我國農地轉用中的土地收益分配實證研究基于昆山、桐城、新都三

1、我國農地轉用中的土地收益分配實證研究-基于昆山、桐城、新都三一、導言我國的農地轉用主要通過農地征收實現(xiàn)，依靠土地征收權，政府在支付征地補償費或者由用地者先行墊付征地補償費后，強迫性地獲得集體農地并將之轉為國有土地，然后再按照建立用地規(guī)劃容許的土地用途予以統(tǒng)一供應。在此過程中，農民獲得征地補償費，政府獲得農地轉用過程中的土地增值收益，即實現(xiàn)了土地開展權歸公和土地增值歸公。一些學者(賈生華、張宏斌等，2022；劉燕萍，2002；任浩等，2022)對農地轉用中的這種土地收益分配關系進展了研究，但是，這些研究多是專門針對征地補償?shù)恼{查分析或個案調查，沒有分地區(qū)、分土地供應用途、分土地供應方式對征地補償

2、和土地增值收益進展系統(tǒng)的實證分析。而系統(tǒng)地分析、比較我國農地轉用過程中的土地收益分配關系，對于完善土地政策體系、改革土地征收制度、標準地方政府行為都是必要的。為此我們在東、中、西部地區(qū)的部分城市進展了農地轉用工程的抽樣調查。這里我們利用江蘇省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都區(qū)的調查數(shù)據(jù)對我國農地轉用過程中的土地收益分配情況做一詳細分析。需要說明的是，這次抽樣調查的工程都是在20012022年已經完成農地轉用報批、土地征收和土地供應的工程用地，調查并沒有按照土地供應用途等進展分類抽樣而是完全隨機抽取樣本的。3地調查搜集并整理后形成的有效樣本145個，其中江蘇省昆山市40個，安徽省桐城市50

3、個，四川省成都市新都區(qū)55個。按照用地類型劃分，其中工業(yè)用地工程103個，占71.0，商業(yè)、商品住宅、辦公、商住綜合和旅游用地工程33個，占22.8，公益性用地工程9個，占6.2；按照用地供應方式劃分，協(xié)議出讓供地工程123個，占84.8，“招拍掛出讓供地工程13個，占9.0，劃撥供地工程9個，占6.2。這3個調查地區(qū)都屬于建制市區(qū)。20012022年間，這些地區(qū)農地轉用數(shù)量表現(xiàn)出不同程度的快速增長趨勢，與此相一致，新增建立用地供應量持續(xù)快速增長。地處東部的昆山市農地轉用規(guī)模和新增建立用地供應量，明顯高出地處中西部的其他兩個調查地區(qū)。從新增建立用地供應用途來看，多數(shù)地區(qū)以工業(yè)用地、住宅用地和公

4、益性用地為主，說明工商業(yè)投資、房地產投資和政府公共建立投資是帶動農地征收和各類建立用地需求增長的主要因素。從新增建立用地供應方式來看，各調查地區(qū)主要以協(xié)議和劃撥方式供應，2002年開始不同程度地對商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經營性用地實行“招拍掛出讓。本文在接下來的第二部分運用3個調查地區(qū)的建立工程用地抽樣調查數(shù)據(jù)，首先分析在農地征收中農民實際獲得的征地補償費情況；在第三部分詳細分析政府在農地征收和土地供應過程中獲得的土地增值收益及其分配使用情況；第四部分在實證分析的根底上提出政策建議。二、農地轉用中的征地補償費在土地征收中必須對農民的土地財產給予公正的補償(justpensatin)是無

5、須爭論的根本原那么。對于公正的補償，最一般的理論解釋是按照公平的市場價格(fairarketvalue)進展的補償，或者說按照被征收土地在公開市場上可以實現(xiàn)的客觀價值進展的補償。問題是公開市場在我國應當指哪一類土地市場，對此人們的看法并不一致。比較普遍的觀點認為，公正補償就是按照農用地的市場價格即農用地內部流轉的市場價格進展的補償，而一些主張開放集體建立用地流轉市場和適度允許規(guī)劃容許轉用的集體農地直接入市的學者(黃小虎，2022；蔣省三、劉守英，2022；王小映，2022)實際上認為，公正的土地財產補償就是參照農地轉用市場價格進展的補償。理論中，我國農用地內部流轉市場發(fā)育緩慢，受農業(yè)比較效益不

