關(guān)于我國城鎮(zhèn)中低收入家庭住房問題的研究

1、 關(guān)于我國城鎮(zhèn)中低收入家庭住房問題的研究 摘 要：我國住房制度改革回顧、我國城市住房存在的問題、國外住房政策借鑒和解決中國城市低收入家庭住房的政策建議。 Keys：住房問題；中低收入人群；潛在需求；有效需求 一、我國住房制度改革回顧 第一階段：高福利住房政策下的完全公共住房(1949-1978)。新中國成立后，為了解決居民的住房問題，在社會主義計劃經(jīng)濟體制下，中國制定了一系列的公共住房政策。在這一階段，中國采取的公共住房政策是完全福利化的政策模式，住房建設(shè)資金完全來源于國家基本建設(shè)基金。這一階段的特征是：一是公共住房由政府統(tǒng)一供應(yīng)；二是公共住房的需求主體為企事業(yè)單位；三是公共住房無償分配，采取

2、低租金政策。住房作為福利，以實物形式分配給職工。這種模式的缺點是：由于政府投入興建的住房太多，每年支出的維修費用相當(dāng)可觀，城市住房租金政策和管理制度很不合理，公共住房的租金偏低，管理不善，制度不嚴，沒有住房交易市場，住房建設(shè)不能形成良性循環(huán)。 第二階段：改革開放，實行有計劃的商品經(jīng)濟下的住房商品化(1978-1992)。中國在這一階段采取了從公共住房福利政策逐步向公共住房商品化政策轉(zhuǎn)變得過渡模式。1978年鄧小平提出了出售公共住房、調(diào)整租金、個人買房建房的住房制度改革的總體構(gòu)想，明確了住房商品化的道路 采取的政策模式為：一是開始公共住宅商品化政策的嘗試；二是公共住宅福利化政策和商品化政策并重。

3、具體措施有：一是以成本價出售公有住房；二是優(yōu)惠出售公有住房；三是鼓勵自建住房。 第三階段：向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變后住房市場飛速發(fā)展(1992-1998)。1994年，國務(wù)院下發(fā)了國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定，確定了房改的根本目的是：一是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)相適應(yīng)的新城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化；二是加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求；三是同時全面推行住房公積金制度，積極推進租金改革，穩(wěn)步出售公有住房，加快經(jīng)濟適用住房的開發(fā)建設(shè)。 第四階段：住房實物分配向貨幣分配轉(zhuǎn)變后的公共住房(1998年至今)。提出了停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化的新政策。這是

4、我國分配制度的一次重大改革，使延續(xù)了近50年的住房實物分配制度終結(jié)，具有劃時代意義。我國住房市場發(fā)生了根本性變化，由賣方市場轉(zhuǎn)向買方市場，由集團消費轉(zhuǎn)向個人消費，從而帶給房地產(chǎn)業(yè)一系列的變化。 二、我國城市住房存在的問題 (一)住房緊缺的問題 我國住房問題的主要方面在于住房的供求不能達到平衡，這是由市場潛在需求大于有效需求量所引起的。 第一，潛在需求不斷增大。潛在需求是指有相當(dāng)一部分消費者可能對某物有一種強烈的需求,而現(xiàn)成的產(chǎn)品或服務(wù)卻又無法滿足這一需求。以下幾個方面導(dǎo)致了住房的潛在需求的增加：一是因住房的自然更新形成的需求；二是人口增長形成的需求。進入1990年代，我國城鎮(zhèn)人口的出生率與自然

5、死亡率增長率呈下降趨勢，但由于1970-80年代人口相繼進入婚育期，人口的年自然增長量明顯增加，從而引致了對住房大量的需求；三是城市化進程形成的需求；四是生活水平提高形成的需要。 隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們的生活水平快速提高，住房條件的要求逐步提高，從而對住房的需求也進一步擴大。同時由于我國現(xiàn)今土地征用的嚴格要求以及開發(fā)商資金來源的不足，導(dǎo)致了現(xiàn)有的住房滿足不了消費者日益增長的住房需求。 第二，有效需求不足。有效需求是指在有支付能力的條件下滿足不同消費者的需要。盡管我國住房市場的潛在需求巨大，但因房價過高，存在支付能力的障礙，致使有效需求大大小于潛在需求。根據(jù)中國統(tǒng)計局2006年11月統(tǒng)

6、計數(shù)據(jù)現(xiàn)示，商品房空置面積分類指數(shù)為105.43，比10月份上升2.14點，比去年同月上升6.51點。截止到11月底，全國商品房空置面積為12,355萬平方米，同比增長7.9%。其中，空置商品住宅6,723萬平方米，增長6.4%。商品房的空置并不表示我國居民的潛在需求已經(jīng)得到滿足，而是因為中低收入者支付能力的限制導(dǎo)致的房屋的空置。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在大量商品房空置的同時，人均居住面積低于4萬平方米的住房特困戶仍大量存在。 房地產(chǎn)開發(fā)商根據(jù)居民的潛在需求開發(fā)商品住房的同時，城鎮(zhèn)中低收入者支付能力的限制導(dǎo)致的有效需求的不足，這種有效需求和潛在需求間的較大的差距，使得我國住房供求不能達到平衡。 (二)

