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文檔簡介
1、美國公共行政重建運動閱讀報告政府管理學(xué)院 彭柳 學(xué)號:1300016916二一三年十二月摘 要本篇閱讀報告對美國公共行政重建運動:從“狂熱”的反國家主義到90年代“適度”的反國家主義一文的主要內(nèi)容進(jìn)行了梗概。并結(jié)合作者的評述闡明了自身的觀點立場。從現(xiàn)實的角度分析了各派學(xué)術(shù)觀點的創(chuàng)新性和不足之處。對公共行政運動的拓深和拓寬表達(dá)了一定期望。此外,還通過對幾個關(guān)鍵性問題的描繪和回答,指出了公共行政改革的困難和獨特之處。關(guān)鍵詞:公共行政重建 現(xiàn)實性 拓展美國公共行政重建運動:從“狂熱”的反國家主義到90年代“適度”的反國家主義是美國行政學(xué)家理查德J斯蒂爾曼發(fā)表于1995年的一篇論文。全文對美國戰(zhàn)后六十
2、年代到九十年代的“公共行政重建運動”做了一個系統(tǒng)性的梳理,著重闡述了六個學(xué)派的主要觀點,并對各派的學(xué)術(shù)觀點做出評述。最后的結(jié)論部分則進(jìn)一步總結(jié)了這場運動的發(fā)生特點與作用方式,以及帶來的對美國公共行政方面的深刻變革。一、“反國家主義”探源正如文章的副標(biāo)題所顯示的那樣,無論在哪個年代,“反國家主義”都是此次重建運動的鮮明特征。而這個特征主要是基于美國長期以來的歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實景況。作為一個移民國家,美國對于個人主義、自由主義的推崇是占有極高地位的。獨立宣言與1787憲法也徹底、完全地體現(xiàn)了啟蒙思想家“三權(quán)分立”與“社會契約”的精神。在這樣一種思想框架下,國家被視作是人民與之簽訂契約的結(jié)果,國家的合法
3、性完全來自于民眾。另外一方面,個人主義的信仰在很大程度上也推動了自由市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,“小政府,大市場”的模式被長期以來奉為圭臬,并推動了美國經(jīng)濟(jì)的長久繁榮。由此可見,無論是在政治還是經(jīng)濟(jì)方面,政府通常被視作被懷疑的對象,人民時刻有權(quán)力推翻作惡的政府。同時,聯(lián)邦制體制下對中央政府的權(quán)力分散化也在一定程度上削弱了聯(lián)邦政府的權(quán)威。時間來到20世紀(jì)30年代的“大蕭條”。羅斯??偨y(tǒng)所推行的“新政”以凱恩斯主義的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)為藍(lán)本,拯救了美國衰頹的經(jīng)濟(jì)并將其帶上了快速發(fā)展的道路。但“新政”的巨大成就并不意味著美國社會普遍接受了政府干預(yù)的模式。就連羅斯福自己也承認(rèn)“新政”的根本目的在于維護(hù)自由的資本主義制度
4、,國家干預(yù)只是其手段而非結(jié)果。由于長期反危機(jī)措施的實行,以及石油危機(jī)的影響,美國經(jīng)濟(jì)在戰(zhàn)后六七十年代陷入了“滯漲”,以弗里德曼為代表的“新自由主義”開始抬頭,在西方世界出現(xiàn)的里根及撒切爾政府的改革便是這種思想的應(yīng)用:政府放權(quán)、私有化開始重新占據(jù)主導(dǎo)地位。政府越來越被認(rèn)為是愚蠢的資源配置者。與之對應(yīng),在公共行政學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)“反國家主義”的思潮,也就不足為怪了。二、“重塑者”“走鋼絲”的危險境地作者首先介紹了最富影響力的“重塑政府學(xué)派”?!爸厮苷摺眰兲岢隽恕耙粭l既不依賴于傳統(tǒng)大政府也不依賴于取消政府的第三條路徑”,并對政府的職權(quán)范圍、管理理念進(jìn)行了重新的劃分和界定。他們強(qiáng)調(diào)政府的引導(dǎo)和服務(wù)作用,并且