6、高和土地用途管制嚴的約束，農用地內部市場價格過低，同時又不存在合法的農地轉用市場，因此很難按照農用地內部流轉市場價格和農地轉用市場價格來判斷征地補償費的上下，這里我們參照國家法定的征地補償標準和市場發(fā)生的土地供應價格進展比較分析。(一)征地補償費的構成和絕對程度我國?土地管理法?規(guī)定的征地補償費主要包括土地補償費、安置補助費和青苗補償費3大部分。法律規(guī)定征收耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的610倍。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產值的46倍，但是，每公頃被征收耕地的安置補助費最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍，同時規(guī)定，支付土地補

7、償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活程度的，可以增加安置補助費，但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。在?土地管理法?規(guī)定的范圍內，3個調查地區(qū)都規(guī)定了當?shù)卣鞯匮a償費的詳細執(zhí)行標準。2022年底以前，江蘇省昆山市執(zhí)行的耕地年產值標準為1.8元/平方米(1200元/畝)，執(zhí)行的耕地征地補償費標準為18元/平方米，安置補助費標準為0.51萬元/人(按照農村人口人均耕地面積計算，約合10.0元/平方米左右)，青苗補償費標準為0.9元/平方米，合計耕地的補償費標準一般為28.9元/平方米。安徽省桐城市規(guī)定水田的土地補償費標準為8.1元/平方米，安

8、置補助費標準為20.2元/平方米，青苗補償費標準為0.75元/平方米，合計29.0元/平方米；旱地的土地補償費標準為7.2元/平方米，安置補助費標準為18元/平方米，青苗補償費標準為0.6元/平方米，合計25.8元/平方米。四川省成都市新都區(qū)規(guī)定的耕地年產值標準為2.25元/平方米(1500元/畝)，規(guī)定一類耕地的土地補償費標準為18元/平方米，二類耕地為15.75元/平方米，三類耕地為13元/平方米，其他農地的土地補償費標準為6.759.0元/平方米；征收耕地的安置補助費標準為0.75萬元/人(按照農村人口人均耕地面積計算，約合16.4元/平方米)；蔬菜地的青苗補償費標準為1.8元/平方米，

9、種植糧食的耕地的青苗補償費標準為1.69元/平方米；合計法定的耕地征地補償標準為31.036.0元/平方米。根據(jù)我們的抽樣調查，綜合各類用地計算，江蘇省昆山市的征地補償費平均程度為34.3元/平方米，安徽省桐城市的征地補償費平均程度為26.3元/平方米，四川省成都市新都區(qū)的征地補償費平均程度為38.5元/平方米。可以看出，調查地區(qū)實際發(fā)生的征地補償費根本上都處于當?shù)氐胤揭?guī)定的征地補償標準的上限程度甚至超出了上限程度，但是，與國家?土地管理法?規(guī)定的前3年平均年產值30倍的最高限相比仍有一定的上調空間。雖然各調查地區(qū)在計算征地補償費時采用的土地年產值和倍數(shù)不完全一樣，但是這種地區(qū)差異不是很大。不

10、過，從抽樣樣本來看，在個別地區(qū)征地補償費因土地供應用途和供應方式不同而表現(xiàn)出一定的差異，存在“同地不同價的問題。在征地補償費構成上，除昆山市外，其他兩地的安置補償費都高于土地補償費?？傮w平均而言，安置補償費所占份額(51.1)超過了土地補償費的份額(43.2)；安置補助費和土地補償費作為征地補償費的最主要構成部分，二者占到了征地補償費總額的94以上(見表1)。表1征地補償費的構成情況單位：元/平方米、地區(qū)土地補償費安置補助費青苗和其他補償費征地補償費數(shù)額占比數(shù)額占比數(shù)額占比數(shù)額占比昆山18.052.515.444.90.92.634.3100桐城7.327.816.060.83.011.426

11、.3100新都17.545.519.350.11.74.438.5100平均14.343.216.951.11.95.733.1100(二)征地補償費的相對程度由于不同地區(qū)的土地供應價格不同，因此征地補償費占土地供應價格的比例在不同地區(qū)之間存在較大差異。按照抽樣樣本計算，昆山市平均土地供應價格為216.4元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的15.9；桐城市平均土地供應價格為168.9元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的15.6；新都區(qū)平均土地供應價格為135.2元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的28.5。很顯然，由于東、中部地區(qū)各類用地的平均土地供應價格較高，征地補償費占土

