北方中小城市地下綜合管廊PPP模式策略探索

1、北方中小城市地下綜合管廊PPP模式策略探索【摘要】地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道，是解決城市“空中蜘蛛網(wǎng)”、“馬路拉鏈”現(xiàn)象的重要方式。城市地下綜合管廊是保證城市具有可持續(xù)發(fā)展能力的重要基礎(chǔ)設(shè)施，已成為城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化更新與改造以及城市現(xiàn)代化建設(shè)的趨勢和潮流。【關(guān)鍵詞】地下綜合管廊PPP模式投融資改革開放40年來，我國經(jīng)濟(jì)得到了飛躍發(fā)展，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。城市地上高樓林立，車水馬龍，但地下工程建設(shè)嚴(yán)重滯后，與西方發(fā)達(dá)國家存在較大差距。2013年以來，國務(wù)院及相關(guān)部委先后出臺了關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見（國

2、發(fā)【2013】36號）、關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)【2014】27號）、關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)【2015】61號）等文件，明確了加大城市管網(wǎng)建設(shè)和改造力度的目標(biāo)，鼓勵各地推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)優(yōu)先考慮引入社會資本，即采取PPP模式建設(shè)地下綜合管廊。截至2017年底，我國地下綜合管廊開工長度已達(dá)4700公里，形成廊體2500多公里。2018年底，財政部政府和社會資本合作中心共入庫地下綜合管廊項目215個。可以說，我國的城市地下綜合管廊建設(shè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的趨勢，已成為世界上城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)模最大的國家。北方中小城市，經(jīng)濟(jì)普遍欠發(fā)達(dá)，大部分屬吃

3、飯財政，本地社會資本嚴(yán)重不足，供熱等管網(wǎng)對地下綜合管廊建設(shè)的需要又大于南方城市，然而地下綜合管廊工程一次性投資大、投資回收期較長，推進(jìn)地下綜合管廊項目面臨著諸多困難和問題。本文通過對10座北方中小城市建設(shè)地下綜合管廊PPP項目的實踐經(jīng)驗進(jìn)行梳理剖析，以甘肅省金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊PPP項目卷例，對北方中小城市建設(shè)地下綜合管廊PPP項目提出具有建設(shè)性的對策建議。一、金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊工程基本情況金昌市緣礦興企、因企設(shè)市，因盛產(chǎn)鎳被譽(yù)為“祖國的鎳都”，先后取得國家衛(wèi)生城市、國家園林城市、全國文明城市等稱號。目前，金昌市區(qū)現(xiàn)有管道主要敷設(shè)在非機(jī)動車道和人行道下，由于建成年代較久，經(jīng)常需要

4、維修、改造，一旦開挖，就會出現(xiàn)“馬路拉鏈”及“空中蜘蛛網(wǎng)”現(xiàn)象，不僅使國家財產(chǎn)造成巨大損失，也給城市人民生活帶來極大不便。2018年，金昌市人民政府印發(fā)了金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊工程規(guī)劃（2016-2030年），標(biāo)志著金昌市地下綜合管廊工程已開始啟動。近期規(guī)劃至2020年，地下綜合管廊總長度達(dá)6公里以上；遠(yuǎn)期至2030年，地下綜合管廊總長度達(dá)40公里以上，占道路主次干道比例超過14%，實現(xiàn)節(jié)約城市建設(shè)用地、釋放存量土地、提高城市管網(wǎng)綜合承載能力的目標(biāo)。近期規(guī)劃管廊建設(shè)投資費用為13.05億元，遠(yuǎn)期管廊投資費用為34.89億元，總投資費用為47.94億元。2018年，金昌市本級一般公共預(yù)算收入

5、為150992萬元，一般公共預(yù)算支出為264769萬元。、地下綜合管廊工程PPP模式選擇（一）資本金籌措方式。10座北方城市均以“央企+地方政府”合作為基礎(chǔ)，組建SPV公司，9個市項目公司注冊資金占項目總投資的20%fe右，占比最高的吳忠市達(dá)到了30%占比最低的海東市為19.9%。政府部門注入資本金占SPV公司總資本金的比例在10-32%之間，白銀市最低為10%，吳忠市最高為32%，有7個市為20%。其余大部分資本金由中標(biāo)社會資本聯(lián)合體籌措。（二）項目運作方式分析。10個市均采用BOT模式，即“建設(shè)、運營、移交”，項目堅持靠大聯(lián)強(qiáng)、優(yōu)勢共享，建立“央企+地方政府”的合作模式，引入國內(nèi)一流團(tuán)隊全

