政府收入回歸財(cái)政問題初探

1、政府收入回歸財(cái)政問題初探內(nèi)容提要最近幾年,進(jìn)步財(cái)政收入占比重、實(shí)行費(fèi)改稅、標(biāo)準(zhǔn)社會分配秩序和加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律等問題不僅成為我國財(cái)政理論界和實(shí)際部門共同討論的熱點(diǎn)問題,也被寫進(jìn)了黨的十五大報(bào)告,作為“振興國家財(cái)政的主要內(nèi)容。但是從目前情況看,上述工作獲得的效果并不明顯。這就需要對這幾個(gè)問題作重新的審視,仔細(xì)的分析,另辟蹊徑。筆者認(rèn)為,推行政府收入回歸財(cái)政是解決上述問題非常有效的方法。為此,本文在對此進(jìn)展一定的理論闡述和現(xiàn)實(shí)分析之后,提出推行政府收入回歸財(cái)政的假設(shè)干對策。.關(guān)鍵詞政府收入財(cái)政回歸一、推行政府收入回歸財(cái)政的理論根據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義1.推行政府收入回歸財(cái)政是財(cái)政收入的本質(zhì)表達(dá),也是財(cái)政部門應(yīng)有的

2、職責(zé)。眾所周知,財(cái)政是國家為了實(shí)現(xiàn)其職能,以國家為主體,對社會產(chǎn)品所進(jìn)展的集中性分配和再分配。財(cái)政收入那么詳細(xì)指各級政府(包括各職能部門)為了滿足國家職能需要,采取法律的、行政的或經(jīng)濟(jì)的權(quán)利所籌集、占有的一局部社會產(chǎn)品或社會產(chǎn)品價(jià)值。由此可見,只要以政府身份所組織的收入都應(yīng)是財(cái)政收入所統(tǒng)計(jì)的范疇。也就是說,財(cái)政收入與政府收入無論是在內(nèi)涵上、還是在外延上都是等同的。至于是政府哪個(gè)部門以什么形式、什么手段征收,還是政府哪個(gè)部門以什么方式進(jìn)展管理,那么是涉及到對財(cái)政收入的詳細(xì)管理分工問題。從我國現(xiàn)行政府收入看,由于多重因素的影響,存在著征收主體多元化、征收形式多元化、管理主體多元化和管理方式多元化等

3、問題。但不管如何,它們都是來自于對的初次分配和再分配,在性質(zhì)上都是財(cái)政性資金,而不能由此僅從管理形式上加以判別,將現(xiàn)行財(cái)政部門所管理的預(yù)算內(nèi)資金看成是財(cái)政收入的全部。此外,財(cái)政部門作為政府理財(cái)?shù)牟块T,按照市場經(jīng)濟(jì)法制化、標(biāo)準(zhǔn)化和政府職能部門分工要求,就應(yīng)該作為政府收入唯一的管理部門,統(tǒng)攬政府一切收入,為政府理好財(cái)、管好財(cái)和用好財(cái),而不應(yīng)有“政府財(cái)政和“單位財(cái)政之分。實(shí)際上,在一般國家財(cái)政收入都定義為政府所掌握的全部收入,包括強(qiáng)迫性收入、經(jīng)濟(jì)性收入和罰沒等其他收入,它們根本上都被納入到政府財(cái)政部門預(yù)算管理。因此,推行政府收入回歸財(cái)政是財(cái)政收入的本質(zhì)表達(dá),有助于正確反映財(cái)政收入的全貌。2.推行政府

4、收入回歸財(cái)政是進(jìn)步財(cái)政收入占比重,加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控的有效途徑。這里首先需要明確“財(cái)政收入占比重與“預(yù)算內(nèi)收入占比重兩個(gè)概念的區(qū)別。“財(cái)政收入占比重反映的是政府參與分配和再分配的集中度。“預(yù)算內(nèi)收入占比重是“財(cái)政收入占比重的一個(gè)子項(xiàng),但反映的是政府集中的財(cái)力占比重,兩者反映的內(nèi)容不同。應(yīng)該看到,我國財(cái)政收入占的比重并不低。據(jù)對有關(guān)資料的不完全統(tǒng)計(jì)分析,我國政府財(cái)政收入(包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和制度外收入等幾項(xiàng)累計(jì))占的比重到達(dá)了20%30%的程度。這一程度,無論與開展中國家的橫向比擬,還是與我國消費(fèi)力開展的縱向比擬,都已經(jīng)趨于較為合理的區(qū)間。但是,受管理方式變化的影響,我國預(yù)算內(nèi)收入占比重不

