人大執(zhí)法檢查定位和特點(diǎn)及完善監(jiān)督法相關(guān)內(nèi)容的建議

1、人大執(zhí)法檢查定位和特點(diǎn)及完善監(jiān)督法相關(guān)內(nèi)容的建議顧揚(yáng)一、執(zhí)法檢查的主體2022年監(jiān)督法出臺(tái)前，關(guān)于人大執(zhí)法檢查的主體問題，曾有過一些不同的觀點(diǎn)。對(duì)于人大常委會(huì)這一主體，各方面基本沒有什么異議，爭(zhēng)論主要集中在專門委員會(huì)是否可以作為執(zhí)法檢查的主體，因?yàn)?993年的若干規(guī)定中明確提出了專門委員會(huì)可以開展執(zhí)法檢查。監(jiān)督法實(shí)施后，若干規(guī)定隨后也被廢止，專門委員會(huì)的執(zhí)法檢查主體地位不再被提及，但新的問題又出現(xiàn)了：執(zhí)法檢查的主體，到底是人大常委會(huì)，還是人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組？從法律條文上看，這個(gè)問題并不存在，因?yàn)楸O(jiān)督法第二十二條規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)

2、展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查”，第二十七條規(guī)定，“常務(wù)委員會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對(duì)其研究處理情況的報(bào)告，向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布”。從字面上看來，人大常委會(huì)當(dāng)然是執(zhí)法檢查的主體，但是事實(shí)上，執(zhí)法檢查組將執(zhí)法檢查報(bào)告提請(qǐng)常委會(huì)審議后，并沒有一個(gè)適當(dāng)?shù)某绦颍瑢?zhí)法檢查組的報(bào)告轉(zhuǎn)化為人大常委會(huì)的報(bào)告。人大常委會(huì)實(shí)行委員會(huì)制，而非首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，一份報(bào)告的標(biāo)題如果以人大常委會(huì)開頭，需要由常委會(huì)全體組成人員的過半數(shù)通過。實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)全體會(huì)議聽取執(zhí)法檢查報(bào)告后，還會(huì)召開分組會(huì)議對(duì)報(bào)告

3、進(jìn)行審議，審議過程中常委會(huì)組成人員會(huì)提出修改意見，往往也會(huì)對(duì)報(bào)告表示贊同和肯定，但是閉幕會(huì)的表決事項(xiàng)中從來沒有出現(xiàn)過執(zhí)法檢查報(bào)告。正是因?yàn)檫@一程序上的缺失，雖然監(jiān)督法中有“常務(wù)委員會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告”的明確表述，目前全國(guó)人大常委會(huì)組織開展的執(zhí)法檢查的報(bào)告卻并未以全國(guó)人大常委會(huì)署名，而是以“全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于XX法實(shí)施情況的報(bào)告”作為標(biāo)題，報(bào)告抬頭才是全國(guó)人大常委會(huì)，即執(zhí)法檢查報(bào)告的起草者、責(zé)任者是全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組，而報(bào)告的對(duì)象是全國(guó)人大常委會(huì)。其實(shí)這一問題不僅存在于執(zhí)法檢查報(bào)告的形成過程中，在審議意見的產(chǎn)生過程中同樣存在。監(jiān)督法第十四條和第二十七條規(guī)定，人大常委會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)

4、工作報(bào)告和執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。審議執(zhí)法檢查報(bào)告和專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí),由于缺乏表決通過程序，人大常委會(huì)自身無法形成對(duì)報(bào)告的審議意見，只能由常委會(huì)辦公廳綜合常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言，形成常委會(huì)組成人員對(duì)報(bào)告的審議意見。這一審議意見是委員個(gè)人意見的集合，不代表人大常委會(huì)的意志，也不適合讓有關(guān)單位“落實(shí)”，因此監(jiān)督法中使用了“研究處理”這一措辭進(jìn)行模糊處理?！耙桓畠稍骸笔盏綄徸h意見后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真研究，而后對(duì)各項(xiàng)意見進(jìn)行分類處理，其中可以吸收采納的建議，根據(jù)意見進(jìn)行落實(shí)，不完全符合實(shí)際或缺乏可操作性的建議，采用其他適當(dāng)方式進(jìn)行處理。處理過程中，“一府兩院

