《公共管理學(xué)》課件第二章公共管理新思維

1、第二章 公共管理新思維學(xué)習(xí)重點(diǎn)新公共管理的理論基礎(chǔ)、基本內(nèi)容與評(píng)述新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)、主要特征治理理論的興起、基本內(nèi)容統(tǒng)治、治理與善治第二章 公共管理新思維第一節(jié) 新公共管理理論第二節(jié) 新公共服務(wù)理論第三節(jié) 治理理論第一節(jié) 新公共管理理論一、新公共管理的理論基礎(chǔ)二、新公共管理理論的基本內(nèi)容三、新公共管理理論評(píng)述一、新公共管理的理論基礎(chǔ)（一）公共選擇理論（二）新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（三）商業(yè)管理理論和方法（一）公共選擇理論用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法研究政治學(xué)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)基本主張：政府權(quán)力約束機(jī)制分權(quán)政府部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制市場(chǎng)化政府機(jī)構(gòu)利潤(rùn)激勵(lì)機(jī)制成本控制（二）新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)1.委托代理理論2.交易成本理論1.委托代理理

2、論公眾與政治家、政治家與行政官員之間存在著一種委托代理關(guān)系委托人與代理人的目標(biāo)沖突與信息不對(duì)稱 代理人利益最大化委托人對(duì)代理人的監(jiān)督2.交易成本理論在產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定模糊不清、環(huán)境不確定、信息不對(duì)稱以及人類有限理性與規(guī)則匱乏等情況下，交易成本會(huì)增高。政府要確定產(chǎn)權(quán)制度和法律秩序，通過(guò)增加制度供給，可以有效地控制與減少交易成本的支出，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在效率。（三）商業(yè)管理理論和方法強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用（新泰勒主義 ）標(biāo)桿管理、柔性管理，目標(biāo)管理，全面質(zhì)量管理，績(jī)效評(píng)估等公共官僚制組織與企業(yè)一樣要具有更大的彈性和環(huán)境的回應(yīng)性公共管理由原先注重投入和過(guò)程逐漸轉(zhuǎn)變成注重結(jié)

3、果和產(chǎn)出二、新公共管理理論的基本內(nèi)容（一）掌舵而不是劃槳（二）顧客導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向（三）廣泛授權(quán)與分權(quán)管理（四）放松規(guī)制（一）掌舵而不是劃槳政府在公共管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府只起“掌舵”的作用而不是“劃槳”的作用。這樣做可以縮小政府的規(guī)模，減少開(kāi)支，提高效率。（二）顧客導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向1.顧客導(dǎo)向2.市場(chǎng)導(dǎo)向1.顧客導(dǎo)向在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“公共企業(yè)家”，社會(huì)公眾是其“顧客”。企業(yè)家政府是創(chuàng)造最大限度生產(chǎn)率和效益的政府。2.市場(chǎng)導(dǎo)向政府以市場(chǎng)為導(dǎo)向，根據(jù)市場(chǎng)需求和顧客需要提供多樣化的服務(wù)。建立讓

4、公眾評(píng)價(jià)政府工作效果的“顧客驅(qū)動(dòng)”、“市場(chǎng)導(dǎo)向”機(jī)制。（三）廣泛授權(quán)與分權(quán)管理政府應(yīng)該通過(guò)授權(quán)或分權(quán)的辦法來(lái)對(duì)外界變化迅速作出反應(yīng)。 政府應(yīng)將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過(guò)參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元：社區(qū)、家庭和非政府組織，讓他們自我服務(wù)、自我管理。（四）放松規(guī)制雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行，但是過(guò)于刻板的規(guī)章則會(huì)適得其反。 我們接受規(guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會(huì)妨礙出現(xiàn)好事。它們會(huì)使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對(duì)正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應(yīng)。（休斯）有使命感的組織比照章辦事的組織士氣更高、更具有靈活性和更具有創(chuàng)新精神，更有效率。三、新公共管理理論評(píng)述（