5、斷下滑,由1952年的27.05%降到1998年的12.4%。于此同時(shí),我國政府預(yù)算內(nèi)支出并沒有隨政府財(cái)政收入“分收、分管而“分支。這種“分收統(tǒng)支的格局使得我國政府可集中的財(cái)力收支矛盾非常突出,政府宏觀調(diào)控的力度減弱?；谶@種情況,我國受到統(tǒng)計(jì)方法滯后的影響,引用預(yù)算收入法而沒有引用政府財(cái)政收入法來統(tǒng)計(jì)財(cái)政收入,提出了“進(jìn)步財(cái)政收入占比重目的,但其內(nèi)在的目的就是要進(jìn)步“預(yù)算內(nèi)收入占比重,進(jìn)步政府可集中的財(cái)力。很明顯,推行政府收入回歸財(cái)政將是進(jìn)步財(cái)政收入占比重的有效途徑。3.推行政府收入回歸財(cái)政是實(shí)行費(fèi)改稅,標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入形式的根本前提。我國實(shí)行費(fèi)改稅的主要目的就是要對費(fèi)進(jìn)展改革,形成以稅收收入為

6、主、收費(fèi)收入為輔的、法制化的政府財(cái)政收入體系,尤其是要通過費(fèi)改稅,治理亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派行為,標(biāo)準(zhǔn)政府收入機(jī)制。那么從當(dāng)前討論費(fèi)改稅的思路和對策看,歸結(jié)起來主要是對政府收入的形式進(jìn)展改革,在清理收費(fèi)的根底上,變一局部費(fèi)為稅,但這種改革并沒有觸及到對收費(fèi)的管理問題,即沒有鏟除“三亂現(xiàn)象產(chǎn)生的根源,由此難以杜絕“三亂現(xiàn)象的再次發(fā)生。按此思路和改革方式進(jìn)展下去,僅僅停留在對政府收入的形式進(jìn)展費(fèi)改稅,而不對政府收入的管理方式進(jìn)展改革,那么在把局部費(fèi)改為稅的同時(shí),不合理的收費(fèi)還會繼續(xù)存在,新的收費(fèi)還會繼續(xù)產(chǎn)生,“三亂現(xiàn)象還會繼續(xù)蔓延,收入客體的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不僅沒有減輕,反而還將繼續(xù)加重。這就是說,只有在

7、標(biāo)準(zhǔn)了政府收入的管理,才能實(shí)行費(fèi)改稅。而推行政府收入回歸財(cái)政,就是標(biāo)準(zhǔn)政府收入管理的詳細(xì)表達(dá),這也就成為實(shí)行費(fèi)改稅的根本前提。4.推行政府收入回歸財(cái)政是標(biāo)準(zhǔn)社會分配秩序,理順分配關(guān)系的打破口。改革開放以來,我國國家、單位和個(gè)人之間的分配構(gòu)造和分配方式發(fā)生了重大變化,社會分配秩序的混亂和不公愈來愈成為財(cái)經(jīng)領(lǐng)域乃至整個(gè)社會生活領(lǐng)域非常引人關(guān)注的問題。就尤以政府收入分配秩序和居民收入分配秩序混亂最為突出。其中,政府收入分配秩序的混亂和不公不僅表如今政府部門之間的混亂和不公,而且在整個(gè)社會分配中扮演了導(dǎo)向作用,帶動和引發(fā)整個(gè)社會分配秩序的混亂和不公。而產(chǎn)生政府收入分配秩序混亂和不公的最主要因素那么是政