5、”有自主裁量權(quán)進(jìn)行判斷、選擇和取舍。制定監(jiān)督法時(shí)的考慮，可能是常委會(huì)會(huì)期較短、議程有限，審議通過所有執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見有一定操作難度。但是既然已經(jīng)明確人大常委會(huì)是執(zhí)法檢查的主體，又明確了執(zhí)法檢查報(bào)告是“常務(wù)委員會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告”，缺少表決通過程序確實(shí)是個(gè)值得商榷的問題。二、執(zhí)法檢查的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)人大的執(zhí)法檢查，同行政性的檢查以及一般性的工作檢查有很大區(qū)別,也具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。區(qū)別的根源是人大獨(dú)特的政治地位，以及憲法法律賦予的獨(dú)特監(jiān)督職權(quán)。人大監(jiān)督不是“單打獨(dú)斗”，而是黨和國(guó)家監(jiān)督制度的組成部分。作為人大監(jiān)督的一種方式，執(zhí)法檢查不必要也不可能解決某個(gè)領(lǐng)域的全部問題，應(yīng)當(dāng)選準(zhǔn)角度、集中力量，與

6、其他各類監(jiān)督各有側(cè)重。正確認(rèn)識(shí)同其他檢查尤其是行政性檢查的區(qū)別，了解并發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，是開展好執(zhí)法檢查的必要前提。在目標(biāo)任務(wù)方面，行政性檢查是結(jié)果導(dǎo)向型的，而人大執(zhí)法檢查是問題導(dǎo)向型的，兩者有明顯區(qū)別。行政性檢查所考量的，是政府及其下屬部門的具體行政行為是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，主要目的是督促一定結(jié)果的達(dá)成和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以2022年國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)開展的“全國(guó)安全生產(chǎn)大檢查”為例，檢查的目的是通過集中開展安全生產(chǎn)檢查，“依法嚴(yán)懲一批違法違規(guī)行為，徹底治理一批重大事故隱患，關(guān)閉取締一批違法違規(guī)和不符合安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，聯(lián)合懲戒一批嚴(yán)重失信企業(yè)，問責(zé)曝光一批責(zé)任不落實(shí)、措施不力的單位和個(gè)人，嚴(yán)格落

7、實(shí)各項(xiàng)安全防范責(zé)任和措施，堅(jiān)決遏制重特大事故”2。這份檢查通知確立的目標(biāo)非常明確，想要實(shí)現(xiàn)的結(jié)果和最終的落腳點(diǎn)就是“堅(jiān)決遏制重特大事故”，是典型的結(jié)果導(dǎo)向。而人大執(zhí)法檢查所考量的，主要是法律實(shí)施中存在哪些問題，主要目的是發(fā)現(xiàn)問題并提出解決方案，而非追求某個(gè)結(jié)果。以2022年全國(guó)人大常委會(huì)中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法執(zhí)法檢查為例，目的是“通過執(zhí)法檢查，全面了解安全生產(chǎn)法的貫徹實(shí)施情況，圍繞法律實(shí)施中存在的突出矛盾和問題，督促法律實(shí)施機(jī)關(guān)采取有效措施，進(jìn)一步貫徹落實(shí)法律有關(guān)制度和規(guī)定”3。從中可以看出，發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施中存在的問題和督促解決這些問題，是全國(guó)人大本次執(zhí)法檢查的目標(biāo)。而2022年實(shí)施的監(jiān)督法，

8、雖然沒有明確指出執(zhí)法檢查的目標(biāo)任務(wù)，但在第二十六條對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的內(nèi)容作出了規(guī)定，“執(zhí)法檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出執(zhí)法檢查報(bào)告，由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議。執(zhí)法檢查報(bào)告包括下列內(nèi)容：（一）對(duì)所檢查的法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出執(zhí)法中存在的問題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議;（二）對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議”。從報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括的第一項(xiàng)內(nèi)容中可以看出，尋找到執(zhí)法中存在的問題，并提出改進(jìn)建議，是執(zhí)法檢查的重要任務(wù)。因此，堅(jiān)持問題導(dǎo)向的目標(biāo)設(shè)定，是人大執(zhí)法檢查的重要特點(diǎn)，也是落實(shí)監(jiān)督法的題中之義。誠然，追求結(jié)果的行政性檢查，也會(huì)探究實(shí)際工作中存在的問題并著力解決，尋找和解決