7、住房的社會公平性問題 我國城鎮(zhèn)住房制度改革自1988年起啟動到1998年新的房改政策出臺歷經(jīng)10年。十年房改雖然取得了很大的成績，但住房分配不公、住房供應(yīng)緊張的問題并未根本解決。同時，在近幾年的住房改革中又暴露出了一些新的問題。最突出的問題是在仍然存在許多住房困難戶的同時，大量新建商品住房空置。這是因為，在我國一部分人由于房價或者租金過高居住擁擠甚至無房可居，而另外一部分人卻擁有豪宅或者房屋閑置。 住房問題的社會公平性不僅涉及到中國市場經(jīng)濟體制建設(shè)過程中基本核心的制度價值取向，同時也是衡量我國社會主義公共治理水平的重要標準。上述對于市場經(jīng)濟與住房問題關(guān)系的認識，如果不能基于社會主義和諧社會應(yīng)有

8、內(nèi)涵理論高度給予回答，就不可能明確中國社會主義市場經(jīng)濟未來發(fā)展模式和價值取向。 三、國外住房政策借鑒和解決中國城市低收入家庭住房的政策建議 (一)國外住房政策的借鑒 住房政策是為了解決在工業(yè)化和現(xiàn)代化第一次浪潮下以住房為突出矛盾的城市社會問題而出臺的。到目前為止，世界各國解決不同社會階層住房問題的辦法是：中等收入及以上家庭的住房改善、更新等需求交給市場；低收入家庭的住房問題則指定公共住房政策來解決。本文以美國、德國的中低收入家庭住房政策為例： 第一，美國。美國住房政策主要包括兩個方面的內(nèi)容:一是通過各種措施鼓勵建造低收入者住得起的住房；二是通過擔(dān)保貸款、提供租金補貼以及實行租金優(yōu)惠券計劃等幫助

9、居民擁有自己的住房。補貼的方式通常有兩種:一種是直接對低收入家庭提供低租金的公共住房(一般為市場租金的20-50%)，這種補貼主要提供給家庭收入占美國家庭平均收入的37%，并申請居住公共住房的最低收入家庭；另一種是向低收入家庭補貼房屋租金，享受這種補貼的家庭必須租住符合政府規(guī)定要求的住房，同時要拿出家庭收入的25-30% 支付租金，不足部分由政府補貼。20 世紀70-80 年代，美國住房政策進行了戰(zhàn)略性調(diào)整，即由補貼住房供應(yīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜃》啃枨笳咛峁┭a貼。美國目前實行的住房補貼政策主要是一種直接補貼，即直接用于增加低收入家庭的住房消費補貼，其政策目標是減輕低收入階層的住房消費負擔(dān)，以達到政府提出

10、的最低住房消費水平。 據(jù)美國住房與城市發(fā)展部( HUD) 的最新報告顯示，HUD在2004財政年度支出了240 億美元用于向低收入家庭發(fā)放優(yōu)惠租金券或者用于增加符合要求的廉租住房，全國約有480萬戶低收入家庭得到幫助。 第二，德國。德國的政策目標在以前以為人口的絕大部分提供社會住房為中心目標，現(xiàn)在這一目標正逐漸向為低收入、多子女、單親家庭提供支持轉(zhuǎn)變?！岸?zhàn)”后的一段時間里，德國政府大力推動低價住宅建設(shè)，同時也支持建設(shè)了相當(dāng)規(guī)模的福利性公共住宅。1951-1956年，住宅建設(shè)法規(guī)定建造住宅180萬套，1953年修訂為200萬套，而實際建成住宅310萬套，其中公共住宅為180萬套。聯(lián)邦法律規(guī)定，

11、對于因經(jīng)濟收入低或某一民族、信仰某一宗教或孩子太多等原因?qū)е抡也坏椒孔拥募彝?，政府有提供公共住宅供其租住的職?zé)。20 世紀80 年代以來，德國住房數(shù)量基本得到滿足，但政府一直沒有停止建設(shè)高質(zhì)量福利房。目前，德國共有住宅3,400萬套，有230萬套是通過政府長期、低利率貸款等手段建設(shè)的公共住宅。聯(lián)邦住宅法對這類住宅有供應(yīng)對象(租戶)、租金及供應(yīng)面積等方面的限制，各州政府可以做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。目前，約14%的福利房租住家庭已經(jīng)不屬于福利房供應(yīng)對象，是按照市場租金交納房租的。房租補貼制度是目前德國對低收入居民住房保障的主要方式，由政府根據(jù)家庭人口、收入及房租支出情況給予居民以適當(dāng)補貼，保證每個家庭都能夠