6、面負(fù)責(zé)SPV公司組建、管廊設(shè)計、項目咨詢、工程施工。項目建設(shè)期平均為3年，運營期限平均為29年。由于項目投資巨大，大部分運營期處于30年的上限。運營期滿后移交政府。（三）項目投資額分析。10個項目總投資306.96億元，平均每個項目投資30.7億元。10個項目合計建設(shè)長度為409.96千米，每千米平均投資為7561萬元。每千米投資最高的是琿春市，每千米投資為13396萬元，主要是因為建設(shè)里程短；其次是公主嶺市每千米投資為12213萬元，蘭州新區(qū)城市綜合管廊每千米投資為4259萬元，是10個城市中每千米投資最低的，也是單個項目建設(shè)里程最長的。（四）使用費收取方式。城市地下綜合管廊PPP項目收取的

7、有償使用費用一般包括入廊費和日常維護(hù)費。蘭州新區(qū)城市地下綜合管廊入廊費用為給水150萬元/公里，中水60萬元/公里；電力200萬元/公里，燃?xì)?20萬元/公里，供熱120萬元/公里，通信26萬元/公里；運營管理費兩艙暫按每年59萬元/公里，三艙暫按83萬元/公里收取。吳忠市借鑒湖南常德市綜合管廊各管線單位每年維護(hù)管理費標(biāo)準(zhǔn)總額為：路燈、交安35.84萬元，聯(lián)通、中信、國防35.84萬元，鐵通、移動35.84萬元，電信、有線電視35.84萬元，電力109.97萬元，給水146.45萬元，備用部分54.86萬元。每年維護(hù)費共計324.64萬元。（五）回報機(jī)制分析。PPP項目的回報機(jī)制主要有三種類型

8、：政府付費、使用者付費和可行性缺口補(bǔ)助三種方式。白銀、海東兩市的項目回報機(jī)制采用可行性缺口補(bǔ)助，蘭州新區(qū)、琿春、四平、通化、公主嶺、石嘴山、吳忠、石河子等8個市項目回報機(jī)制采用使用者付費+可行性缺口補(bǔ)助。（六）財政補(bǔ)貼支出責(zé)任分析。不同付費模式下，政府承擔(dān)的運營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費模式下，政府承擔(dān)全部財政支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分財政補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費模式下，政府不承擔(dān)財政補(bǔ)貼支出責(zé)任。根據(jù)10個市地下綜合管廊PPP項目財政承受能力論證報告，2020年P(guān)PP項目政府計劃支出額和本級一般公共預(yù)算支出預(yù)計數(shù)之比，最低為海東市0.16%，最高為石河子市5.09%，均符合

9、不高于10%的要求。三、金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊工程建設(shè)機(jī)遇、難點和建議（一）機(jī)遇分析一是具備建設(shè)城市綜合管廊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)條件來看，根據(jù)發(fā)達(dá)國家城市綜合管廊開發(fā)與人均GDP勺統(tǒng)計分析，當(dāng)該城市或地區(qū)的人均GD陰過3000美元時，就具備大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2018年，金昌市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值263.3億元，人均GD明5.6萬元人民幣，已超過3000美元，具備了開發(fā)城市綜合管廊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。二是現(xiàn)在金昌正在加大發(fā)展新區(qū)建設(shè)，開展舊城區(qū)、棚戶區(qū)改造。建設(shè)新區(qū)道路時同步進(jìn)行地下綜合管廊工程，可以大幅降低成本。舊城區(qū)的地下管線由于采用傳統(tǒng)直埋方式，其壽命一般僅有20年，一大批舊管線面臨