5、通過學(xué)習(xí)企業(yè)的“績效考評”模式提高政府機(jī)關(guān)的辦事效率。但筆者以為,這樣盲目地劃分政府職權(quán)、提出一個理想化的模型并非改革的理性選擇。而“中間道路”向來是很難走的,因為它很容易偏向任何一個方面,最后“左”與“右”混合,往往會自相矛盾、不知所云。為了更好地闡釋“重塑者”的危險趨向,下面分別就兩個問題做具體的討論。wQ:美國政府可以以“企業(yè)家精神”重塑嗎?或者說,美國政府可以像麥當(dāng)勞一樣經(jīng)營嗎?u A:完全可以承認(rèn)的是,政府對企業(yè)管理模式的借鑒是當(dāng)今時代必不可少的。作為極富效率的經(jīng)濟(jì)組織,企業(yè)在效能評估、成本控制、發(fā)展計劃制定方面相對于政府具有無可比擬的優(yōu)勢。政府在具體的管理操作方面學(xué)習(xí)企業(yè)的經(jīng)驗,可
6、以更好地利用資源、“花好納稅人的錢”。但必須注意到政府與企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別在于其公私性質(zhì)的差異,相比政府的“公共性”而言,企業(yè)的目標(biāo)是追求利益最大化,這樣的目標(biāo)能夠用于政府嗎?假若果真如此,那么社會弱勢群體將完全被拋棄,整個社會秩序就會失范。wQ:政府“與美國人民簽訂新的顧客服務(wù)合同”具有現(xiàn)實可操作性嗎?uA:“顧客至上”的提法,在民眾看來的確有很大的吸引力。政府不再是高高在上的權(quán)威,而變成了研究顧客心理的提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)。如果說在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,企業(yè)需要滿足顧客的“經(jīng)濟(jì)消費”要求;那么在政治領(lǐng)域,政府同樣需要滿足民眾的“政治消費”要求。很顯然,這樣的類比有點不倫不類問題在于,民眾的素養(yǎng)參差不齊,部分民眾
7、可能并不明白自己需要政府做些什么;另外,大部分民眾的呼聲可能會淹沒少數(shù)派,政府在平衡其利益的過程中顯得無所適從,很可能落下個“兩頭不討好”的結(jié)局。更現(xiàn)實的因素是,由于政府職能的公共性,決定了它自身根本無法同企業(yè)一樣調(diào)動起內(nèi)部的全部熱情,政府傾聽民意的“市場調(diào)查”具有執(zhí)行不力的危險。從以上兩個問題的討論可以看出,“重塑者”的立場是飄忽不定的:一方面堅信政府是無效率的、需要以企業(yè)方式改造;另一方面又天真地相信政府能夠為公共利益做到全身心地投入。這種左右搖擺的觀點體現(xiàn)出“重塑者”帶有了理想化的主觀色彩,一定程度上忽視了對政府的制度層面的約束。政府的行善或是作惡并非絕對,但制度框架一經(jīng)確立,就可以盡可
8、能地把政府向追求公利的方向引導(dǎo)。三、“社群主義者”的烏托邦幻想“社群至上主義者”關(guān)注的主題一般是:“平衡權(quán)利和責(zé)任,培養(yǎng)家庭、居住區(qū)、工作場所的道德紐帶和作為實現(xiàn)更美好的社會基礎(chǔ)的公民品行?!笨梢哉f,關(guān)注這些領(lǐng)域是必要的,也是社會文明化程度提升的體現(xiàn)。但將這種道德上的重建當(dāng)作核心、當(dāng)作拯救公共管理一切問題的靈丹妙藥,就不免脫離實際。正如作者所言,“他們的著作很少觸及到行政現(xiàn)實的平凡領(lǐng)域,更不用說行政學(xué)了?!奔热粺o法應(yīng)用于實踐,那這樣的理論也至少失去了其一大半的生命力??傮w而言,“社群主義者”似乎沉湎于一種美妙的幻想之中:即人們無上的道德與社會責(zé)任感?!敖逃蛣裾]”自然是實現(xiàn)社會發(fā)展必不可少的手
