行政學(xué)原理導(dǎo)論.pptx

1、行政學(xué)原理1使用教材：1.行政學(xué)原理.丁煌主編.武漢大學(xué)出版社，2007年11月第1版2行政學(xué)原理課程教學(xué)大綱課程名稱：行政學(xué)原理課程學(xué)時(shí)數(shù)：36授課對(duì)象：行政管理專業(yè)學(xué)生3教學(xué)目的和要求 學(xué)習(xí)本課程的目的：通過(guò)學(xué)習(xí)行政學(xué)的有關(guān)基本理論知識(shí)，幫助學(xué)生全面了解行政系統(tǒng)的產(chǎn)生、運(yùn)行、發(fā)展以及與外部環(huán)境的相互作用，以便使學(xué)生對(duì)紛繁復(fù)雜的行政現(xiàn)象和行政活動(dòng)過(guò)程有一個(gè)清晰、深刻的理解。 學(xué)習(xí)本課程的要求：一方面要深入理解基本理論，明確各種理論的主要內(nèi)容、價(jià)值意義以及其在整個(gè)行政管理活動(dòng)中的地位和作用；另一方面要堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際的原則，有意識(shí)地將所學(xué)理論應(yīng)用于我國(guó)行政管理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的分析和解決，從而使學(xué)生理

2、論與實(shí)踐能力同步增長(zhǎng)。4考核方式平時(shí)成績(jī)：課堂出勤情況參與課堂討論和辯論的情況作業(yè)的完成情況期末成績(jī)5課程內(nèi)容導(dǎo)論 行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展一、行政學(xué)在西方的產(chǎn)生二、行政學(xué)在西方的發(fā)展三、行政學(xué)在中國(guó)的博興四、行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容與學(xué)習(xí)目的6一、行政學(xué)在西方的產(chǎn)生7一、行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 行政作為一種管理活動(dòng)由來(lái)已久，在概念上“行政”又稱“行政管理”，它是英文“Public Administration”一詞的漢譯，傳統(tǒng)上亦稱“公共行政”或“公共行政管理”。 作為一種專門以社會(huì)公共事務(wù)為管理對(duì)象的社會(huì)管理活動(dòng)，行政管理如同其他社會(huì)管理一樣，具有十分悠久的歷史，無(wú)論是在東方國(guó)家，還是在西方世界，自古都不乏

3、行政管理的思想。但是，這些早期的行政管理思想因缺乏系統(tǒng)化和理論化而尚未成為一種專門的學(xué)科。行政管理成為一門獨(dú)立的學(xué)科，是19世紀(jì)末20世紀(jì)初的事情。8一、行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 行政學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景（1）行政管理實(shí)踐發(fā)展的需要（2）科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起（3）相關(guān)學(xué)科理論的發(fā)展9一、行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 行政學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景 作為一門獨(dú)立的學(xué)科，行政學(xué)正是在上述深刻的社會(huì)歷史背景下于19世紀(jì)末20世紀(jì)初首先在美國(guó)產(chǎn)生，然后迅速擴(kuò)及到西方各國(guó)。 行政學(xué)在美國(guó)產(chǎn)生的公認(rèn)標(biāo)志是曾任普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)的美國(guó)第28屆總統(tǒng)伍德羅威爾遜于1887年在政治學(xué)季刊上發(fā)表的行政學(xué)研究一文。在該文中，他主張政治與行政分

4、離，第一次明確地提出應(yīng)該把行政管理當(dāng)作一門獨(dú)立的學(xué)科來(lái)進(jìn)行研究。10行政學(xué)為什么19世紀(jì)末20世紀(jì)初首先在美國(guó)產(chǎn)生？ 行政學(xué)于19世紀(jì)末萌芽到20世紀(jì)初誕生于美國(guó)，是有歷史必然性的。19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到更高階段，上層建筑也隨之發(fā)生了重大變化。就政府行政活動(dòng)的變化而言，主要有： （1）政府職能由政治統(tǒng)治擴(kuò)大到對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理，由消極放任“守夜人”變成積極干預(yù)社會(huì)生活的“行政國(guó)家”。 （2）行政職能加強(qiáng)和行政活動(dòng)范圍擴(kuò)大，使行政機(jī)構(gòu)迅速增加，行政人員隊(duì)伍日益壯大；而“功績(jī)制”的實(shí)施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領(lǐng)域。（3）行政機(jī)構(gòu)臃腫所造成的龐大

5、的財(cái)政開(kāi)支和效率極低的官僚作風(fēng)，妨礙了資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。11（一） 行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 行政學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景 （1）行政管理實(shí)踐發(fā)展的要求 在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)中，社會(huì)生產(chǎn)力低下，社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)關(guān)系比較簡(jiǎn)單，與此相適應(yīng)，國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)都不太復(fù)雜，行政管理還不可能成為一門獨(dú)立的學(xué)科。即使是到了資本主義發(fā)展的初期，各國(guó)普遍奉行的是消極主義和放任主義政策，政府職能十分有限行政管理也尚缺乏作為一門獨(dú)立學(xué)科產(chǎn)生的必要條件。12西方資本主義國(guó)家發(fā)展初期的放任主義政策放任主義 又稱自由放任、自由放任主義或無(wú)干涉主義，意思就是政府放手讓商人自由進(jìn)行貿(mào)易，這一詞首先在18世紀(jì)由重農(nóng)主義在字典里

6、使用，以反對(duì)政府對(duì)貿(mào)易的干涉。這一詞到了19世紀(jì)早期和中期成為了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的同義詞。自由放任主義反對(duì)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干涉，并且反對(duì)政府征收除了足以維持和平、治安和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的稅賦。 自由放任的經(jīng)濟(jì)理論被認(rèn)為是純粹的、經(jīng)濟(jì)上的自由意志主義的市場(chǎng)觀點(diǎn)，主張讓自由市場(chǎng)自行其道是更適當(dāng)而更迅速的方法，將能省去任何由政府運(yùn)作所造成的效率不彰。主張政府對(duì)于民間經(jīng)濟(jì)如價(jià)格、生產(chǎn)、消費(fèi)、產(chǎn)品分發(fā)和服務(wù)等的干預(yù)越少，將能使經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的更好（更有效率）。 13自由放任經(jīng)濟(jì)體制基本特征 1、自由競(jìng)爭(zhēng) 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體是為數(shù)眾多的私人小企業(yè)，生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的決策由私人資本家根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系變動(dòng)狀況制定。私人資本家可以自由參加或

7、退出各種行業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；市場(chǎng)上價(jià)格的形成是自發(fā)的，它反映供求狀況的變化，可將稀缺的資源分配給生產(chǎn)者，也可把商品和勞務(wù)分配給消費(fèi)者；企業(yè)之間自由地競(jìng)爭(zhēng)。 142、消費(fèi)者主權(quán) 消費(fèi)者也是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體。消費(fèi)者主權(quán)表明：私人資本家在協(xié)調(diào)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)決策時(shí)，必須根據(jù)和考慮消費(fèi)者的偏好。根據(jù)消費(fèi)者在市場(chǎng)上 “投貨幣票”(消費(fèi)者使用自己手中的貨幣來(lái)購(gòu)買自己喜歡的產(chǎn)品，這也是一種變相的“投票”）的數(shù)量，了解社會(huì)消費(fèi)趨勢(shì)和動(dòng)向，并以此為根據(jù)，配置人力、物力、財(cái)力資源，生產(chǎn)和滿足消費(fèi)者所需要的產(chǎn)品，達(dá)到實(shí)現(xiàn)最大利潤(rùn)的目的。消費(fèi)者也正是通過(guò)對(duì)某些商品和勞務(wù)的偏好起指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的作用 。 153、政府的天職是“ 守夜