10、被淘汰，政府可以在更換老舊管線時，進(jìn)行城市綜合管廊建設(shè)，以降低成本。三是國家支持力度較大。根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見和財政部下發(fā)的關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知中的相關(guān)規(guī)定：中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補(bǔ)助，一定3年；補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為直轄市每年5億元、省會城市每年4億元、其他城市每年3億元，對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%。鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度。四是鋼材、水泥價格現(xiàn)在處于歷史較低水平，修建城市綜合管廊的成本較低。修建城市綜合管廊可以與國家供給側(cè)改革形成有機(jī)契合，消化鋼材、水泥的過剩產(chǎn)能。（

11、二）難點分析一是融資難度大。城市地下綜合管廊PPP項目普遍投資規(guī)模較大，項目投資壓力較大，相對于南方發(fā)達(dá)地區(qū)而言，北方中小城市融資渠道相對較為單一，而且傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款融資成本較高，更加劇了北方中小城市投融資壓力。二是項目協(xié)調(diào)難度大。由于城市地下綜合管廊PPP項目涉及的政府相關(guān)職能部門、各入廊管線管道單位、社會資本方、項目公司等，還會涉及拆遷，各利益主體訴求不同，增加工作協(xié)調(diào)難度，阻礙項目推進(jìn)速度。三是強(qiáng)制入廊無法律依據(jù)。地下綜合管廊工程主要服務(wù)于各入廊管線管道單位，各入廊單位的積極配合是!現(xiàn)地下綜合管廊工程價值目標(biāo)的重要保障。對于規(guī)劃建設(shè)綜合管廊的道路和小區(qū)，只有政府強(qiáng)制各管線管道單位入廊

12、，才能實現(xiàn)建設(shè)地下綜合管廊的價值。但是，我國目前尚無強(qiáng)制入廊的法律依據(jù)，導(dǎo)致項目未來的入廊率無法保障。四是收費標(biāo)準(zhǔn)缺乏。入廊綜合入廊費和日常維護(hù)費的具體支付標(biāo)準(zhǔn)和方式一般由入廊管線單位向地下綜合管廊的運營管理單位一次或分期支付。目前我國地下綜合管廊PPP項目入廊使用費的定價缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，具體依賴于地下綜合管廊運營維護(hù)單位和入廊單位的協(xié)商確定，是影響地下綜合管廊PPP項目穩(wěn)定持續(xù)實施的重要因素之一。（三）對策建議一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。城市地下綜合管廊PPP項目涉及的利益相關(guān)者較多，地方政府要成立由主管市長為組長、政府各職能部門、各管線單位、政府方出資代表為成員的項目推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)項目的總體

13、組織和協(xié)調(diào)工作，解決項目建設(shè)中存在的實際問題，保證項目順利推進(jìn)。二是做好項目前期工作。地方政府要把地下綜合管廊建設(shè)作為促增長、惠民生的重點工程來抓，提高對城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃的重視，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)劃，科學(xué)系統(tǒng)進(jìn)行城市地下設(shè)施規(guī)劃，加強(qiáng)城市地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，合理布局電力、通信、廣電、排水、熱力燃?xì)獾鹊叵鹿芫W(wǎng)，積極做好項目論證、申報等工作，要力爭列入國家地下綜合管廊試點城市。三是科學(xué)統(tǒng)籌推進(jìn)。要按照“政府推動、企業(yè)為主、市場運作、社會參與”思路，注重“五個結(jié)合”，即綜合管廊建設(shè)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相結(jié)合，理念與智慧城市建設(shè)相結(jié)合，施工與市政道路建設(shè)相結(jié)合，設(shè)計與入廊管線單位需求相結(jié)合，融資與吸引社會資本相結(jié)合。同時，在規(guī)劃中對中水管道、新能源汽車充電樁電纜進(jìn)行了充分預(yù)留，為城市未來發(fā)展打牢基礎(chǔ)。四是創(chuàng)新體制機(jī)制。要以“央企+地方政府”合作為基礎(chǔ)，組建SPV公司；采用“存量轉(zhuǎn)讓位資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)一體化+入廊單位付費+可行性缺口補(bǔ)貼”的PPP項目推進(jìn)模式,吸