12、地供應價格比例要高出西部地區(qū)。而嚴格意義上的土地財產補償，即土地補償費，在昆山、桐城、新都3地分別只占到平均土地供應價格的8.3、4.3和12.9。按照土地征收后的不同供應用途分析，在公益性用地中，征地補償費占土地供應價格的比例相對較高，一般在50左右；在工業(yè)用地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在2030之間；在商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經營性用地中，征地補償費占土地供應價格的比例在625之間。由公益性用地到工業(yè)用地再到商業(yè)、住宅等經營性用地，隨著土地供應價格的進步，征地補償費占土地供應價格的比例逐步降低(見表2)。表2征地補償費占土地供應價格比例(分土地供應用途)單位：元/平方米、江

13、蘇省昆山市安徽省桐城市四川省成都市新都區(qū)土地供應用途征地補土地供占比征地補土地供占比征地補土地供占比償費應價格償費應價格償費應價格經營性用地36.1546.46.626.2287.99.137.5153.124.5工業(yè)用地34.2167.020.526.491.528.938.3133.328.7公益性用地32.865.849.825.679.932.057.799.358.1總體樣本平均34.3216.415.926.3168.915.638.5135.228.5按照土地征收后的不同供應方式分析，在以劃撥方式供應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例相對較高，一般在50左右；在以協(xié)議方式供

14、應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在2030；在“招拍掛方式供應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在420。很顯然，由劃撥到協(xié)議出讓再到“招拍掛出讓，征地補償費占土地供應價格的比例逐步降低。從抽樣樣本來看，在“招拍掛方式出讓的土地中，由于各調查地區(qū)詳細采取的招標、拍賣和掛牌方式的組合策略不同等原因，土地供應價格的平均程度和征地補償費占比也就不同。比方，新都區(qū)以掛牌方式為主，加上土地需求沒有東中部地區(qū)旺盛，所以“招拍掛出讓土地的平均供應價格不是很高，征地補償費占比那么較高；昆山市以招標方式為主，而桐城市以拍賣和掛牌方式為主，這樣桐城市“招拍掛出讓土地的平均供應價格要高出昆山

15、市，征地補償費占比那么相反(見表3)。表3征地補償費占土地供應價格比例(分土地供應方式)單位：元/平方米、江蘇省昆山市安徽省桐城市四川省成都市新都區(qū)土地供應方式土地供土地供土地供補償費應價格占比補償費應價格占比補償費應價格占比招拍掛37.3543.86.931.9669.84.833.6177.119協(xié)議34167.620.325.6117.421.838.4134.328.6劃撥32.365.849.125.679.93257.799.358.1總體樣本平均34.3216.415.926.3168.915.638.5135.228.5三、農地轉用中的土地增值收益農用地轉為建立用地使用，土地價

16、格一般會發(fā)生上漲，即發(fā)生土地增值。對于這種土地增值，我國土地經濟學家周誠(2002)從理論上將其分解為由宗地內業(yè)主投資帶來的直接投資性增值、由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值，并將由宗地外投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值這類并非業(yè)主直接投資引起的增值稱為土地自然增值，主張土地自然增值歸公并由社會公平分享。國外一些學者(EpstEin,RihardA.,1985;Anders-n,J.E,1993;G.V-anKten,1993)分析了在存在農地轉用市場和規(guī)劃管制的情形下農地價格和市地價格的差異，認為土地利用規(guī)劃

17、管制會使一些土地業(yè)主獲得意外所得而使另一些土地業(yè)主蒙受意外損失，因此主張運用稅收等手段對意外所得進展調節(jié)以促進社會公平。這些分析增進了人們對土地增值成因的理解，有助于完善土地政策體系，然而，在現(xiàn)實中人們很難對土地增值按照其成因進展詳細分解。這里我們根據(jù)政府獲得土地增值收益的詳細環(huán)節(jié)和土地增值的實現(xiàn)形式，將我國農地征收過程中的土地增值收益分作兩部分來加以分析。一部分是在土地征收即土地獲得環(huán)節(jié)政府以稅費的形式獲得的土地增值收益，我們稱之為初次土地增值收益；另一部分是在土地供應環(huán)節(jié)政府通過用地者支付的土地受讓價款或者土地出讓金獲得的土地增值收益，我們稱之為二次土地增值收益。(一)土地征收環(huán)節(jié)獲得的初