8、人” 自由放任的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資源的配置完全由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)，國(guó)家或政府的經(jīng)濟(jì)職能僅限于保護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)，保障私有財(cái)產(chǎn)，建立某些必要的公共事業(yè)和公共設(shè)施。 16（一）行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 行政學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景 （1）行政管理實(shí)踐發(fā)展的要求 但是，隨著資本主義由自由競(jìng)爭(zhēng)向壟斷過(guò)渡，由生產(chǎn)和資本集中所引起的壟斷統(tǒng)治逐漸形成。在這一時(shí)期，不僅社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的任務(wù)越來(lái)越繁重，而且社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來(lái)了一系列帶有公共性的社會(huì)問(wèn)題，各種社會(huì)矛盾和沖突甚至演變成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象。為了解決這些矛盾和問(wèn)題，政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變過(guò)去那種消極、被動(dòng)的狀態(tài)，進(jìn)而積極、主動(dòng)地干預(yù)

9、社會(huì)公共生活和處理社會(huì)公共事務(wù)，行政管理活動(dòng)變得越來(lái)越重要。17自由資本主義 自由資本主義是指以自由競(jìng)爭(zhēng)為特征的資本主義。是資本主義發(fā)展過(guò)程中的第一階段，為壟斷資本主義的前身。亦稱“壟斷前資本主義”。 在自由資本主義階段，資本主義企業(yè)主要由資本家獨(dú)自經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有壟斷組織，不存在國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，企業(yè)之間自由地開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。資本主義競(jìng)爭(zhēng)有兩種形式：同一部門內(nèi)資本家之間為了攫取超額剩余價(jià)值而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)，表現(xiàn)在每個(gè)資本家都為了使自己在競(jìng)爭(zhēng)中處于有利地位,而不得不改進(jìn)技術(shù),提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。不同部門資本家之間為了爭(zhēng)奪更有利投資而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)，表現(xiàn)在資本可以在各部門之間自由轉(zhuǎn)移。部門之間競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，使利潤(rùn)率平均化

10、，從而形成平均利潤(rùn)率，價(jià)值轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)價(jià)格。在資本主義條件下，平均利潤(rùn)率有下降的趨勢(shì)，為了彌補(bǔ)這個(gè)損失，又會(huì)驅(qū)使資本家瘋狂地卷入競(jìng)爭(zhēng)的旋渦。 18自由競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了資本主義生產(chǎn)的發(fā)展，這一進(jìn)步的歷史作用突出地表現(xiàn)在以機(jī)器生產(chǎn)代替手工勞動(dòng)、以機(jī)器大工廠代替手工工場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)革命過(guò)程中。產(chǎn)業(yè)革命為資本主義生產(chǎn)創(chuàng)造了現(xiàn)代化的技術(shù)基礎(chǔ)，使資本主義社會(huì)的生產(chǎn)力獲得了空前的提高。可見(jiàn)，處于自由競(jìng)爭(zhēng)階段的資本主義，屬于向上發(fā)展時(shí)期，它的生產(chǎn)關(guān)系基本上是適合生產(chǎn)力發(fā)展要求的。 19 生產(chǎn)社會(huì)化和資本主義私人占有形式之間的矛盾是資本主義社會(huì)的基本矛盾，它從資本主義制度確立時(shí)起即已存在,隨著自由競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展而發(fā)展。具體表現(xiàn)在

11、:無(wú)產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)的矛盾不斷發(fā)展，個(gè)別企業(yè)的有組織性同社會(huì)生產(chǎn)無(wú)政府狀態(tài)的對(duì)立，以及生產(chǎn)無(wú)限擴(kuò)大的趨勢(shì)同勞動(dòng)人民購(gòu)買力相對(duì)縮小之間的矛盾日益激化，最后導(dǎo)致爆發(fā)周期性的生產(chǎn)過(guò)剩危機(jī)。第一次普遍性的生產(chǎn)過(guò)剩危機(jī)發(fā)生在1825年，波及英國(guó)的主要工業(yè)部門。到19世紀(jì)中葉，由于世界市場(chǎng)的形成，經(jīng)濟(jì)危機(jī)便發(fā)展成為世界性的生產(chǎn)過(guò)剩危機(jī)。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于極度的震蕩和混亂之中，生產(chǎn)力遭到巨大破壞，這一事實(shí)表明，自由資本主義有其很大的歷史局限性。20壟斷資本主義 壟斷資本主義即帝國(guó)主義，是資本主義的壟斷階段，也是資本主義發(fā)展的最高階級(jí)和最后階段。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)社會(huì)化程度的提高，資本關(guān)系的

12、社會(huì)化隨之發(fā)展，資本主義生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生新的變化，壟斷組織的統(tǒng)治成為經(jīng)濟(jì)生活的基礎(chǔ)，資本主義就從自由競(jìng)爭(zhēng)階段進(jìn)入壟斷階段。 壟斷資本主義是資本主義發(fā)展的最高階段。它是在資本主義生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)上，在生產(chǎn)和資本加速集中的過(guò)程中，于19世紀(jì)末20世紀(jì)初形成起來(lái)的。 2119世紀(jì)后半期，各資本主義國(guó)家都出現(xiàn)創(chuàng)辦股份公司的高潮。英國(guó)新創(chuàng)辦的股份公司在1893年為2515家，1897年達(dá)5184家。這也加速了生產(chǎn)和資本集中的趨勢(shì)。到20世紀(jì)初，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家生產(chǎn)和資本的集中，已經(jīng)達(dá)到了驚人的程度。1、壟斷資本在國(guó)內(nèi)統(tǒng)治的確立 生產(chǎn)和資本集中達(dá)到一定規(guī)模必然造成壟斷，必然出現(xiàn)由大企業(yè)之

13、間協(xié)議或聯(lián)合組成的壟斷組織。2、資本主義世界經(jīng)濟(jì)體系的形成 金融資本和金融寡頭在國(guó)內(nèi)的統(tǒng)治，加劇了政治經(jīng)濟(jì)矛盾，加強(qiáng)了壟斷資本的對(duì)外擴(kuò)張，使資本主義發(fā)展成為世界體系。 22 由于對(duì)生產(chǎn)和市場(chǎng)的控制，形成了大量的“過(guò)剩”資本。資本主義為了消化大量的過(guò)剩資本，逐漸形成了國(guó)際壟斷同盟。國(guó)際壟斷同盟，主要采取國(guó)際卡特爾的形式，即各國(guó)壟斷企業(yè)之間簽定瓜分市場(chǎng)、確定價(jià)格、規(guī)定商品銷售量等的協(xié)定，或共同組織統(tǒng)一的銷售機(jī)構(gòu)。在國(guó)際壟斷同盟從經(jīng)濟(jì)上瓜分世界的同時(shí)，帝國(guó)主義國(guó)家還在政治上結(jié)成各種聯(lián)盟，從領(lǐng)土上瓜分世界，展開(kāi)了爭(zhēng)奪殖民地的激烈斗爭(zhēng)。列強(qiáng)之間在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和世界領(lǐng)土瓜分上的不平衡發(fā)展，終于導(dǎo)致了1914年

