)因地制宜開發(fā)多種形式的能源，提高農(nóng)村商品能源的供應(yīng)能力等法律制度，體現(xiàn)了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與和諧社會(huì)的時(shí)代新要求。關(guān)于能源國(guó)際合作。我國(guó)能源問題的妥善解決，需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)大局。加強(qiáng)能源國(guó)際合作，是能源工作的重要內(nèi)容，是貫徹胡錦濤總書記提出的新

25、能源安全觀的具體行動(dòng)。黨的十七大報(bào)告要求“積極開展國(guó)際能源資源互利合作”，為了對(duì)能源國(guó)際合作提供法律支持和保障，能源法按照“平等互利、合作共贏、協(xié)同保障”的基本原則，具體規(guī)定了能源資源開發(fā)、能源貿(mào)易與投資、能源進(jìn)出口、能源管網(wǎng)運(yùn)輸、能源科技開發(fā)等領(lǐng)域的國(guó)際合作制度，有利于利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，多渠道提高能源供給能力。關(guān)于能源普遍服務(wù)。逐步實(shí)現(xiàn)全體公民獲得基本的能源供應(yīng)服務(wù)，既是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建以人為本的和諧社會(huì)的根本要求，也是實(shí)現(xiàn)能源領(lǐng)域的發(fā)展成果由人民共享的現(xiàn)實(shí)需要。為此，能源法不僅將“國(guó)家建立和完善能源普遍服務(wù)機(jī)制，保障公民獲得基本的能源供應(yīng)與服務(wù)”作為基本原則，

26、而且在“能源供應(yīng)與服務(wù)”一章中要求從事民用燃?xì)?、熱力和電力等供?yīng)業(yè)務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法履行普遍服務(wù)義務(wù)，保障公民獲得無(wú)歧視、價(jià)格合理的基本能源供應(yīng)服務(wù)，初步確立了我國(guó)以人為本構(gòu)建能源普遍服務(wù)機(jī)制的法制原則。關(guān)于能源環(huán)保及應(yīng)對(duì)氣候變化。為了促進(jìn)能源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，能源法除在總則中明確提出“鼓勵(lì)清潔、低碳能源開發(fā)利用，推進(jìn)能源替代，有效應(yīng)對(duì)氣候變化”之外，還在相應(yīng)章節(jié)貫徹這一思想，對(duì)清潔能源開發(fā)、能源的清潔利用、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和企業(yè)環(huán)保義務(wù)以及相應(yīng)的財(cái)稅、科技支持措施等進(jìn)行了規(guī)定。 四、需要說明的幾個(gè)問題（一）關(guān)于能源管理體制能源法征求意見過程中，有些部門和專家提出，征求意見稿對(duì)能源管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定較為原則，未突出能源監(jiān)管，不利于能源的統(tǒng)一、高效管理。我們主要考慮，若在法律中對(duì)機(jī)構(gòu)及職能設(shè)置過細(xì)過于具體，一是不符合我國(guó)的立法傳統(tǒng)（政府部門職能一般由國(guó)務(wù)院“三定”