18、次土地增值收益土地征收環(huán)節(jié)獲得的初次土地增值收益，表現(xiàn)為政府在土地征收環(huán)節(jié)剛性征收的稅費，詳細包括耕地占用稅、耕地開墾費、征地管理費以及其他搭便車收費如農業(yè)建立基金等。這部分土地增值收益隨著土地征收的完成而由政府實際獲得。其中，耕地占用稅由詳細負責辦理土地征收的縣、市政府負責征收并安排使用，專項用于農業(yè)綜合開發(fā)；耕地開墾費是根據(jù)耕地補償制度，由占用耕地又不能自行開墾補充耕地的用地者向縣、市政府繳納的耕地占用補償費，用于補充新的耕地；征地管理費由詳細負責征地工作的政府土地行政管理部門或其所屬的征地效勞機構收取，主要用于征地、安置、拆遷過程中的辦公、業(yè)務培訓、宣傳教育等業(yè)務開支，類似于中介事務性質

19、的本錢支出；一些地方征收的農業(yè)建立基金等其他收費也主要用于農業(yè)開發(fā)。雖然這些稅費具有不同的政策目的，但是它們都來源于土地增值。假設把完成農地轉用審批和土地征收所必須支付的本錢費用定義為土地獲得價格的話，初次土地增值收益就是土地獲得價格和征地補償費相比較的增加值。根據(jù)抽樣調查，綜合各類用地計算，在土地征收環(huán)節(jié)政府獲得的稅費收益的平均程度是，江蘇省昆山市32.3元/平方米，安徽省桐城市19.0元/平方米，四川省成都市新都區(qū)21.5元/平方米(見表4)，土地的平均獲得價格分別為66.6元/平方米、45.3元/平方米和60.0元/平方米，政府稅費收入占當?shù)仄骄恋孬@得價格的比例分別為48.5、41.9

20、和35.8。這說明，在土地征收環(huán)節(jié)政府通過稅費的形式獲得了接近于征地補償費程度的初次土地增值收益。表4農地征收中的政府稅費收入單位：元/平方米、地區(qū)征地管理費耕地占用稅耕地開墾費其他合計昆山1.58.39.013.532.3桐城1.05.37.05.719.0新都1.66.713.20.021.5平均1.46.89.76.424.3從表5和表6可以看出，雖然政府稅費是剛性征收的，但是，由于對公益性用地和工業(yè)用地存在不同程度的稅費減免，因此初次土地增值收益的絕對數(shù)額一般表現(xiàn)出商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經營性用地高于工業(yè)用地、工業(yè)用地高于公益性用地、“招拍掛出讓土地高出協(xié)議出讓土地、協(xié)議出讓

21、土地高出劃撥土地的特點，而初次土地增值收益在土地供應價格中的占比那么相反。表5土地獲得環(huán)節(jié)的初次土地增值收益(分土地供應用途)單位：元/平方米、昆山桐城新都土地供應用途政府稅占土地供政府占土地供政府稅占土地供費應價格比稅費應價格費應價格經營性用地46.88.620.97.320.713.5工業(yè)用地30.318.117.919.621.516.1公益性用地23.535.717.221.526.626.8總體樣本平均32.314.919.011.221.515.9表6土地獲得環(huán)節(jié)的初次土地增值收益(分土地供應方式)單位：元/平方米、昆山桐城新都土地供應方式政府占土地供政府占土地供政府占土地供稅費應

22、價格比稅費應價格比稅費應價格比招拍掛46.68.626.64.020.911.8協(xié)議30.318.118.315.621.415.9劃撥23.535.717.221.526.626.8總體樣本平均32.314.919.011.221.515.9轉貼于論文聯(lián)盟.ll.(二)土地供應環(huán)節(jié)獲得的二次土地增值收益在土地供應環(huán)節(jié)獲得的二次土地增值收益，表現(xiàn)為土地供應價格扣除征地補償費、政府稅費即初次土地增值收益后的余額。二次土地增值收益因土地區(qū)位、根底設施配套程度、土地平整程度、土地供應用途、土地供應方式以及市場需求等的不同而不同，是富有彈性的。由于現(xiàn)實中政府的土地供應與土地開發(fā)投資在空間上必然呈現(xiàn)出不