14、爆發(fā)的帝國(guó)主義重新分割世界的世界大戰(zhàn)。 23 壟斷資本主義時(shí)期，資本主義的基本矛盾趨于深化，并引起三個(gè)主要矛盾的激化，具體表現(xiàn)在： 第一，壟斷資本主義國(guó)家內(nèi)部無(wú)產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階段的矛盾加劇。 第二，壟斷資本主義國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的矛盾開(kāi)始不斷加深。 第三，壟斷資本主義國(guó)家之間的矛盾日趨尖銳化。 為了解決各種社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變過(guò)去在自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義時(shí)期那種消極、被動(dòng)的政府管理模式，開(kāi)始積極、主動(dòng)干預(yù)社會(huì)公共生活和處理社會(huì)公共事物，行政管理活動(dòng)變得越來(lái)越重要了。24（一）行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 在這種背景下，原有的行政管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，迫切需要有一門科學(xué)從理論上

15、來(lái)指導(dǎo)國(guó)家的行政管理活動(dòng)，以使政府能夠更好地履行其職能和完成其使命。于是，行政學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。25（一）行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 行政學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景 （2）科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起 19世紀(jì)末，在以美國(guó)為代表的資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家，工業(yè)的進(jìn)一步迅速發(fā)展面臨著一系列新的矛盾和問(wèn)題。 這些矛盾和問(wèn)題歸結(jié)到一點(diǎn)，就是要建立適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)迅速發(fā)展的管理制度和管理方法。這一時(shí)代，在管理理論研究方面最著名的人物是美國(guó)的泰勒（泰羅）。泰勒所開(kāi)創(chuàng)的科學(xué)管理理論主要探討的是如何在工廠企業(yè)推行“科學(xué)管理”。26（一） 行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 行政學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景 （2）科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起 1911年，泰勒出版了科學(xué)管理原理一

16、書，提出了“全面的智力革命”的問(wèn)題，他認(rèn)為他的管理原理適用于一切管理問(wèn)題，“一切管理問(wèn)題都可以而且應(yīng)當(dāng)通過(guò)科學(xué)的辦法加以解決”，他把管理職能歸納為： 以科學(xué)的方法對(duì)工人進(jìn)行嚴(yán)格挑選和培訓(xùn)，發(fā)揮他們的最大能力； 整理收集企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)發(fā)展科學(xué)管理方法；27（一）行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 行政學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景 （2）科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起 在工人與管理者之間提倡對(duì)話，培養(yǎng)合作精神，保證工人采取科學(xué)的方法工作； 在工人與管理者之間進(jìn)行明確的、適當(dāng)?shù)姆止?，以保證管理程序的進(jìn)行。28泰勒制 費(fèi)雷德里克泰羅在20世紀(jì)初創(chuàng)建了科學(xué)管理理論體系，他這套體系被人稱為“泰羅制”，泰羅制的主要內(nèi)容包括： (1)管理的根

17、本目的在于提高效率。 (2)制定工作定額。 (3)選擇最好的工人。 (4)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理。 (5)實(shí)施刺激性的付酬制度。 (6)強(qiáng)調(diào)雇主與工人合作的“精神革命”。 (7)主張計(jì)劃職能與執(zhí)行職能分開(kāi)。 (8)實(shí)行職能工長(zhǎng)制。 由于泰羅制的實(shí)施，當(dāng)時(shí)的工廠管理開(kāi)始從經(jīng)驗(yàn)管理過(guò)渡到科學(xué)管理階段。 29 泰羅科學(xué)管理的特點(diǎn)是從每一個(gè)工人抓起，從每一件工具、每一道工序抓起，在科學(xué)實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出最佳的工位設(shè)置、最合理的勞動(dòng)定額、標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法、最適合的勞動(dòng)工具。例如他在某鋼鐵公司進(jìn)行的搬運(yùn)生鐵和鏟鐵試驗(yàn)中，就具體規(guī)定了工人所鏟物資的輕重不同，所用的鏟子大小也應(yīng)該不同。為此，他專門設(shè)立了一個(gè)工具室，

18、存有10種不同的鏟子，供工人們?cè)谕瓿刹煌鳂I(yè)時(shí)使用。 泰羅的科學(xué)管理系統(tǒng)將工人的潛能發(fā)揮到無(wú)以復(fù)加的程度， 有人形容，在實(shí)行泰羅制的工廠里，找不出一個(gè)多余的工人，每個(gè)工人都像機(jī)器一樣一刻不停地工作。 30 泰羅制將整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)效率提高到前所未有的程度，但是當(dāng)時(shí)卻遭到來(lái)自各方面的非議，工會(huì)和社會(huì)工作者說(shuō)泰羅制把工人變成了奴隸，讓資本家最大限度地榨取血汗，而一些依靠經(jīng)驗(yàn)不學(xué)無(wú)術(shù)的管理人員則抱怨科學(xué)管理取代了他們的作用，讓他們面臨失業(yè)。盡管有這樣那樣的不同意見(jiàn)，但是 泰羅制還是以不可遏制的勢(shì)頭在全世界推廣開(kāi)來(lái)。 在泰羅以后，科學(xué)管理理論得到不斷補(bǔ)充和完善，但是泰羅制的局限性也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。泰羅理論

19、的前提是把作為管理對(duì)象的“人”看作是“經(jīng)濟(jì)人”，利益驅(qū)動(dòng)是該學(xué)派用以提高效率的主要法寶?？茖W(xué)管理學(xué)派研究的重點(diǎn)是管理的科學(xué)性、嚴(yán)密性和紀(jì)律性，很少去考慮人的因素。 31 以美國(guó)為例，在泰羅制被廣泛推廣的20世紀(jì)初，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)生了巨大的變化。除了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以外，職業(yè)經(jīng)理人開(kāi)始出現(xiàn)，構(gòu)成了美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)新的中堅(jiān)力量。從此，美國(guó)的所謂“白領(lǐng)”，由以律師、記者、醫(yī)生為主體逐步轉(zhuǎn)向以經(jīng)理人員為主體。計(jì)劃與執(zhí)行的分離，使藍(lán)領(lǐng)和白領(lǐng)形成不同的社會(huì)群體；而所有者退出經(jīng)營(yíng)管理，又使公司治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大變化。所有這些，正是由于泰羅制強(qiáng)調(diào)科學(xué)知識(shí)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的運(yùn)用，用科學(xué)知識(shí)和相應(yīng)的組織制度來(lái)規(guī)范和