9、問題的人大執(zhí)法檢查，也會(huì)評(píng)估工作的結(jié)果，但都只是作為達(dá)到目標(biāo)的手段或是判斷依據(jù)，而非目標(biāo)本身。在檢查的著眼點(diǎn)和實(shí)施方法上，兩種檢查也有很大區(qū)別。行政性檢查主要關(guān)注行為的有效性，即政府的行為能否產(chǎn)生計(jì)劃中的效果。關(guān)注的焦點(diǎn)和考量的依據(jù)，還是行為的效果，或者說是工作成績(jī)。與此相應(yīng)的，行為有效性判斷往往需要采取定量分析的方法，因此行政性檢查的方案中，通常會(huì)設(shè)定數(shù)量指標(biāo)，以便對(duì)某項(xiàng)行政工作的效果進(jìn)行考核。仍以2022年的“全國(guó)安全生產(chǎn)大檢查”為例，檢查通知中附有考核方案，方案后還附有工作考評(píng)細(xì)則?？荚u(píng)細(xì)則對(duì)于考評(píng)內(nèi)容設(shè)置了考評(píng)要點(diǎn)，并就各項(xiàng)要點(diǎn)設(shè)定了評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。例如對(duì)于“認(rèn)真整改治理一批突出問題和重大隱

10、患情況”的考評(píng)內(nèi)容，考評(píng)要點(diǎn)設(shè)置為“落實(shí)國(guó)務(wù)院安委會(huì)安全生產(chǎn)巡查及今年以來明察暗訪發(fā)現(xiàn)的問題和隱患整改責(zé)任措施，確保整改到位”，評(píng)分的標(biāo)準(zhǔn)是“從問題隱患清單中抽取10項(xiàng)以上重點(diǎn)問題隱患進(jìn)行實(shí)地核查，問題整改措施不落實(shí)，隱患整改不到位的，每項(xiàng)扣0.2分，扣完為止”4。作為督促完成工作任務(wù)、實(shí)現(xiàn)檢查目標(biāo)的手段，以定量分析方式進(jìn)行的考核是行政性檢查激勵(lì)機(jī)制的前一半，后一半主要是依據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒。2022年安全生產(chǎn)大檢查的考核結(jié)果，就直接納入當(dāng)年省級(jí)政府安全生產(chǎn)工作考核的總評(píng)分，直接影響政府相關(guān)負(fù)責(zé)人的年度考核。在另外一些行政性檢查中，獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒體現(xiàn)得更加直接，有的與被考核方下一年度審批權(quán)限

11、掛鉤，有的更是與官員職務(wù)升遷甚至任免掛鉤。與行政性檢查聚焦行為有效性不同，人大執(zhí)法檢查主要聚焦行為的合法性。對(duì)行為合法性的考量，主要方法是依據(jù)所檢查的法律規(guī)定，觀察和研究被檢查對(duì)象的行為，作出行為是否符合法律要求的判斷，檢查的著眼點(diǎn)在行為本身而非行為的效果。換言之，人大執(zhí)法檢查主要關(guān)注的是檢查對(duì)象的所作所為是否嚴(yán)格依法進(jìn)行，權(quán)力使用是否有法律依據(jù)，而非某項(xiàng)工作的成績(jī)。即使某項(xiàng)工作的效果并不盡如人意，但只要履行了法律職責(zé)，所有行為依法開展，在合法性方面就無可厚非。就像對(duì)企業(yè)而言，嚴(yán)格依照公司法開展經(jīng)營(yíng)，并不能保證公司運(yùn)營(yíng)良好，更不能保證公司能夠?qū)崿F(xiàn)盈利，因?yàn)檫@并不是公司法的功能。制定公司法的目的