23、平衡分布的特點，政府會以“生地和“三通一平、“五通一平、“七通一平等不同開發(fā)程度的“熟地來供應土地，因此，所謂的二次土地增值收益是對應不同的土地開發(fā)程度的二次土地增值收益，一般它包括兩部分，一部分是土地開發(fā)本錢，它相當于政府對城市根底設施建立投資所形成的土地增值，另一部分是扣除土地開發(fā)本錢后的土地供應純收益。從表7、表8可以看出，這種包括土地開發(fā)本錢的二次土地增值收益在地處東部城鎮(zhèn)密集開展地區(qū)的昆山市和地處大城市郊區(qū)的新都區(qū)要高于地處一般農區(qū)的桐城市。綜合各類用地，平均而言，這種二次土地增值收益一般占到平均土地供應價格的55以上。分土地供應用途來看，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地的二次

24、土地增值收益占土地供應價格的比例多數(shù)在80以上，工業(yè)用地在50以上，公益性用地一般在15左右。分土地供應方式來看，“招拍掛出讓土地的二次土地增值收益占土地供應價格的比例一般在70以上，協(xié)議出讓土地在55以上，劃撥土地在15左右。表7土地供應環(huán)節(jié)獲得的二次土地增值收益(分土地供應用途)單位：元/平方米、昆山桐城新都土地供應用途二次土地占土地供二次土地占土地供二次土地占土地供增值收益應價格比增值收益應價格比增值收益應價格比經營性用地463.684.8240.883.694.962.0工業(yè)用地102.561.447.251.673.555.1公益性用地9.514.437.146.415.015.1總

25、體樣本平均149.869.2123.673.275.255.6表8土地供應環(huán)節(jié)獲得的二次土地增值收益(分土地供應方式)單位：元/平方米、昆山桐城新都土地供應方式二次土地占土地供二次土地占土地供二次土地占土地供增值收益應價格比增值收益應價格比增值收益應價格比招拍掛459.984.6611.391.3122.669.2協(xié)議103.361.673.562.674.555.5劃撥1015.237.146.41515.1總體樣本平均149.869.2123.673.275.255.6二次土地增值收益中扣除土地開發(fā)本錢后的余額為土地供應純收益。由于各調查樣本的土地開發(fā)程度并不一致，這樣要在所有樣本的土地供

26、應價格中按照統(tǒng)一的土地開發(fā)程度扣除土地開發(fā)本錢以計算統(tǒng)一標準的土地供應純收益是比較困難的。這里，我們假設調查地區(qū)的全部工業(yè)用地以包括征地補償費、政府稅費和土地開發(fā)本錢的本錢價來供應，即以不獲得土地出讓純收益的價格來供應，在這種假設下平均的土地開發(fā)本錢就等于工業(yè)用地的土地供應價格減去平均的土地獲得價格。按照這種假設計算的土地開發(fā)本錢分別為昆山市100.4元/平方米、桐城市46.2元/平方米、新都區(qū)73.3元/平方米，計算得出的土地出讓純收益見表9。表9土地供應純收益單位：元/平方米、土地供應用途昆山桐城新都和方式土地供應占土地供土地供應占土地供土地供應占土地供純收益應價格比純收益應價格比純收益應

27、價格比經營性用地363.166.5194.667.621.614.1公益性用地-90.9-9.1-58.3-招拍掛359.566.1565.184.449.327.8協(xié)議2.91.727.323.31.20.9劃撥-90.4-9.1-58.3-總體樣本平均49.422.877.445.81.91.4可以看出，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地和“招拍掛出讓土地都獲得了不同程度的土地出讓純收益，公益性用地和劃撥用地那么一般不獲得純收益，而是通過低價供應由政府變相進展了補貼?！罢信膾斐鲎屚恋氐募兪找娉潭仍敿毷艿酵恋匦枨蟆⑼恋毓?、土地供應構造、土地區(qū)位以及招標、拍賣、掛牌出讓方式的詳細組合策

28、略和土地開發(fā)本錢等因素的影響。表9也反映出在土地需求相比照擬旺盛的昆山市和桐城市，土地出讓市場的特點表現(xiàn)為，政府以本錢價或者低于本錢價的地價供應工業(yè)用地以招商引資，以高價供應商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地以獲得高出土地本錢價的土地出讓純收益，類似于采取了“工業(yè)用地低價、經營性用地高價的土地市場營銷策略。而在土地需求相對不太旺盛的四川省成都市新都區(qū)，土地出讓市場的特點表現(xiàn)為，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地和工業(yè)用地的價格差距不是很大，無論是工業(yè)還是商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地政府不同程度地獲得了土地出讓純收益，土地出讓價格類似于本錢加價的市場營銷定價策略下的情形。(三)