20、引導(dǎo)個(gè)人或集團(tuán)的社會(huì)行為，從而為資本主義生產(chǎn)和社會(huì)運(yùn)行提供了新的整合方式。從此出發(fā)，泰羅制在企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制上進(jìn)行的微觀變革，靜悄悄地演變成為社會(huì)結(jié)構(gòu)的宏觀變革。在技術(shù)創(chuàng)新與社會(huì)變遷的互動(dòng)過(guò)程中，管理創(chuàng)新起著重要的中介作用，成為推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要力量。事實(shí)上，也許通過(guò)從微觀上的管理體制的變革來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的宏觀上的變遷，社會(huì)進(jìn)步的成本更小一些，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的效果也更好一些。32（一）行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 行政學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景 （2）科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起 泰勒所倡導(dǎo)的科學(xué)管理理論最終形成了一場(chǎng)對(duì)美國(guó)乃至整個(gè)西歐工商企業(yè)管理界均具有重要影響的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)。盡管科學(xué)管理理論最初是針對(duì)企業(yè)而提出的，但它同

21、時(shí)也為政府的行政管理改革提供了線索和方法。正是在科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起之后，一些行政學(xué)家便開(kāi)始重視通過(guò)科學(xué)管理來(lái)尋求政府行政效率的問(wèn)題。以美國(guó)為代表的許多西方國(guó)家的政府也將科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)提供的科學(xué)原理和方法應(yīng)用于政府的行政管理，精簡(jiǎn)政府、調(diào)整機(jī)構(gòu)，促進(jìn)了政府工作的改革，提高了行政效率。33（一）行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 行政學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景 （3）相關(guān)學(xué)科的理論發(fā)展 西方近代史上的政治學(xué)，君主制時(shí)代德、奧兩國(guó)的官房學(xué)以及資產(chǎn)階級(jí)革命以后形成的行政法學(xué)，是西方行政學(xué)的理論淵源。尤其是政治學(xué)，它是行政學(xué)的直接理論基礎(chǔ)。人們常把這兩門學(xué)科比作根與樹(shù)、花與果的關(guān)系，即行政學(xué)之樹(shù)源之于政治學(xué)之根；行政學(xué)之果結(jié)之于

22、政治學(xué)之花。從學(xué)科發(fā)展歷史來(lái)看，行政學(xué)也是從政治學(xué)中分離出來(lái)而成為一門獨(dú)立學(xué)科的。在行政學(xué)產(chǎn)生以前，其有關(guān)內(nèi)容就包括在政治學(xué)之中。34官房學(xué)派 產(chǎn)生于1718世紀(jì)。當(dāng)時(shí)德國(guó)有一批學(xué)者被國(guó)王選為財(cái)政金融顧問(wèn)，作為國(guó)王的“智囊團(tuán)”經(jīng)常參加在王室私人議事室召開(kāi)的會(huì)議，討論有關(guān)國(guó)家的財(cái)政金融事務(wù)。這些學(xué)者被稱為官房學(xué)者，其學(xué)派被稱為“官房學(xué)派”。又稱作重商主義的官房學(xué)派，是重商主義的一種形式，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)國(guó)家福利狀況，認(rèn)為增加國(guó)家的貨幣財(cái)富能增強(qiáng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)力量。 35官房，在歐洲的中世紀(jì)原指國(guó)家的會(huì)計(jì)室，中世紀(jì)以后指國(guó)庫(kù)或泛指國(guó)王的財(cái)產(chǎn)。官房學(xué)是有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)知識(shí)的總稱，包括財(cái)政學(xué)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)、私經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)

23、學(xué)和產(chǎn)業(yè)行政學(xué)等科學(xué)。當(dāng)時(shí)德國(guó)各大學(xué)設(shè)官房學(xué)一科，主要是培養(yǎng)財(cái)務(wù)行政官吏和君主的財(cái)政顧問(wèn)，故名官房學(xué)派。而德國(guó)的官房學(xué)派一直被認(rèn)為是重商主義在德國(guó)的變種。德國(guó)官房學(xué)派以1727年在哈雷大學(xué)和奧德大學(xué)設(shè)立官房學(xué)講座為界限，分為舊官房學(xué)派和新官房學(xué)派。1617世紀(jì)的德國(guó)處于封建國(guó)家向近代的統(tǒng)一國(guó)家過(guò)渡的階段，由于各大小諸侯國(guó)和自由城市的各自割據(jù)，進(jìn)行土地兼并與爭(zhēng)奪城市的戰(zhàn)爭(zhēng)，德國(guó)經(jīng)濟(jì)遭到破壞，皇帝在政治經(jīng)濟(jì)上的實(shí)權(quán)，受到極大的限制。為了加強(qiáng)國(guó)家對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理和控制，擴(kuò)大財(cái)政收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家富強(qiáng)，官房學(xué)派以重商主義的經(jīng)濟(jì)思想，闡明財(cái)政與國(guó)富有不可分割的聯(lián)系。與英法重商主義思想有所不同，

24、其基本思想是用政治權(quán)利謀求國(guó)家的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一，增加財(cái)政收入和增加國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力。 36行政法學(xué) 是以行政法以及行政相關(guān)的社會(huì)關(guān)系為研究對(duì)象的一門法律學(xué)科。作為一門獨(dú)立的法律學(xué)科，行政法學(xué)主要研究行政法產(chǎn)生和發(fā)展的規(guī)律，行政法的本質(zhì)、內(nèi)容和形式，行政法的地位和作用，國(guó)家行政管理關(guān)系以及在這種關(guān)系中當(dāng)事人的地位，由此確立行政法的原則、原理和理論體系。 37 政治學(xué) 一個(gè)以人類社會(huì)的政治現(xiàn)象、政治關(guān)系或政治實(shí)踐作為研究對(duì)象的學(xué)科領(lǐng)域，它涉及國(guó)家（政府）、政黨、權(quán)力、政策、統(tǒng)治、管理和價(jià)值分配一類的主題。 近代伊始，文藝復(fù)興、宗教改革等運(yùn)動(dòng)使政治學(xué)研究逐步擺脫基督教神學(xué)的束縛，轉(zhuǎn)入對(duì)現(xiàn)實(shí)政治問(wèn)題研究。 比如

25、洛克、孟德斯鳩、盧梭等人的天賦人權(quán)論、社會(huì)契約論三權(quán)分立思想，把政治學(xué)理論推到了一個(gè)新的發(fā)展階段，為資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政權(quán)體制的建立奠定了理論基礎(chǔ)。38天賦人權(quán) “天賦人權(quán)”源于拉丁文，譯為自然權(quán)利；中國(guó)早年譯成“天賦人權(quán)”，后一直沿用。近代自然法學(xué)派的一個(gè)重要概念，意指人具有天生的生存、自由、追求幸福和財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。人是一個(gè)客觀的存在，每一個(gè)存在物都有自身的價(jià)值，同時(shí)都有自己的權(quán)利，這種權(quán)利不是上帝賦予的，也不是國(guó)王賜予的，而是與生俱來(lái)的。這種與生俱來(lái)的權(quán)利，就是自然的權(quán)利。39隨著西方文明的擴(kuò)張和滲透，歐美的天賦人權(quán)說(shuō)演變成了世界性的口號(hào)。當(dāng)?shù)谌澜缛嗣穹磳?duì)外來(lái)殖民主義和反對(duì)內(nèi)在專制主義的時(shí)候，天