12、是“規(guī)范公司的組織和行為，保護(hù)公司、股東和債權(quán)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”5，依照公司法開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并不能保證公司決策正確和管理高效，只能保證公司不被處罰或吊銷執(zhí)照，離實(shí)現(xiàn)盈利還有很遠(yuǎn)的距離。對(duì)于“一府一委兩院”來說，情況也是一樣，依法行政和依法司法，并不必然實(shí)現(xiàn)成功治理，因?yàn)樾袨榈暮戏ㄐ圆⒉槐厝粠碛行?。以全?guó)人大常委會(huì)2022年開展的水污染防治法執(zhí)法檢查為例，檢查中發(fā)現(xiàn)，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的政府環(huán)保部門，對(duì)企業(yè)污水處理和排放的監(jiān)測(cè)非常嚴(yán)格，管轄區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)企業(yè)都做到了依法處理和排放，但是由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非?；钴S，土地開發(fā)強(qiáng)度很大，生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量眾多且十分密集，

13、即使所有企業(yè)都做到依法處理和達(dá)標(biāo)排放，水質(zhì)和環(huán)境依然不容樂觀。在這種情況下，雖然從行政性檢查的角度看，工作有效性有所欠缺，但從人大執(zhí)法檢查的立場(chǎng)出發(fā)，在合法性方面無法苛責(zé)地方政府，需要思考的是法律本身應(yīng)如何就不同地區(qū)的不同情況作出因地制宜的規(guī)定。而正是由于人大執(zhí)法檢查聚焦合法性的特點(diǎn)，在檢查中定性分析的運(yùn)用更為普遍，因?yàn)楹戏ㄐ耘袛嗤行耘袛嗖煌?，不太容易通過數(shù)量指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，法律規(guī)定本身未設(shè)置數(shù)量指標(biāo)的，一般不會(huì)以定量分析的結(jié)果作為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在發(fā)現(xiàn)問題的處置方式上，兩種檢查也區(qū)別明顯。在行政性檢查中，檢查組通常有一定權(quán)限直接對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題或個(gè)案進(jìn)行處置。如在2022年的安全生產(chǎn)大檢查中

14、，檢查通知要求，“對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的每一項(xiàng)違法違規(guī)行為，要依法嚴(yán)格落實(shí)查封、扣押、停電、停供民用爆炸物品、吊銷證照和停產(chǎn)整頓、關(guān)閉取締、上限處罰、追究法律責(zé)任四個(gè)一律等執(zhí)法措施”6。而人大執(zhí)法檢查組發(fā)現(xiàn)問題或個(gè)案后，通常不直接進(jìn)行處置，在全國(guó)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查方案中，一般都會(huì)要求檢查組“不直接處理檢查中發(fā)現(xiàn)的具體案件”。處置方式的不同，源自不同檢查主體與被檢查方關(guān)系的區(qū)別，行政性的檢查，主要是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府或工作部門的檢查。中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第五十五條規(guī)定，“全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院”，第五十九條規(guī)定，“縣級(jí)以

15、上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)（二）領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作;（三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令”。因此，基于上下級(jí)政府之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在行政性檢查中，上級(jí)政府或部門派出的檢查組通常有權(quán)對(duì)下級(jí)政府和部門管轄范圍內(nèi)的一些個(gè)案直接進(jìn)行處理，這往往意味著對(duì)下級(jí)政府和部門的決定、命令等作出了“改變或者撤銷”。三、如何突出人大特點(diǎn)開展好執(zhí)法檢查人大執(zhí)法檢查要取得好的效果，必須找準(zhǔn)自身定位，凸顯人大特點(diǎn)。作為“人大推動(dòng)法律貫徹實(shí)施、推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的主要手段”10，從指導(dǎo)思想到評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)同行政性檢查明顯區(qū)分開，尤其是在追求的目標(biāo)效果

16、方面，不應(yīng)當(dāng)混同于行政性檢查，更不應(yīng)以處理了多少個(gè)案、處分了多少責(zé)任人等等作為檢查實(shí)效的證明，這些不屬于人大執(zhí)法檢查的職責(zé)范圍，也不是人大執(zhí)法檢查的題中之義。人大執(zhí)法檢查要緊緊圍繞法律規(guī)定開展，實(shí)際操作過程中，檢查一部法律時(shí)，首先要對(duì)照法律條款逐條進(jìn)行檢查，全面了解掌握法律的實(shí)施情況，同時(shí)也不可平均用力，要抓住重點(diǎn)，對(duì)重要法律規(guī)則、法律制度進(jìn)行深入研究剖析。探索開展法律評(píng)估把握重要制度和條文一部法律中有很多條文，設(shè)計(jì)的制度也有不少，但是重要的制度、條文可能就是為數(shù)不多的幾條，抓住這些制度和條文，對(duì)評(píng)估法律和推動(dòng)法律實(shí)施有提綱挈領(lǐng)的作用。人大執(zhí)法檢查要取得好的效果，需要在宏觀把握、全面評(píng)估、逐條

