《行政訴訟法修正案》對公民行政訴權(quán)的進(jìn)一步保護(hù)

1、行政訴訟法修正案對行政訴權(quán)的進(jìn)一步保護(hù)行政訴訟法修正案解讀系列二廣東廣強律師事務(wù)所律師實訓(xùn)基地研究員陳琦行政訴訟法修正案（以下簡稱為修正案）以通過司法途徑切實解決行政爭議為目的，根據(jù)25年以來行政訴訟司法實踐的經(jīng)驗總結(jié)，對行政訴訟法進(jìn)行了全面的修改。修正案要使行政爭議能夠通過司法途徑解決，保證相關(guān)的行政爭議能夠“進(jìn)入”法院是必要的前提，修正案為此一方面擴大了行政訴訟的受案范圍，而另一方面的大動作則是加強了對行政訴權(quán)的保護(hù)。一、明確行政訴權(quán)應(yīng)受保障，禁止行政機關(guān)干預(yù)人民法院受理行政案件修正案增加了一條作為行政訴訟法的第三條，其第一、二款為：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)

2、受理的行政案件依法受理。“行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件?！边@兩款新增的條文分別從兩個方面強調(diào)了立法對行政訴權(quán)的保護(hù)。第一，針對過往“立案難”的問題，從受理案件的人民法院入手，明確要求人民法院必須保障行政相對人的“起訴權(quán)利”，對屬于受案范圍的案件必須依法受理。第二，針對過去行政機關(guān)往往會利用“場外因素”干預(yù)人民法院立案受理行政案件的情況，特別要求行政機關(guān)不得干擾人民法院受理案件，保障人民法院能夠獨立行使司法權(quán)。從表面上看，新增的這兩個條款是一個“原則宣示性”的條款，還需要配套的制度加以落實才能顯示出其威力。但是正如“尊重和保障人權(quán)”寫入刑事訴訟法就能使刑事法學(xué)界歡呼一樣

3、，修正案為了保障行政相對人的訴權(quán)專門在總則開篇的位置增加一條用以宣示國家對行政相對人訴權(quán)的尊重，規(guī)定了人民法院和行政機關(guān)保障行政訴權(quán)的義務(wù)，是我國通過立法規(guī)范行政權(quán)力行使的一大進(jìn)步，是“將權(quán)力裝進(jìn)籠子里”的法治理想在行政法方面的表現(xiàn)。而且，這個條款并非完全缺少配合的具體制度，行政訴訟的立案登記制改革就是破解立案難問題邁出的第一步。另外，修正案第十條將行政訴訟法第二十四條第一款修改為“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。修改后的條文與原文相比，暗示了立法對行政相對人訴權(quán)的肯定與保障?，F(xiàn)行法修改稿第二十四條依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是

4、原告。第二十五條行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。現(xiàn)行法第二十四條僅僅簡單地陳述了一個沒有什么價值的事實即，提起訴訟的是原告。但修正案的表述則更有深意，一是明確闡釋甚至是擴大了提起訴訟的人員范圍包括行政相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的二人是，指出上述人等均“有權(quán)”提起訴訟。修正案將“是原告”的表述改成“有權(quán)提起訴訟”，其側(cè)重點從說明訴訟地位轉(zhuǎn)化成強調(diào)訴權(quán)，這一點符合了正是修正案對行政相對人訴權(quán)的強調(diào)與進(jìn)一步保護(hù)的內(nèi)在表現(xiàn)。二、起訴方式與立案方式的便民與變革行政訴權(quán)能夠?qū)嶋H行使，主要取決于“起訴”和“受理”兩方面，而修正案則這兩方面均下了功夫。

5、第一，修正案改變了只收書面起訴狀的起訴方式，允許以口頭的方式提起訴訟。行政訴訟法第四十二條規(guī)定人民法院接到“起訴狀”后進(jìn)行審查決定是否立案受理，也就是說必須要以書面的形式提起行政訴訟。而修正案增加了一條作為第五十條，其中第二款規(guī)定：“書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當(dāng)事人。”換言之，起訴方式不再限于書面，口頭起訴也可以被接受。增加口頭起訴的起訴方式的現(xiàn)實原因是由于許多行政相對人的文化水平不高，要求其以書面的方式準(zhǔn)確地表達(dá)出專業(yè)的術(shù)語，還要在訴狀中準(zhǔn)確地說出被告、訴訟請求以及事實依據(jù)，無疑是極大地增加了訴訟成本，提高了起訴難度。允許口頭起