26、賦人權(quán)說(shuō)成了喚醒民主、自由意識(shí)的法寶。在中國(guó)清末民初的時(shí)候，天賦人權(quán)說(shuō)有了古代“王侯將相寧有種乎”的震撼力，戊戌變法和辛亥革命的思想領(lǐng)袖們或多或少地利用了這套理論。 “天賦人權(quán)”觀在人類歷史上第一次提出了具有普遍意義的“人權(quán)”概念，對(duì)資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利起過(guò)積極作用，也為全世界被壓迫民族和人民利用這一概念、并引申出符合自身要求的人權(quán)內(nèi)容提供了基本前提。40天賦人權(quán)思想在它產(chǎn)生之初就如影隨形的附帶了人本主義思想，隨著時(shí)間的推移，發(fā)展成了認(rèn)為世界是以自我或者以我這個(gè)群體為中心的，為了我或者我這個(gè)群體的生存而發(fā)展，而可以枉顧他人的利益，對(duì)周圍的環(huán)境予取予求。正如，我們今天所看到的大量的森林被砍伐，大量

27、的水源被污染，大量的動(dòng)植物被滅絕。究其原因，就是西方所謂的天賦人權(quán)思想因?yàn)槠淦娴膹?qiáng)調(diào)了人的權(quán)利，而忽略了自然環(huán)境，所造成的今天這樣局面，事實(shí)上這就形成了人與環(huán)境的一種對(duì)立。這樣的例子太多了，就如美國(guó)枉顧地球上絕大多數(shù)人的利益悍然于年拒簽控制全球二氧化碳排量的京都議定書這就是一個(gè)最明顯的例子之一。41社會(huì)契約論 又譯民約論，或稱政治權(quán)利原理，是法國(guó)思想家讓雅克盧梭于1762年寫成的一本書。社會(huì)契約論中主權(quán)在民的思想，是現(xiàn)代民主制度的基石，深刻地影響了逐步廢除歐洲君主絕對(duì)權(quán)力的運(yùn)動(dòng)，和18世紀(jì)末北美殖民地?cái)[脫英帝國(guó)統(tǒng)治、建立民主制度的斗爭(zhēng)。美國(guó)的獨(dú)立宣言和法國(guó)的人權(quán)宣言及兩國(guó)的憲法均體現(xiàn)了社會(huì)契

28、約論的民主思想。 社會(huì)契約論的主要表述是探究是否存在合法的政治權(quán)威，“人是生而自由的，但卻無(wú)往不在枷鎖之中?！彼f(shuō)的政治權(quán)威在我們的自然狀態(tài)中并不存在，所以我們需要一個(gè)社會(huì)契約。在社會(huì)契約中，每個(gè)人都放棄天然自由，而獲取契約自由；在參與政治的過(guò)程中，只有每個(gè)人同等地放棄全部天然自由，轉(zhuǎn)讓給整個(gè)集體，人類才能得到平等的契約自由。 42三權(quán)分立 三權(quán)分立制度就是國(guó)家的立法、行政、司法三權(quán)分別由三個(gè)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，并相互制衡的制度。 三權(quán)分立制度是根據(jù)近代分權(quán)學(xué)說(shuō)建立起來(lái)的。近代分權(quán)學(xué)說(shuō)由英國(guó)的J.洛克倡導(dǎo)，由法國(guó)的孟德斯鳩完成。它建立的根據(jù)是英國(guó)的君主立憲制，理論基礎(chǔ)是與社會(huì)契約論相結(jié)合的近代自然

29、法學(xué)說(shuō)。三權(quán)分立制度為絕大多數(shù)的資本主義國(guó)家所采用，是資本主義國(guó)家的國(guó)家機(jī)關(guān)組織與活動(dòng)的基本制度。但因各國(guó)國(guó)情不同而有不同的形式。 43三權(quán)分立制度優(yōu)劣勢(shì)三權(quán)分立制度在反對(duì)封建勢(shì)力復(fù)辟、建立資本主義民主制度的斗爭(zhēng)中發(fā)揮過(guò)重要作用。但是，這個(gè)制度在實(shí)踐中和理論上逐漸受到巨大沖擊。由于政黨政治的發(fā)展和影響，國(guó)家機(jī)關(guān)之間分權(quán)與制衡關(guān)系已經(jīng)表現(xiàn)為執(zhí)政黨內(nèi)部的權(quán)力分配與協(xié)作關(guān)系，以及各政黨之間為爭(zhēng)奪權(quán)力而進(jìn)行的斗爭(zhēng)與妥協(xié)的關(guān)系。由于行政權(quán)力的不斷擴(kuò)大，行政權(quán)對(duì)立法權(quán)和司法權(quán)的牽制力量隨著擴(kuò)大，而立法、司法兩權(quán)對(duì)行政權(quán)的牽制力量相應(yīng)削弱，它們之間相互平衡關(guān)系已被破壞。同時(shí)，國(guó)家權(quán)力能否分割、權(quán)力分立有無(wú)確

30、切含義、司法審查有無(wú)道理等問(wèn)題，在理論界一直爭(zhēng)論不休，沒(méi)有定論，從而使三權(quán)分立制度的權(quán)威性受到損害。盡管如此，這個(gè)制度迄今仍然是資本主義國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行組織與活動(dòng)的一項(xiàng)基本制度。44美國(guó)是實(shí)行三權(quán)分立制度的典型國(guó)家。美國(guó)1787年憲法規(guī)定，立法權(quán)屬于由參、眾兩院組成的合眾國(guó)國(guó)會(huì)，行政權(quán)屬于美國(guó)總統(tǒng)；司法權(quán)屬于最高法院及國(guó)會(huì)隨時(shí)制定與設(shè)立的下級(jí)法院。三個(gè)權(quán)力部門之間相互制約。根據(jù)三種權(quán)力相互制衡的原則，美國(guó)憲法還規(guī)定,國(guó)會(huì)有權(quán)要求總統(tǒng)陳政策以備審議,批準(zhǔn)總統(tǒng)對(duì)外締結(jié)的條約，建議和批準(zhǔn)總統(tǒng)對(duì)其所屬行政官員的任命，通過(guò)彈劾案撤換總統(tǒng)，有權(quán)建議和批準(zhǔn)總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦最高法院法官的任命，宣告懲治叛國(guó)罪，彈劾審判最

31、高法院法官；總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)通過(guò)的法案擁有有限的否決權(quán),副總統(tǒng)兼任參議院議長(zhǎng),總統(tǒng)還擁有特赦權(quán)、對(duì)最高法院法官的提名和任命權(quán)；最高法院法官在總統(tǒng)因彈劾案受審時(shí)擔(dān)任審判庭主席。此外，根據(jù)慣例，最高法院有權(quán)解釋法律，宣布國(guó)會(huì)制定的法律違憲無(wú)效。實(shí)行總統(tǒng)制的資本主義國(guó)家一般都采用這種形式。45二、行政學(xué)在西方的發(fā)展46二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展（一） 行政學(xué)在西方的初創(chuàng) 作為一門獨(dú)立的學(xué)科，行政學(xué)起源于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。它是在威爾遜、古德諾等人的政治與行政二分法和韋伯的官僚制理論基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)泰勒的科學(xué)管理理論和法約爾的一般管理理論等工商企業(yè)管理理論的推波助瀾，最終通過(guò)懷特的系統(tǒng)化理論框架而逐漸創(chuàng)立起來(lái)的