5、一）新公共管理理論的創(chuàng)新意義（二）新公共管理理論的局限性（一）創(chuàng)新意義1.思想方面的創(chuàng)新意義2.理論方面的創(chuàng)新意義1.思想方面的創(chuàng)新意義1）改變了傳統(tǒng)的政府思維模式，政府不再是高高在上的管理者2）樹(shù)立了政府治理的成本效益觀念2.理論方面的創(chuàng)新意義突破傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限多學(xué)科的融合（二）局限性1.物質(zhì)主義人性假設(shè)的局限2.市場(chǎng)化管理原則的局限3.實(shí)用主義評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的局限第二節(jié) 新公共服務(wù)理論一、新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)二、新公共服務(wù)的主要特征三、新公共服務(wù)理論評(píng)述一、新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)1.民主社會(huì)的公民權(quán)理論2.社區(qū)和公民社會(huì)理論3.組織人文主義和公民對(duì)話理論二、新公共服務(wù)的主要特征1.政府職

6、能是服務(wù)，而不是“掌舵”2.公共利益是目的，而不是副產(chǎn)品3.為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)4.公民價(jià)值和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要三、新公共服務(wù)理論評(píng)述強(qiáng)調(diào)公共利益，對(duì)公域的重視，反對(duì)過(guò)于強(qiáng)調(diào)效率的管理主義雖然強(qiáng)調(diào)民主的重要性，但是對(duì)于原有一些官僚體制的弊端，卻無(wú)能為力，無(wú)法找到替代品第三節(jié) 治理理論一、治理理論的興起與背景二、治理的基本內(nèi)涵三、統(tǒng)治、治理與善治四、治理理論的基本內(nèi)容一、治理理論的興起與背景1989年，世界銀行在討論非洲發(fā)展時(shí)首次提出“治理危機(jī)”（crisis in governance），“治理”這個(gè)概念在學(xué)術(shù)界很快就流行開(kāi)來(lái)。1992年，聯(lián)合國(guó)成立“全球治理委員會(huì)”。20世紀(jì)

7、 90 年代以來(lái)，在西方學(xué)術(shù)界特別是政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域，治理理論成為探討的熱點(diǎn)。興起原因1.西方福利國(guó)家出現(xiàn)管理危機(jī)。2.全球治理難題出現(xiàn)。3.市場(chǎng)和等級(jí)制的調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)生危機(jī)。4.社會(huì)組織集團(tuán)快速成長(zhǎng)。1.西方福利國(guó)家出現(xiàn)管理危機(jī)第二次世界大戰(zhàn)后，在民族國(guó)家內(nèi)部，政府被視為“超級(jí)保姆”，職能擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)臃腫、服務(wù)低劣、效率低下，財(cái)政危機(jī)遍布各國(guó)，社會(huì)分裂和文化分裂同時(shí)出現(xiàn)。2.全球治理難題出現(xiàn)毒品、跨國(guó)犯罪、核武器擴(kuò)散、科技風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題對(duì)國(guó)際社會(huì)的管理提出了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。3.市場(chǎng)和等級(jí)制的調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)生危機(jī)市場(chǎng)機(jī)制造成分配不公、外部性、失業(yè)、壟斷等失靈現(xiàn)象。等級(jí)制調(diào)節(jié)機(jī)制造成政府過(guò)度

8、增長(zhǎng)，效率低下，行政信息失真。社會(huì)急需新的調(diào)節(jié)機(jī)制，即網(wǎng)絡(luò)管理體系。4.社會(huì)組織集團(tuán)快速成長(zhǎng)隨著自由民主制度的全面推行，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生了大批社會(huì)組織集團(tuán)，為網(wǎng)絡(luò)管理奠定了基礎(chǔ)。 二、治理的基本內(nèi)涵英語(yǔ)中的治理（governance），原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長(zhǎng)期以來(lái)它與統(tǒng)治（goverment）交叉使用，主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯在代表作沒(méi)有政府的治理中指出：與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。治理既包括政府機(jī)制，也包括非正式的、非政府的機(jī)制。全球治理委