8、府各部門根據(jù)現(xiàn)行的“收費(fèi)坐支的分散管理體制,憑借政府所賦予的行政管理職能,參與收費(fèi)。行政管理職能的不同,各部門收取的收費(fèi)數(shù)量就不同,各部門的支出也就有很大的區(qū)別。在這種體制推導(dǎo)下,各部門為了自身的利益,不惜以行使政府行政管理職能為借口,互相攀比,不合理地加大收費(fèi),由此推動著整個(gè)社會分配秩序混亂和不公的惡性循環(huán)。推行政府收入回歸財(cái)政以后,割斷了單位內(nèi)部“收支合一的關(guān)系,將為標(biāo)準(zhǔn)社會分配秩序、理順分配關(guān)系找到了打破口。5.推行政府收入回歸財(cái)政是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)視、治理腐敗的有力舉措。近幾年來,我國違法違紀(jì)人員越來越多,貪污腐敗數(shù)目越來越大,問題的嚴(yán)重性也越來越深,盡管查處的力度在逐年加大,但仍在繼續(xù)蔓延

9、,貪污腐敗問題已成了一個(gè)普遍性的社會問題。究其根源,不難看出,貪污腐敗問題主要集中在國有單位。這些單位一方面擁有自己的收入來源,另一方面,也缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)視,單位財(cái)務(wù)收支的合理合法根本上取決于單位指導(dǎo)的道德程度和法制意識。在市場經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動和社會風(fēng)氣的影響下,就很難阻止違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。那么就財(cái)政而言,強(qiáng)化財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)視應(yīng)是財(cái)政的一項(xiàng)根本職能,從某種意義上講,按照市場經(jīng)濟(jì)法制化的要求,財(cái)政監(jiān)視職能比財(cái)政其他職能更為重要。它是財(cái)政其他職能得以實(shí)現(xiàn)的必要條件和根本保證。推行政府收入回歸財(cái)政以后,單位收入劃歸財(cái)政管理,單位支出由財(cái)政審核撥款和監(jiān)視,這就強(qiáng)化了財(cái)政的監(jiān)視職能,堵住了貪污腐敗問題產(chǎn)生

10、的根源。因此,推行政府收入回歸財(cái)政就成為加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)視職能、治理腐敗的一條有力舉措。二、推行政府收入回歸財(cái)政的主要對策推行政府收入回歸財(cái)政,簡言之,就是針對我國政府收入管理混亂產(chǎn)生的根源,從現(xiàn)實(shí)需要和可能出發(fā),將所有的政府收入全部納入到財(cái)政預(yù)算管理,單位支出由財(cái)政審核撥付和監(jiān)視。按照這一總體想法,我國應(yīng)采取實(shí)在可行的對策和措施:1.推行政府收入目錄公告和工程解釋制度,標(biāo)準(zhǔn)政府收入工程管理。當(dāng)前我國政府收入混亂的最主要表現(xiàn)就是非稅收入名目繁多,收取數(shù)額隨意性強(qiáng)。在農(nóng)村,局部稅收收入也存在混亂問題。產(chǎn)生這個(gè)問題的最主要因素就是許多地方政府及有關(guān)部門違背我國政府收入立項(xiàng)的詳細(xì)規(guī)定,擅自越級批準(zhǔn)設(shè)立收取

11、工程、擴(kuò)大收取范圍或更改收取標(biāo)準(zhǔn)。對于收入客體來說,由于對政府收入政策和有關(guān)法律法規(guī)的不理解,對于不合法的收入行為,難以設(shè)別,也不能學(xué)會拿起法律武器維護(hù)自身的利益。推行政府收入目錄公告和工程解釋制度后,把政府收入的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、收取工程、收取范圍和詳細(xì)收入標(biāo)準(zhǔn),收入客體的權(quán)利和義務(wù),舉報(bào)和行政復(fù)議等內(nèi)容通過編制?政府收入目錄公告和工程解釋?手冊,并在收取政府收入時(shí)讓收入客體理解或發(fā)到收入客體手中。這樣做至少有兩點(diǎn)好處:一是使收入客體明確了政府收入的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和詳細(xì)的收入目錄、收取范圍及收取標(biāo)準(zhǔn)。不在批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和目錄公布范圍之內(nèi)的所有其他政府收入均是亂收費(fèi)工程。這就自然地清理了亂收費(fèi)工程。二是使收入