9、段,可僅僅把這種方式當(dāng)作救世良方,未免太過天真。拋卻了強(qiáng)有力的政府,所謂的“社會組織”如何運轉(zhuǎn)?首要的問題是資金,其次則是實施強(qiáng)制力的合法性,都難以找到一個解決的辦法。詩人杜甫曾吟:“致君堯舜上,再使風(fēng)俗淳?!币馑际腔氐綀蛩吹臅r代,人人皆為圣人,重新過上“男耕女織”、民風(fēng)淳樸的生活,可這種幻想在封建時代都不可能實現(xiàn),更遑論高度技術(shù)化、多元化、復(fù)雜化的現(xiàn)代社會呢?從這個意義上來說,社群主義者的幻想就像時光倒流、退回原始社會一樣極度不現(xiàn)實。還有一點難以解釋的問題是,把所有人都同質(zhì)化與一個所謂的“道德”框架下,本身就是一個愚蠢的、不自量力的行為誰可以成為解釋這種“道德”的權(quán)威呢?宗教先知亦或是精英階
10、層?我們找不到答案,因為道德的評判體系本身就處于不斷的變化之中,對它解釋的多樣化和其具有的較小約束性,都足以驗證,道德本身并不能解決問題,反而會成為少數(shù)人作惡的遮羞布。四、文化的反思“工學(xué)院”派與“后現(xiàn)代主義論者”如前所述,美國文化中對于國家的不信任很大一部分體現(xiàn)在對官僚制的不滿。這是新公共管理改革一個不可忽視的負(fù)面因素民眾的不信任會導(dǎo)致對改革藍(lán)圖的曠日持久的爭論。鑒于此種原因,弗吉尼亞工學(xué)院的“重建者”們試圖通過教育、社會領(lǐng)域的思想滲透扭轉(zhuǎn)這種文化,使國民相信,積極有為的政府更能保障他們的權(quán)益。而“現(xiàn)象學(xué)家、批判理論家、解釋理論家”和“后現(xiàn)代主義論者”則更進(jìn)一步,主張“發(fā)展深深植根于美國政治
11、文化中的有關(guān)公共行政的合法性概念的必要”。也就是說,公共行政與政治并非簡單的“二分論”,而兩者應(yīng)緊密結(jié)合:公共行政的目標(biāo)應(yīng)與憲政相連,真正從憲法的層面鞏固官僚制度的合法性、鼓勵它發(fā)揮更大的作用。應(yīng)該說,追求積極的公共行政,消除傳統(tǒng)模式下公民與政府經(jīng)常性的對立狀況,是公共行政發(fā)展的一個大方向。但關(guān)鍵問題在于如何使行政執(zhí)行公民意志以體現(xiàn)合法性,如何在限制政府作惡與鼓勵政府積極行政方面找到一個平衡點。在這樣的一個前提下,專業(yè)化的、培養(yǎng)服務(wù)意識的學(xué)科建設(shè)是至關(guān)重要的,同時具有高度技術(shù)能力和高度服務(wù)精神的官僚是必要的。當(dāng)然,體制上對于官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部的流動、物質(zhì)利益的保障也是重點。但是,作者也提到:“我們龐
12、大的行政國家?guī)缀醪皇窍癜籽┕鞯耐挕!薄昂蟋F(xiàn)代主義論者”忽視了公共行政建設(shè)的長期歷史,以一整套臆造的理論體系就要改變國家,這是不現(xiàn)實的。按照他們的理論,涉及的改革必然牽涉立法、司法以及利益集團(tuán)之間激烈的利益糾葛。如果這樣的改革會有一個好的結(jié)果自不必說,假設(shè)它不具有可行性,那所造成的損失又由誰來承擔(dān)呢?而誰又承擔(dān)得起呢?總體而言,這兩種理論范式的確提供了新的視角,但至于如何操作,工作留給了后來者。五、政府行使職能的“工具箱”“工具途徑”同樣給政府的管理提出了一整套的替代性方案。該領(lǐng)域的學(xué)派強(qiáng)調(diào),“工具途徑”誕生于“對公共行政領(lǐng)域支配研究范式的不滿”,并且試圖創(chuàng)造、發(fā)現(xiàn)各種政府項目所包含的的“極