9、員會(huì)在我們的全球伙伴關(guān)系的研究報(bào)告中對(duì)治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理的特征1.治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；2.治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；3.治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；4.治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。三、統(tǒng)治、治理與善治（一）統(tǒng)治與治理（二）治理與善治（三）善治的基本要素（一）統(tǒng)治與治理1.相同點(diǎn)2.不同點(diǎn)1.統(tǒng)治與治理的相同點(diǎn)治理作為一種政治管理過(guò)程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序。2.統(tǒng)治與治理的不同點(diǎn)1）管理的主體不同。統(tǒng)治是政府壟斷公共事務(wù)管

10、理的活動(dòng)。治理是政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人共同處理公共事務(wù)的活動(dòng)。2）管理的客體不同。治理的對(duì)象多，范圍廣。2.統(tǒng)治與治理的不同點(diǎn)3）管理的機(jī)制不同。統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單向度的管理。治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。統(tǒng)治的基礎(chǔ)是控制，治理的基礎(chǔ)是信任。2.統(tǒng)治與治理的不同點(diǎn)4）管理的手段不同。統(tǒng)治的手段主要是強(qiáng)制性方式。治理則開(kāi)發(fā)出了新的管理工具，如合同外包等。5）管理的重點(diǎn)不同。統(tǒng)治以滿足統(tǒng)治階級(jí)整體利益為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用。治理以滿足公民的需求為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)、政府與

11、市場(chǎng)、私域與公域的合作。（二）治理與善治善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同，沒(méi)有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治。從全社會(huì)的范圍看，善治離不開(kāi)政府，但更離不開(kāi)公民。從某個(gè)小范圍的社群來(lái)看，可以沒(méi)有政府統(tǒng)治，但卻不能沒(méi)有公共管理。（三）善治的基本要素1.合法性2.透明性3.責(zé)任性4.法治性5.回應(yīng)性6.有效性1.合法性（legitimacy）它指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒(méi)有直接的關(guān)系，從法律的角度看是合法的東西，并不必然具有合

12、法性。反之，具有合法性的東西，也不見(jiàn)得一定符合法律的條文。只有那些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所承認(rèn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中所說(shuō)的合法性。合法性越大，善治的程度便越高 2.透明性（transparency）它指的是政治信息的公開(kāi)性。每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開(kāi)支以及其他有關(guān)的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時(shí)通過(guò)各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過(guò)程，并且對(duì)公共管理過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。3.責(zé)任性（accountability）它指的是人們應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為

13、負(fù)責(zé)。在公共管理中，它特別地指與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。公眾，尤其是公職人員和管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任性越大，表明善治的程度越高。4.法治性（ruleoflaw）法治是善治的基本要求，沒(méi)有健全的法制，沒(méi)有對(duì)法律的充分尊重，沒(méi)有建立在法律之上的社會(huì)秩序，就沒(méi)有善治。5.回應(yīng)性（responsiveness）公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見(jiàn)、解釋政策和回答問(wèn)題?；貞?yīng)程度越高，善治的程度也就越高。6.有效性（effectiveness）這主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義，一是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動(dòng)靈活；二是最大限度地降低管理成本。善治程度越高，管理的有效性也就越高。四、治理理論的基本內(nèi)容1.治理主體的多元化。在公共管理領(lǐng)域內(nèi)，治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作 2.政府角色的重新定位。政府不能成為全能政府，而要成為有效的政府。政府在社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)中被視為“同輩中的長(zhǎng)者”。 3.治理的網(wǎng)絡(luò)管理體系。治理是政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng) 。政府與非政府部門(mén)構(gòu)成合作伙伴關(guān)系。四、治理理論的基本內(nèi)容1.治理主體的多元化 2.政府角色的重新定位 3.治理的網(wǎng)絡(luò)管理體系1.治理主體的多元化在公共管理領(lǐng)域內(nèi)，治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，