12、客體明確了自己應(yīng)承當(dāng)?shù)牧x務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)。對于超義務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn),收入客體不僅可以拒繳,還可以根據(jù)?政府收入目錄公告和工程解釋?手冊上公布的舉報(bào) 進(jìn)展舉報(bào),也可以根據(jù)?行政復(fù)議法?進(jìn)展行政訴訟。這也就治理了政府收入的隨意性,標(biāo)準(zhǔn)了政府收入行為,也維護(hù)了收入客體的正當(dāng)權(quán)益。2.推行答應(yīng)證和票款相對別離制度,標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)收執(zhí)罰行為。在標(biāo)準(zhǔn)了政府收入工程管理以后,票據(jù)管理那么成為標(biāo)準(zhǔn)政府收入的另一重要舉措。為防止有些單位執(zhí)收執(zhí)罰的政府收入不入賬或少入賬行為的發(fā)生,也應(yīng)采取相關(guān)措施。一是要推行政府收入答應(yīng)證和票據(jù)登記制度。要像增值稅票據(jù)管理那樣,任何具有執(zhí)收執(zhí)罰政府收入的單位都要從財(cái)政部門那里獲得政府收入答應(yīng)證,

13、方可行使政府賦予的職責(zé),并要領(lǐng)用省級財(cái)政、稅務(wù)部門印制的政府收入專用票據(jù)。財(cái)政部門要對所有具有執(zhí)收執(zhí)罰政府收入的單位實(shí)行編碼登記制度,對單位領(lǐng)用的票據(jù)也要登記起止號數(shù),到年底對單位上繳的政府收入與票據(jù)上反映的總數(shù)進(jìn)展核對,以保證賬據(jù)相實(shí)。二是要推行票款相對別離制度。對于罰款之類的政府收入,一律實(shí)行票款別離。執(zhí)罰部門只開票據(jù),不收款。被罰單位和個(gè)人持被罰單到指定的銀行辦理繳款手續(xù)后,到執(zhí)罰部門辦理被罰手續(xù)。對于收稅、收費(fèi)之類的政府收入,考慮到政府應(yīng)為收入客體提供便利,降低收入客體本錢,可實(shí)行票據(jù)相對別離制度。單位上繳政府收入要實(shí)行票款別離,將政府收入額直接劃到指定的銀行后,憑銀行回單到執(zhí)收單位辦

14、理手續(xù)。個(gè)人上繳政府收入可根據(jù)實(shí)際情況,實(shí)行票款別離或票款合一。3.推行單位財(cái)務(wù)單一和收支別離制度,標(biāo)準(zhǔn)單位財(cái)務(wù)運(yùn)作。應(yīng)該肯定,我國于1997年和1998年相繼公布施行的行政、事業(yè)單位會計(jì)制度,標(biāo)志著我國已建立起一套與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政、事業(yè)單位會計(jì)體系和核算方法。這對標(biāo)準(zhǔn)行政、事業(yè)單位會計(jì)秩序,促進(jìn)展政、事業(yè)單位會計(jì)程度的進(jìn)步起到了積極作用。但是也要看到,現(xiàn)行行政、事業(yè)單位財(cái)務(wù)仍不盡標(biāo)準(zhǔn)。許多單位財(cái)務(wù)分設(shè),資金管理存在許多破綻。尤其是單位執(zhí)收執(zhí)罰的政府收入,坐支現(xiàn)象比擬嚴(yán)重。鑒于此,我國應(yīng)該采取有力措施,首先要推行單位財(cái)務(wù)單一制度。把分布于單位內(nèi)部各職能部門的所有財(cái)務(wù)集中到單位

15、財(cái)務(wù)部門中去,嚴(yán)禁單位多部門、多頭開戶,搞帳外帳,資金體外循環(huán),把政府收入作為單位和部門的“小金庫,隨意支用。銀行部門作為行政事業(yè)單位的開戶行,也要給予有力配合,加強(qiáng)開戶管理。對于非單位財(cái)務(wù)部門開立的銀行帳號一律取消。其次,對于有政府收入的單位,要實(shí)行政府收入與單位支出別離制度。這就需要根據(jù)政府收入的內(nèi)涵,對單位財(cái)務(wù)制度進(jìn)展改革?？紤]到政府收入票據(jù)相對別離的實(shí)際,可以保存單位現(xiàn)行開設(shè)的“預(yù)算外資金收入?yún)R繳專用存款帳戶,但要將其改為“政府收入?yún)R繳專用存款帳戶,以正確反映該帳戶所登記的內(nèi)容。帳戶貸方反映單位的執(zhí)收和國有資本經(jīng)營等政府收入。帳戶借方反映單位上繳財(cái)政國庫的支出。該賬戶月末無余額。取消現(xiàn)