6、訴，是修正案在保障起訴便利方面的一個突破。第二，修正案變立案審查制為立案登記制，避免先審后立的弊端。行政訴訟法第四十二條規(guī)定：“人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理”，即行政訴訟立案受理采取“審查制”。但在過去的司法實踐中，法院的審查往往并不僅限于第四十一條規(guī)定的內(nèi)容方面的形式審查，而且對相關(guān)內(nèi)容的實體進(jìn)行了審查，從而許多案件在立案審查時就被“掃地出門”，利益受到行政行為侵害的人連具體說明理由的機會都沒有。修正案針對這種立案審查變成“立案審理”的現(xiàn)象，將四十二條的相關(guān)內(nèi)容修改為：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮薄＿@一改變意味著以后立

7、法的立案工作將主要對起訴的形式要件進(jìn)行審查，而將實體內(nèi)容留給合議庭。這樣雖然存在增加法院的工作量的可能性，但卻從根本上避免了法院在立案階段就“篩選、審理”案件的不足，保障了行政訴權(quán)能夠?qū)嶋H地行使。第三，賦予人民法院釋明起訴內(nèi)容的義務(wù)。修正案修改后的第五一條第三款規(guī)定：“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補正的內(nèi)容。不得未.經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀”，這要求人民法院對有問題的起訴狀必須向原告進(jìn)行補正的指導(dǎo)，使原告可以在起訴時得到人民法院專業(yè)的幫助，從而實現(xiàn)了對行政訴權(quán)的進(jìn)一步保護(hù)。第四，提供了行政訴權(quán)的救濟(jì)途徑。法院拒絕立案受理，又不

8、作出不予立案的裁定是司法實踐中可能發(fā)生的情況在行政機關(guān)進(jìn)行干預(yù)的情況下尤為常見，然而行政訴訟法對此卻沒有任何救濟(jì)的途徑，使原告的行政訴權(quán)被嚴(yán)重的侵犯，最后甚至可能因訴訟時效的問題而失去了得到救濟(jì)的機會。修正案修改后的第五十二條則是針對這種情況提供了救濟(jì)的途徑：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理?！币虼耍?dāng)下級人民法院不依法受理或者作出不予立案裁定，使原告的訴權(quán)處于可能流失的狀態(tài)時，原告可以向上一級人民法院起訴而且上一級人民法院對于符合起訴條件的案子必須進(jìn)行立案審理，從

9、而保障原告的行政訴權(quán)能夠?qū)嶋H地行使。修正案從起訴方式、立案制度和訴權(quán)救濟(jì)等訴權(quán)行使的環(huán)節(jié)都進(jìn)行了完善和改革，力圖使行政爭議能夠進(jìn)入法院的大門，讓司法能夠形成對行政權(quán)力的有效監(jiān)督，保障公民的利益。三、訴訟時效制度的完善訴訟時效是行政訴權(quán)能否得到承認(rèn)的前提，而修正案延長了行政訴訟的訴訟時效，規(guī)定了最長訴訟時效，同時對行政訴訟法沒有規(guī)定的情況在何時可提起訴訟進(jìn)行了補充，使得原告的行政訴權(quán)能夠得到立法的充分支持和肯定。第一，修正案將訴訟時效從三個月延到為六個月，足足增加了一倍，使原告有更充足的時間來進(jìn)行訴訟前的準(zhǔn)備，也給行政相對人和行政機關(guān)留下更多協(xié)調(diào)溝通的時間，使?fàn)幾h可以提前解決，減輕法院的壓力。第

10、二，修正案對特別情況下的最長訴訟時效進(jìn)行了補充。修正案修改后的第四十六條第二款規(guī)定：“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件從行政行為作出之日起超過二十年，其他案件從行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理”，該款內(nèi)容來自最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（下稱行政訴訟法解釋）第四十二條，是根據(jù)司法實踐需要作出的司法解釋規(guī)定。修正案這一補充，使司法解釋上升為法律，使相關(guān)的內(nèi)容真正地“有法可依”。第三，修正案針對行政訴訟法所存在的空白，對特別情況下行政相對人于何時可以提起行政訴訟進(jìn)行了補充規(guī)定。修正案修改后的第四十七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)不履行的，起訴期限不受前款規(guī)定的限制”，這些內(nèi)容同樣源于行政訴訟法解釋，同樣實現(xiàn)了“解釋到法”的上升。修正案為了能夠?qū)崿F(xiàn)司法途徑解決行政爭議的目的，就要保證行政訴訟的入口暢通，而要保證行政訴訟的入口暢通就需要保護(hù)行政相對人的行政訴權(quán)能夠?qū)嶋H地行使。因此，修正案一方面既從原則上進(jìn)