12、有足夠的住房支付能力。住宅補貼法規(guī)定，居民實際交納租金與可以承受租金的差額，由政府負擔(dān)；其中，居民實際交納租金要與家庭住房需要相結(jié)合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25%確定。房租補貼的資金由聯(lián)邦政府和州政府各承擔(dān)50%。1986年，聯(lián)邦德國共有170 萬戶，約占總住戶的6%，領(lǐng)取共計33.8 億馬克的房租補貼。1998年，有300 萬個家庭申請了住房補貼，僅聯(lián)邦政府提供的房租補貼資金就達到70億馬克。 (二)完善我國城市低收入家庭住房政策的建議 相比較而言，我國自1994年實行住房市場化改革后，住房的私有化率目前已經(jīng)達到80%左右，遠高于世界平均水平，甚至比美國這樣的“自由市場經(jīng)濟”國家還

13、要高出4%以上，比歐洲許多國家高出近30%左右。住房的私有化，不僅帶動了住房市場投資消費的快速增長，同時也帶來了城市中低收入人群的住房問題。處理好我國城市中低收入人群的住房問題，不僅關(guān)系到我國社會發(fā)展的公平性，更關(guān)系到和諧社會目標的實現(xiàn)。因此解決我國住房問題的方向、房改的目標應(yīng)該基于適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，建立現(xiàn)代城鎮(zhèn)住房新體制，不斷滿足居民日益增長的住房需求。顯然，對各個國家而言，公共住房政策都是解決城市低收入者居住問題的核心福利政策。 第一，適度擴大住房保障范圍，增加住房保障基金。一是借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，適時推出“可支付租賃住房”，是一種切實可行的解決途徑。這種方案的實施，一般需要委托有

14、關(guān)機構(gòu)(公房管理部門)或組建中低收入家庭購、租住房中心收購符合廉租住房標準、價格適中、戶型較小的“二手房”和普通商品住房，以存量住房配對作為中低價位租售房源，既可向居民提供價格相對低廉的住房，又可按規(guī)定租金標準出租給廉租對象。其中，所購房屋交易主體應(yīng)享受契稅減免的優(yōu)惠政策。二是建立層次豐富的住房供應(yīng)體系。開發(fā)商為中產(chǎn)階級以上的家庭提供標準較高、價格也較高的商品住宅；政府為中低收入階層提供標準適中、價格低廉的經(jīng)濟適用房，對收入超過申請經(jīng)濟適用房標準但又無力購置商品房的夾心階層政府可通過擔(dān)保貸款、提供租金補貼以及實行租金優(yōu)惠券計劃等幫助居民擁有自己的住房，從而滿足不同收入階層的需要。三是在現(xiàn)有的住

15、房保障基金的基礎(chǔ)上擴大政府的房租補貼資金，根據(jù)家庭人口、收入及房租支出情況給予居民以適當(dāng)補貼，保證每個家庭都能夠有足夠的住房支付能力，房屋補貼資金可考慮由國家和地方政府分別承擔(dān)。 第二，建立和完善住房保障制度的進入、退出機制，一是科學(xué)的劃分家庭收入水平。一是不同地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H收入水平，進行定量分類；二是根據(jù)當(dāng)年的商品房價水平，計算保障型住房(經(jīng)濟適用住房和廉租住房)不同層次的家庭收入線。二是建立嚴格的審查、登記及征詢制度，防止住房保障對象認定出現(xiàn)偏差政府應(yīng)對需要保障住房的對象進行嚴格的審查，其對象必須是以民政部門或房地產(chǎn)管理部門登記在冊的家庭；同時還必須向社會發(fā)布公告，以征詢社會的意見

16、。三是建立現(xiàn)代城鎮(zhèn)住房新體制是優(yōu)化住房資源配置、提高住房資源利用效率、改善居民居住環(huán)境及居住條件的根本動力，也是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。 第三，建立完善的住房保障制度體系。一是加強住房保障制度的立法和執(zhí)法機制。居住權(quán)作為社會權(quán)力的重要組成部分需要國家履行基本的保障責(zé)任，而以法律形式確定的住房保障是是國家必要的社會政策。二是當(dāng)今世界各國市場經(jīng)濟體制模式盡管有許多差異，各國住房保障制度設(shè)計也有許多不同,但住房政策作為市場經(jīng)濟制度的重要基礎(chǔ)，對市場經(jīng)濟良性運行起到至關(guān)重要的作用。我們應(yīng)該在我國市場經(jīng)濟的現(xiàn)實狀況的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達國家的住房保障制度，通過比較各國住房社會權(quán)利保障政策，不斷完善我國現(xiàn)有的住房保障制度體系。以社會主義市場經(jīng)濟體制的完整性和社會主義的內(nèi)涵高度加以充分認識。 Reference： 1成思危.中國城鎮(zhèn)住房制度改革目標模式與實施難點M.北京：民主與建設(shè)出版社，1999. 2陳勁松.公共住房浪潮M.北京：機械工業(yè)出版社，2