13、其不同的公共行動工具”,以實現(xiàn)政府行動的高度效率化?!肮ぞ咄緩健钡钠鹪纯梢陨纤莸健疤┝_制”(Tylorism),即泰羅在19世紀(jì)末20世紀(jì)初提出的一整套管理理論。其核心是通過標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的管理環(huán)節(jié)控制以實現(xiàn)效用的最大化,這一套管理理論被廣泛運用于企業(yè)生產(chǎn)。“工具途徑”則將泰羅的精神部分地移植到了公共管理領(lǐng)域,提倡為政府的指揮行動、支持調(diào)撥款、貸款擔(dān)保、稅收杠桿、社會規(guī)制等方面設(shè)計出切實可行、嚴(yán)絲合縫的工具以便政府行動時采用。這樣,政府的行為變得標(biāo)準(zhǔn)化,所有的問題都可以從不同的工具模型中找到解決方案。問題由此而顯現(xiàn):誰是設(shè)計者?真的存在這樣一個“萬能工具箱”,既增加效率、又降低使用難度嗎?顯然
14、,政府的實踐會不斷涌現(xiàn)出新的問題,只能盡可能地設(shè)計工具以適應(yīng)新情況,而完全窮盡是不可能的。我們也許這樣看待“工具途徑”者的主張:一方面,它具有復(fù)雜性,成本的計算方式是復(fù)雜的,項目的選擇是多樣化的;另一方面,它又具有簡單性,它的理論忽略了政策執(zhí)行背后利益集團(tuán)的博弈,試圖以完全政治中立的立場,僅以成本核算的標(biāo)準(zhǔn)來推行政策,顯然是把問題簡單化了。除此而外,憲法、倫理價值也在對工具的選擇中被埋沒,這樣選擇的合理性又在哪里呢?六、結(jié)語:運動還在繼續(xù),行動迫在眉睫縱觀幾十年來美國公共行政運動的歷程,就會發(fā)現(xiàn),“重建”是各個學(xué)派所具備的共識。而不同學(xué)科背景新思維的滲透也為公共行政的“重建”提供了多樣化的視角
15、和拓展方向。盡管都存在著這樣或那樣的缺陷,但我們應(yīng)該認(rèn)識到,公共行政新的完整體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建立起來,而不同學(xué)派的探索是十分有意義的,不應(yīng)對其的完整性提出苛求。但同時,也有兩個危險的傾向值得我們警惕。一是避免理想化的“全能型”政府提法。無論技術(shù)再發(fā)展,官僚的素質(zhì)再提高,或者出現(xiàn)了極度完整的理論模型,我們都應(yīng)意識到:政府的邊界是存在的,社會與市場的作用是不可替代的。英國的公共行政學(xué)者C胡德在他的一篇論文題目中這樣發(fā)問:“A Public Management For All Seasons?”事實上,并不存在這樣一種公共管理可以包攬一切,政府可以充當(dāng)溝通者、協(xié)調(diào)者,但不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員。否則,貌似新的理論范式下可能會隱藏著舊的極權(quán)式恐怖。二是規(guī)避單純的“概念化”傾向。新公共管理改革運動不是文字游戲,僅僅變換一個語言表達(dá)的方式,并不是嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)者所做的事。語義豐富多彩、實質(zhì)大同小異,不
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