29、土地增值收益的分配和使用在初次土地增值收益中，征地管理費屬于農地轉用過程中的中介事務性質的本錢支出，并不形成政府的公共投資資金來源，其他稅費如耕地占用稅、耕地開墾費等在政府獲得后又以公共投資的形式予以支出。在二次土地增值收益中，土地開發(fā)本錢是城市政府根底設施建立投資和城市土地開發(fā)投資等的本錢支出，隨著土地供應予以收回后一般又轉化為地方政府的城市建立資金。土地出讓純收益首先歸縣、市政府財政，有的地方鎮(zhèn)政府可分享一定比例。按照2022年前的政策規(guī)定，留歸縣、市的土地出讓純收益主要用于城市根底設施建立和土地開發(fā)。為了促進存量建立用地的利用、抑制建立用地盲目擴張，由國務院和省級人民政府向縣、市人民政府

30、從縣、市政府的土地出讓純收益中收取相當于平均土地純收益的新增建立用地土地有償使用費。新增建立用地土地有償使用費的30上繳中央財政，70留給有關地方人民政府，專項用于耕地保護開發(fā)整理。昆山、桐城、新都3地的新增建立用地土地有償使用費一般為9.6元/平方米、12元/平方米、10元/平方米。根據(jù)抽樣調查數(shù)據(jù)計算，扣除征地管理費，在工業(yè)用地中政府獲得的可用于公共投資的土地增值收益的平均程度分別為昆山131.3元/平方米、桐城64.1元/平方米、新都93.4元/平方米，分別占當?shù)毓I(yè)用地平均供應價格的78.6、70.1、70.1；在經營性用地中，政府獲得的可用于公共投資的土地增值收益的平均程度更高，詳細

31、為昆山508.8元/平方米，桐城260.7元/平方米，新都114.0元/平方米，分別占當?shù)亟洜I性用地平均供應價格的93.1、90.6和74.5。假設扣除征地管理費和土地開發(fā)本錢(工業(yè)用地不獲得純收益假設下的土地開發(fā)本錢)，那么在經營性用地中政府獲得的可用于公共投資的土地增值收益的平均程度詳細為昆山408.4元/平方米、桐城214.5元/平方米和新都40.7元/平方米，分別占當?shù)亟洜I性用地平均供應價格的74.7、74.5和26.6。按照法律法規(guī)規(guī)定的分配比例計算，在工業(yè)用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值收益歸縣、市以下地方政府支配使用的比例分別為昆山92.7、桐城81.

32、3、新都89.3，歸中央和省級政府支配使用的比例在20以下。在商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值收益歸縣、市以下地方政府支配使用的比例分別為昆山98.1、桐城95.4、新都91.2，歸中央和省級政府支配使用的比例一般不到10；扣除征地管理費和土地開發(fā)本錢(工業(yè)用地不獲得純收益假設下的土地開發(fā)本錢)后可用于公共投資的土地增值收益，在昆山和桐城兩個調查地區(qū)歸縣、市以下地方政府支配使用的比例在94以上，歸中央和省級政府支配使用的比例不到6。按照法律法規(guī)規(guī)定的支出使用方向計算，在工業(yè)用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值

33、收益用于城市根底設施建立和城市土地開發(fā)的比例詳細是昆山70.8、桐城54.9、新都68.0，用于農業(yè)土地開發(fā)的比例在29.245.1。在經營性用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值收益，用于城市根底設施建立和城市土地開發(fā)的比例詳細是昆山89.2、桐城87.8、新都74.5，用于農村和農業(yè)土地開發(fā)的比例在1025；扣除征地管理費和土地開發(fā)本錢(工業(yè)用地不獲得純收益假設下的土地開發(fā)本錢)后可用于公共投資的土地增值收益，用于城市根底設施建立和城市土地開發(fā)的比例詳細是昆山86.6、桐城85.5、新都28.5，用于農村和農業(yè)土地開發(fā)的比例在東、中部的調查地區(qū)不到20。四、結論和建議