32、。47二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展（一）行政學(xué)在西方的初創(chuàng) （1）政治與行政二分法 1881年美國(guó)發(fā)生了一件震驚政壇的事件，新當(dāng)選的加菲爾德總統(tǒng)被一位絕望的求職未遂的官職追逐者開(kāi)槍射殺，這起事件也使美國(guó)民眾回想起另一位因接待數(shù)不勝數(shù)的求職者而導(dǎo)致心臟衰竭的總統(tǒng)。這些嚴(yán)重的政治事件將美國(guó)社會(huì)長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)政黨分贓制的不滿轉(zhuǎn)化為一種制度改革的要求，尤其是對(duì)官吏制度的改革，這種改革要求成為了政治與行政分離思想產(chǎn)生的前提，也是傳統(tǒng)公共行政學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)。48 資產(chǎn)階級(jí)革命前的西方國(guó)家，在官吏制度上一般實(shí)行恩賜官職制，即所有官員都由國(guó)王任免，官職是國(guó)王恩賜的結(jié)果，官員也是國(guó)王的奴仆。在資產(chǎn)階級(jí)革命以后的西方國(guó)

33、家一般實(shí)行政黨分贓制，即行政官職由競(jìng)選獲勝的執(zhí)政黨壟斷占有，官員隨政黨的進(jìn)退而進(jìn)退。政黨分贓制深深植根于西方社會(huì)的民主觀：即政府官吏不能常任，人民應(yīng)該輪流任官；而且，因?yàn)樾姓蝿?wù)簡(jiǎn)單，任何有理智的人都可以擔(dān)任行政工作。因此，競(jìng)選獲勝的政黨擁有分配官職的權(quán)力最符合民主的精神。 政黨分贓制實(shí)際上將官職作為戰(zhàn)利品，合法、公開(kāi)地進(jìn)行分贓，給政府帶來(lái)了一系列問(wèn)題和惡劣影響：結(jié)構(gòu)性的腐敗、周期性的政治動(dòng)蕩、公職隊(duì)伍素質(zhì)低下并缺乏公益性、政府中充斥大量無(wú)能之輩使得行政效率極其低下等等。49 由于政黨分贓制的人事制度植根于西方社會(huì)的民主觀念之上，簡(jiǎn)單地否定政黨分贓制將會(huì)受到民主觀念的反對(duì)，對(duì)其的改革必須有先行

34、的思想或理論突破，政治與行政分離的思想正好適應(yīng)了這種要求。政治與行政的分離思想，首先由威爾遜在其論文行政學(xué)之研究（1887年）中提出，并隨后在古德諾的著作政治與行政（1900年）中得到了充分的闡述。 針對(duì)政黨分贓制的弊病，威爾遜提出應(yīng)在政治與行政之間做出一定的區(qū)分，即政府官員的任命應(yīng)建立在公正和功績(jī)而不是黨派意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，行政科學(xué)應(yīng)以一種管理的科學(xué)為前提并與傳統(tǒng)的政治相分離。政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。50政治與行政二分的思想，企圖將政黨因素和政治因素排斥在行政之外，這種思想在制度上的結(jié)果主要是西方國(guó)家的文官制度和文官政治中立原則，主要內(nèi)容包括：在官員的錄用上堅(jiān)

35、持以專業(yè)能力和業(yè)績(jī)?nèi)∠驗(yàn)榛A(chǔ)的功績(jī)制，推行政務(wù)官和業(yè)務(wù)官的分途治理，業(yè)務(wù)類公務(wù)員奉行政治中立原則，在行政過(guò)程中要超然于政黨政治和個(gè)人政治理念之外，不以行政權(quán)力偏袒某個(gè)政黨、政治團(tuán)體或利益集團(tuán)，應(yīng)以客觀公正公平的態(tài)度推行政府政策，不介入政治紛爭(zhēng)和派系政治。51二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展 （一）行政學(xué)在西方的初創(chuàng) （1）政治與行政二分法 行政作為一種管理活動(dòng)人們?cè)缫阉究找?jiàn)慣，但是，行政作為一個(gè)科學(xué)范疇提出并受到人們的關(guān)注，則得益于在國(guó)家活動(dòng)領(lǐng)域中將政治與行政做出區(qū)分 ，由此導(dǎo)致公共行政概念的出現(xiàn)。 對(duì)政治與行政的區(qū)分做出重要貢獻(xiàn)的是威爾遜和古德諾。威爾遜的著名論文行政之研究（1887）和古德諾的名著

36、政治與行政（1900）中提出的政治與行政二分法觀點(diǎn)，被公認(rèn)為開(kāi)創(chuàng)了行政學(xué)的傳統(tǒng)。52二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展（一）行政學(xué)在西方的初創(chuàng) （1）政治與行政二分法 威爾遜和古德諾在對(duì)政治與行政加以區(qū)分中指出了行政活動(dòng)的特征，表述了行政概念的基本含義。威爾遜認(rèn)為，與制定法律的組織、程序、過(guò)程相關(guān)的政治領(lǐng)域?qū)儆凇皣?guó)家意志的表達(dá)”，主要關(guān)注“重大而帶普遍性的事項(xiàng)”，與執(zhí)行法律政策的機(jī)構(gòu)、程序、過(guò)程相關(guān)的行政領(lǐng)域則屬于“國(guó)家意志的執(zhí)行”，它主要是“國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)?！?3二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展（一）行政學(xué)在西方的初創(chuàng) （1）政治與行政二分法 古德諾的表述是，“政治是國(guó)家意志的體現(xiàn)，行政是國(guó)家

37、意志的執(zhí)行”；“政治在決定政策，行政在執(zhí)行政策”；行政是“政府官員推行政府功能的活動(dòng)?！?4二、行政學(xué)在西方的發(fā)展（一） 行政學(xué)在西方的初創(chuàng) （2）韋伯的官僚制行政組織理論 德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯韋伯被稱為“組織理論之父”，于20世紀(jì)初提出了官僚制理論。在馬克斯韋伯看來(lái)，官僚制是指一種以分部分層、集權(quán)統(tǒng)一、指揮服從等為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織制度。 55二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展（一）行政學(xué)在西方的初創(chuàng) （2）韋伯的官僚制行政組織理論 所謂“官僚”，是指這種組織的成員是專門化的職業(yè)管理人員而言，并不含有一般語(yǔ)境中使用“官僚”一詞的貶義。為了避免誤解，有些學(xué)者把韋伯所說(shuō)的官

38、僚組織，改稱科層組織。韋伯認(rèn)為，在近代以來(lái)的資本主義社會(huì)中，官僚組織是對(duì)大規(guī)模社會(huì)群體進(jìn)行有效管理的基本形態(tài)。56二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展（一） 行政學(xué)在西方的初創(chuàng) （2）韋伯的官僚制行政組織理論 官僚制具有如下基本特征： 合理的分工。在組織中明確劃分每個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式將這種分工固定下來(lái)。 層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。在組織中實(shí)行職務(wù)等級(jí)制和權(quán)力等級(jí)化，整個(gè)組織是一個(gè)層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。 依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制。在組織中任何管理行為都不能隨心所欲，都要按章行事。 57二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展（一） 行政學(xué)在西方的初創(chuàng) （2）韋伯的官僚制行政組織理論 形成正規(guī)的決策文書。在組織中一切重