16、行單位開設(shè)的“預(yù)算外資金支出專用存款賬戶。單位支出由財(cái)政部門重新核定,從財(cái)政預(yù)算撥款中安排。這樣就割斷了政府收入與單位支出的聯(lián)絡(luò),也標(biāo)準(zhǔn)了單位財(cái)務(wù)運(yùn)作。4.推行單一的財(cái)政預(yù)算管理制度,統(tǒng)籌安排政府財(cái)力。政府收入上繳財(cái)政以后,政府收入的管理和財(cái)力分配問題便成為政府收入回歸財(cái)政能否順利實(shí)現(xiàn)的先決條件。從保持預(yù)算的完好性、統(tǒng)一性和我國已經(jīng)在嘗試實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算管理的理論,應(yīng)將現(xiàn)行的預(yù)算內(nèi)收支方案和預(yù)算外收支方案合二為一,推行單一的財(cái)政預(yù)算管理制度,把所有的政府收入和支出通過一份報(bào)表集中反映,向人大定期匯報(bào),承受人大監(jiān)視。這就需要財(cái)政部門至少要做好兩項(xiàng)工作:一是要做好政府收入的年度預(yù)算安排工作,進(jìn)步政

17、府收入的征收率。對于稅收收入和稅收性的附加收入預(yù)算安排,可根據(jù)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)開展的內(nèi)在關(guān)系,利用回歸分析的方法,建立兩者的數(shù)量關(guān)系。對于政府其他收入的預(yù)算安排,要根據(jù)事業(yè)開展情況,由財(cái)政部門與執(zhí)收執(zhí)罰單位共同拿出收入方案,報(bào)政府和人大審定。二是要合理安排預(yù)算支出,保證單位正常財(cái)力需要。整個(gè)政府收入要統(tǒng)一安排。人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算按照所在單位編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)和制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支出進(jìn)展編制;公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算按照不同行業(yè)單位工作性質(zhì)制訂分行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)支出進(jìn)展詳細(xì)測算;專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算按照事業(yè)開展詳細(xì)確定,不搞一刀切。在整個(gè)預(yù)算支出次序上,要優(yōu)先安排人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi),專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)安排要優(yōu)先考慮執(zhí)收執(zhí)罰單位,以調(diào)動其積極性。在預(yù)算

18、編制的方法上,要采用零基預(yù)算法、部門預(yù)算法并成立預(yù)算編制決策和聽證委員會,力求預(yù)算安排公開、公正和公平。5.推行公共會計(jì)委派制度,加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)視。為實(shí)在保障執(zhí)收執(zhí)罰單位標(biāo)準(zhǔn)政府收入和財(cái)務(wù)運(yùn)行,財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)視。這是由于具有政府職能的行政事業(yè)單位的收入和支出都是財(cái)政性資金。政府收入上繳財(cái)政,支出由財(cái)政撥款或補(bǔ)助,并由財(cái)政部門對其收支實(shí)行監(jiān)視是財(cái)政部門應(yīng)有的職責(zé)。借鑒西方的經(jīng)歷,對行政事業(yè)單位財(cái)政性資金收支實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)視最為有效的方式是大力推行公共會計(jì)委派制。公共會計(jì)是區(qū)別于企業(yè)會計(jì),對行政、事業(yè)等財(cái)政公共支出部門會計(jì)人員的統(tǒng)稱。其職責(zé)是專門核算政府收入和政府公共支出,并代表財(cái)政部門對財(cái)政性資金的運(yùn)行施行監(jiān)視職能。從某種意義上講,公共會計(jì)施行財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)視職能比詳細(xì)核算職能更為重要。從我