34、(一)進步征地補償標準，并積極探究建立與市場經濟相適應的、新型的農地轉用制度和公正的征地補償機制可以看出，我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的征地補償標準，無論是與農民的消費生活保障要求相比，還是與土地供應的市場價格和土地增值相比，都顯得很低。這一方面導致失地農民的消費生活很容易陷入困境，另一方面給地方政府獲取土地增值收益留下了很大空間，形成了地方政府盲目擴張建立用地的利益鼓勵。從保護農民土地權益和約束地方政府短期行為的要求出發(fā)，必須進步征地補償標準。進步征地補償標準，首先要修改?土地管理法?的有關征地補償條款，進步國家的法定標準。當然，根據(jù)抽樣調查，由于在現(xiàn)行?土地管理法?規(guī)定的范圍內進步征地補償?shù)脑敿殘?zhí)

35、行標準尚有一定空間，因此在?土地管理法?修改之前可以要求地方政府在?土地管理法?規(guī)定的范圍內進步征地補償?shù)脑敿殘?zhí)行標準。從政府實際獲得的土地增值收益程度來看，進步征地補償標準具有現(xiàn)實可行性。由于商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經營性用地的土地供應價格和此類房地產的市場價格主要由市場需求決定，因此進步征地補償標準不會抬升此類用地和房地產的市場價格，只會壓縮地方政府在此類土地供應中獲得的土地出讓純收益。在現(xiàn)行土地供應制度下，工業(yè)用地和公益性用地的土地供應價格主要由土地獲得本錢和土地開發(fā)本錢決定，進步征地補償標準有可能會對此類用地的供應價格產生一定影響，但是，政府可以通過相關稅、費、金的減免而使此類土地

36、的供應價格保持在適當程度。這也說明，在進步征地補償標準和制定征地綜合區(qū)片價格時，有必要以“招拍掛出讓方式發(fā)現(xiàn)的工業(yè)地價作為重要的參照基準之一，同時有必要系統(tǒng)完善專門針對公益性用地的稅、費、金減免政策。從中長期看，理順農地轉用中的經濟關系，實現(xiàn)土地征收中的公正補償，還是要在強化土地用途管制的同時，進一步深化土地市場化改革和征地制度改革，縮小征地范圍，積極培育并適度開放經營性農地轉用市場，形成農地轉用市場價格，為公益性目的的土地征收補償提供客觀的市場參照，從而建立與市場經濟相適應的，區(qū)分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的農地轉用制度。(二)改革和完善農地轉用過程中的土地稅費體系，強化土地

37、稅費的政策功能我國現(xiàn)行農地轉用、征收環(huán)節(jié)的各類土地稅費，其征收目的是政策性而非財政性的，即征收土地稅費的本來目的是，通過運用經濟手段調節(jié)土地增值收益分配來促進土地政策目的的實現(xiàn)，這些目的包括約束耕地占用、促進耕地占補平衡、鼓勵存量建立用地集約利用、增進社會公平等。但是，由于多種原因，這些土地稅費的政策功能并未得到有效發(fā)揮。比方，耕地占用稅稅額低，并且只按照人均耕地面積保有量的多少設定稅額，與根本農田等耕地的保護級別相脫節(jié)，大大削弱了其約束耕地占用、保護耕地的政策功能。耕地開墾費的詳細征收標準由各地自行確定，在全國范圍和一些省(區(qū)、市)內缺乏系統(tǒng)標準的執(zhí)行標準體系，其使用、轉移、管理和監(jiān)視等缺少

38、統(tǒng)一的嚴格標準，限制了其在耕地占補平衡方面的地區(qū)調節(jié)作用。新增建立用地土地有償使用費收繳難度大，導致中央和省級政府對縣、市地方政府的土地出讓收益難以進展必要的宏觀調節(jié)。在土地出讓收益成為縣、市地方政府重要的財政收入來源的情況下，必須配套完善土地稅費體系，進一步強化其政策功能，促進土地政策全局性、戰(zhàn)略性目的的實現(xiàn)。首先，在加強耕地占用稅征收管理的同時，調整耕地占用稅稅額和稅率，進步耕地占用稅征收標準，將稅額標準與耕地保護級別相掛鉤，對占用根本農田的要特別進步征稅稅額。其次，根據(jù)地區(qū)差異、農用地等級和保護級別，制定和完善全國性的耕地開墾費征收標準，制定和完善有關耕地開墾費使用、轉移、管理和監(jiān)視的詳細方法，使其在調節(jié)耕地占補平衡方面發(fā)揮應有的政策功能。再次，嚴格新增建立用地土地有償使用費的征收管理，在農地轉用審批環(huán)節(jié)直接從縣、市地方政府土地出讓收益中先行收繳。(三)標準土地有償出讓收