39、要的決定和命令都以正式文件的形式下達(dá)，下級(jí)易于接受明確的命令，上級(jí)也易于對(duì)下級(jí)進(jìn)行管理。 組織管理的非人格化。在組織中管理工作是以法律、法規(guī)、條例和正式文件等來(lái)規(guī)范組織成員的行為，公私分明，對(duì)事不對(duì)人。 合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟賢，因事設(shè)職，專職專人，以及適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。 58二、行政學(xué)在西方的發(fā)展（一）行政學(xué)在西方的初創(chuàng) （2）韋伯的官僚制行政組織理論 過(guò)分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限的劃分，忽視了宏觀協(xié)調(diào)以及消除本位主義的問(wèn)題。 過(guò)分強(qiáng)調(diào)人員的穩(wěn)定性，無(wú)過(guò)失便終身任職的制度，最終造就出不求有功但求無(wú)過(guò)的管理人員，造成管理人員得過(guò)且過(guò)混日子的狀況。 591.2 行政學(xué)在

40、西方的發(fā)展1.2.1 行政學(xué)在西方的初創(chuàng)（3）泰勒的科學(xué)管理理論（4）法約爾的一般管理理論 法國(guó)的亨利法約爾在1908年就提出了一般行政管理的原則，首創(chuàng)經(jīng)營(yíng)管理理論。1916年，他出版了工業(yè)管理和一般管理一書，第一個(gè)提出了“管理的要素”并論述了經(jīng)營(yíng)的六種職能活動(dòng)，即技術(shù)活動(dòng)、商業(yè)活動(dòng)、財(cái)務(wù)活動(dòng)、安全活動(dòng)、會(huì)計(jì)活動(dòng)和管理活動(dòng)。對(duì)管理活動(dòng)，又提出“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”五種因素。在對(duì)這些因素進(jìn)行詳細(xì)論述后，他提出了十四條管理原則，作為管理教育的內(nèi)容和管理企業(yè)的指導(dǎo)方針。60二、行政學(xué)在西方的發(fā)展（一） 行政學(xué)在西方的初創(chuàng) （5）懷特的理論框架 1926年，美國(guó)學(xué)者懷特的行政學(xué)導(dǎo)論出版，該書

41、全面反映了傳統(tǒng)時(shí)期行政學(xué)的理論觀點(diǎn)。懷特指出，“行政管理是在完成國(guó)家的各個(gè)目標(biāo)過(guò)程中對(duì)人與物的管理”，他把公共行政的目標(biāo)明確表述為：“公共行政的目的，就是在官員和雇員的處置下，對(duì)各種資源加以最有效的利用良好的行政所追求的是：消除浪費(fèi)、保護(hù)材料和資源、迅速而圓滿地完成公眾的目標(biāo)?！?1二、行政學(xué)在西方的發(fā)展（一）行政學(xué)在西方的初創(chuàng) （5）懷特的理論框架 懷特所關(guān)注的是影響行政效率的組織、人事、財(cái)務(wù)及法規(guī)，因此行政組織、人事行政、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)構(gòu)成了懷特行政學(xué)理論體系的基本內(nèi)容。懷特把效率作為行政學(xué)追求的目標(biāo)，除了受到泰勒、韋伯效率理論的啟示外，也反映了當(dāng)時(shí)政府自身管理狀況與公眾對(duì)政府要求之間

42、的矛盾。62二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展 （二） 行政學(xué)在西方的演進(jìn) 以政治與行政二分法為前提，以效率目標(biāo)為基本點(diǎn)建立的行政學(xué)理論，既反映了傳統(tǒng)時(shí)期行政學(xué)的理論貢獻(xiàn)，但又帶有那個(gè)時(shí)期不可避免的缺陷：它將政治與行政截然分開(kāi)，忽視了政治因素對(duì)行政過(guò)程的影響；它用封閉、靜態(tài)的研究方法研究組織結(jié)構(gòu)，忽視了組織與環(huán)境的關(guān)系；它過(guò)分推崇效率原則而忽視了行政活動(dòng)中公平、公正的最高價(jià)值取向。美國(guó)學(xué)者文森特奧斯特羅姆在他具有影響的美國(guó)公共行政的思想危機(jī)一書中，將傳統(tǒng)行政學(xué)思想稱之為威爾遜韋伯范式，并指出其基本特征是：“單一權(quán)力中心”，“層級(jí)（等級(jí)）結(jié)構(gòu)”、63二、行政學(xué)在西方的發(fā)展（二） 行政學(xué)在西方的演進(jìn) “政治

43、與行政的嚴(yán)格分離”。隨著社會(huì)變遷和行政學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，威爾遜韋伯范式的弊端逐步暴露出來(lái)，受到越來(lái)越多的批評(píng)以至激烈抨擊，到20世紀(jì)60年代后，威爾遜韋伯范式逐步為一種新的范式“民主行政范式”所取代。64二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展（三） 行政學(xué)在西方的深化 20世紀(jì)60年代后的行政學(xué)擺脫了長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)政治科學(xué)的過(guò)分依賴，由純粹理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，許多相關(guān)學(xué)科的理論方法和研究成果紛紛被引入到公共行政學(xué)的研究，不僅衍生出了諸如行政生態(tài)學(xué)、比較公共行政學(xué)、政策科學(xué)以及新公共行政學(xué)等公共行政學(xué)的新興分支學(xué)科和理論流派，而且使公共行政學(xué)在研究視野和研究?jī)?nèi)容上均得到了進(jìn)一步的深化，進(jìn)而成為一門融多學(xué)科的理論與

44、方法于一體的綜合性學(xué)科。65二、行政學(xué)在西方的發(fā)展（三）行政學(xué)在西方的深化 新公共行政學(xué) 基于此，新公共行政學(xué)提出了研究公共行政領(lǐng)域的一種全新的視角。其基本思想是，以社會(huì)公平作為核心的價(jià)值，建構(gòu)一種入世的、改革的、具有廣泛民主的新行政學(xué)。 新公共行政學(xué)的理論主張對(duì)于行政學(xué)的發(fā)展有著重要影響，尤其是關(guān)于公共行政的價(jià)值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實(shí)政策的主張，一直是當(dāng)代公共行政的中心議題。66二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展（三）行政學(xué)在西方的深化 新公共行政學(xué) 新公共行政學(xué)也稱為新公共行政運(yùn)動(dòng)，主要是針對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)的理論而提出的。新公共行政學(xué)對(duì)政治與行政二分表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿，認(rèn)為傳統(tǒng)的行政研究由于是在政治與行政二

45、分觀念的指導(dǎo)下進(jìn)行的，從而將行政研究局限在一個(gè)非常狹隘的領(lǐng)域內(nèi)。行政研究只關(guān)注諸如預(yù)算、人事、組織以及大量其他中性問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)以國(guó)家為中心來(lái)提高管理的效率、經(jīng)濟(jì)和效果，卻很少重視政策制定和政策分析等研究，使公共行政遠(yuǎn)離社會(huì)危機(jī)處理的需要。67二、 行政學(xué)在西方的發(fā)展（三）行政學(xué)在西方的深化 新公共行政學(xué)主要觀點(diǎn) （1）新公共行政理論在批評(píng)主流行政學(xué)的效率經(jīng)濟(jì)觀的基礎(chǔ)上提出價(jià)值考量。 （2）主張社會(huì)正義和社會(huì)公平。 （3）主張改革的、入世的、與實(shí)際過(guò)程相關(guān)的公共行政學(xué)。 （4）主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。 （5）主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)。 （6）提出民主行政的理念。68二、行政學(xué)在西方的

46、發(fā)展（四）行政學(xué)在西方的拓展 進(jìn)入20世紀(jì)八九十年代以來(lái)，隨著西方國(guó)家政府再造運(yùn)動(dòng)的興起和公民社會(huì)的不斷發(fā)育，西方公共行政管理出現(xiàn)了一些新的發(fā)展特點(diǎn)：一方面，在新管理主義思潮的影響下，許多在工商企業(yè)管理領(lǐng)域行之有效的新管理理論與方法又一次被引入公共行政管理領(lǐng)域；而另一方面，在新一波的民主政治思潮的推動(dòng)下，出現(xiàn)了一些更加關(guān)注公共行政管理的公共本質(zhì)、更加強(qiáng)調(diào)公民參與的新型公共行政管理理論。69二、行政學(xué)在西方的發(fā)展 新公共管理運(yùn)動(dòng) 由于各國(guó)具體實(shí)踐的差別，對(duì)于新公共管理有諸多定義，比如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織所作的界定是：（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；（2）服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；（3）公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)

47、機(jī)制及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入。盡管表述不同，但各種定義的基本取向是一致的，即新公共管理是一種以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的管理主義。 70二、行政學(xué)在西方的發(fā)展 新公共管理運(yùn)動(dòng) 20世紀(jì)70年代末80年代初，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起。在西方，這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)被看作一場(chǎng)“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。 這場(chǎng)20世紀(jì)80年代后期和90年代初期席卷發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的公共部門管理變革運(yùn)動(dòng)有諸多稱呼：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期，人們

48、越來(lái)越傾向于使用“新公共管理”的概念 。71二、行政學(xué)在西方的發(fā)展 新公共管理運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)的原因 第一，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被財(cái)政危機(jī)逼出來(lái)的。 第二，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被“信任赤字”逼出來(lái)的。 第三，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被理論危機(jī)逼出來(lái)的。 第四，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被科技革命逼出來(lái)的。 第五，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被經(jīng)濟(jì)全球化逼出來(lái)的。 第六，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被公共管理對(duì)象逼出來(lái)的。72二、行政學(xué)在西方的發(fā)展 新公共管理運(yùn)動(dòng)的內(nèi)容 （1）政府角色定位。 （2）專業(yè)化管理。 （3）企業(yè)管理方法的引入。 （4）績(jī)效管理。 （5）產(chǎn)出控制。 （6）競(jìng)爭(zhēng)引入。 （7）以顧客為中心。73三、行政學(xué)在

49、中國(guó)的勃興 （1）古代中國(guó)，在兩千多年的封建社會(huì)中，逐步形成了一套以大一統(tǒng)的國(guó)家行政組織體制、官吏制度和監(jiān)察制度為主要內(nèi)容的行政管理制度。 （2）近代中國(guó)，西方行政學(xué)被介紹、引入，出版了一些學(xué)術(shù)著作、提出了一些行政管理思想，并且還開(kāi)設(shè)了行政學(xué)課程，創(chuàng)辦行政學(xué)刊物，建立行政學(xué)會(huì)。 （3）現(xiàn)代中國(guó)，行政學(xué)是伴隨著中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程而勃興的。74三、行政學(xué)在中國(guó)的勃興 行政學(xué)于20世紀(jì)80年代初在我國(guó)恢復(fù)研究以來(lái)，在20多年間得到了很大的發(fā)展。學(xué)術(shù)界根據(jù)我國(guó)行政學(xué)科本身發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要，在行政理論和行政發(fā)展方面進(jìn)行了廣泛研究。其現(xiàn)狀如下： （1）業(yè)已建立起行政學(xué)的體系架構(gòu)。 （2）行政學(xué)理論研究

50、有了較大的進(jìn)展。 （3）應(yīng)用行政學(xué)得到了較大的發(fā)展。 （4）分支行政學(xué)在不斷開(kāi)拓。 （5）突破單一的運(yùn)用理論方法來(lái)研究行政學(xué)的局限。75四、行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容與學(xué)習(xí)目的（一）行政學(xué)的研究對(duì)象和研究?jī)?nèi)容（二）學(xué)習(xí)和研究行政學(xué)的目的76統(tǒng)治行政、管理行政與服務(wù)行政 1.統(tǒng)治行政 行政作為國(guó)家運(yùn)行的基本內(nèi)容，在一個(gè)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期中，是與國(guó)家統(tǒng)治聯(lián)系在一起的，是統(tǒng)治階級(jí)用以提高統(tǒng)治能力的工具。 在農(nóng)業(yè)社會(huì)的歷史條件下，行政是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其階級(jí)政治統(tǒng)治的手段。國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理主要表現(xiàn)為： 集權(quán)管理 “權(quán)治”管理 強(qiáng)制管理 （一）行政學(xué)的研究對(duì)象和研究?jī)?nèi)容77（一）統(tǒng)治行政、管理行政與服務(wù)行政 2.管理行政 近

51、代社會(huì)，在社會(huì)分化的總體歷史趨勢(shì)中，國(guó)家自身也發(fā)生了分化，不僅國(guó)家的部門、權(quán)力和職能發(fā)生了分化，而且，國(guó)家原有的政治與行政的混沌狀態(tài)開(kāi)始打破，出現(xiàn)了政治與行政的分化。在這種分化的歷史趨勢(shì)中，國(guó)家的統(tǒng)治職能和管理職能處在一種此消彼長(zhǎng)的進(jìn)程中。 近代社會(huì)行政發(fā)展的趨勢(shì)是告別傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政而走向現(xiàn)代的管理行政。 78（一）統(tǒng)治行政、管理行政與服務(wù)行政 3.服務(wù)行政 人類社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再到后工業(yè)社會(huì)的變遷，相應(yīng)地，其社會(huì)治理模式也由統(tǒng)治型社會(huì)治理模式演變?yōu)楣芾硇蜕鐣?huì)治理模式，并將走向服務(wù)型社會(huì)治理模式。服務(wù)行政是服務(wù)型社會(huì)治理模式的一個(gè)重要組成部分。 服務(wù)行政的特征： （1）服務(wù)導(dǎo)向而非控制導(dǎo)向。（4）開(kāi)放式行政而非封閉式行政。 （2）公正導(dǎo)向而非效率導(dǎo)向。（5）德治和法治的有機(jī)結(jié)合。 （3）公民本位而非政府本位。 79（一）行政學(xué)的研究對(duì)象和研究?jī)?nèi)容 行政活動(dòng)是政府管理公共事務(wù)的一種“國(guó)家的組織活動(dòng)”。行政學(xué)則是以政府管理活動(dòng)為基礎(chǔ)而形成的系統(tǒng)化的理論體系。它是研究國(guó)家行政系統(tǒng)對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)及自身事