17、分析的基礎(chǔ)上找出重要制度和條文，集中力量開展檢查和評(píng)估。（1）重視法律中新設(shè)和特色的制度。每部法律中都會(huì)有一些條文，是在重申一些制度，又或者是從不同角度對(duì)現(xiàn)存制度進(jìn)一步加以詮釋和細(xì)化。例如勞動(dòng)法中對(duì)勞動(dòng)合同作了一般性規(guī)定，而勞動(dòng)合同法則是對(duì)勞動(dòng)合同制度的細(xì)化和展開。由于法律之間存在交叉重疊，又或是一般法與特別法的關(guān)系，這種重申性的制度規(guī)定比比皆是。但除此之外，法律中也往往會(huì)有一些創(chuàng)設(shè)性的新制度，這些新設(shè)制度通常是一項(xiàng)立法的精髓所在，也是立法價(jià)值的真正體現(xiàn)，因?yàn)樗鼈儗?duì)既存的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及現(xiàn)有的利益格局進(jìn)行了調(diào)整和改變。例如在旅游法中，第三十五條規(guī)定：“旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)，誘

18、騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益。旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場(chǎng)所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。但是，經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外。發(fā)生違反前兩款規(guī)定情形的，旅游者有權(quán)在旅游行程結(jié)束后三十日內(nèi)，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨款，或者退還另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目的費(fèi)用?！边@一條款就創(chuàng)設(shè)了一個(gè)全新的制度，對(duì)旅行社的行為進(jìn)行了限制和規(guī)范，并設(shè)計(jì)出先行墊付退貨款的制度，強(qiáng)化對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)。顯然這一制度改變了現(xiàn)有的利益格局，旅行社、導(dǎo)游等從業(yè)者必須改變一些行為模式，相應(yīng)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)和報(bào)價(jià)等也會(huì)有廣泛調(diào)整。但也正是因此，這項(xiàng)制度是否能

19、夠得到正確實(shí)施，是否會(huì)引起強(qiáng)烈反彈也難以在法律實(shí)施前準(zhǔn)確預(yù)知。在執(zhí)法檢查中，應(yīng)當(dāng)重視這一類的制度和承載這些制度的條文，因?yàn)檫@些制度出臺(tái)后，現(xiàn)有的游戲參與者的行為都需要作出改變，以應(yīng)對(duì)新的游戲規(guī)則。而法律的實(shí)施絕非文本公布后的自然結(jié)果，新制度究竟能否立住、生命力如何、對(duì)行業(yè)生態(tài)起了正向還是反向的作用，這些都應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法檢查中找到答案。（2）回顧立法過程，尋找矛盾焦點(diǎn)。制定法律是一項(xiàng)重大且審慎的工程，立法工作復(fù)雜、艱難而漫長(zhǎng)，通常情況下新制定一部法律，從立項(xiàng)、啟動(dòng)到審議通過，至少需要兩到三年的時(shí)間。立法過程是不斷研究完善法律框架、條文和制度的過程，也是各方博弈和平衡的過程。在此過程中，各種相左的觀點(diǎn)

20、層出不窮，尖銳對(duì)立的意見也并不罕見。而在法律中，最核心、最要害的條款，通常也就是立法過程中爭(zhēng)論最多、博弈最激烈的條款。一個(gè)條款在立法中數(shù)易其稿，各方面通過多種渠道反映意見，正說明其一定觸動(dòng)了各相關(guān)方的利益，具有相當(dāng)?shù)闹匾?。待法律出臺(tái)后，實(shí)施當(dāng)中阻力最大的，往往也就是這些條款。對(duì)于人大常委會(huì)來說，作為立法機(jī)關(guān)，對(duì)法律的制定過程和其中的波折與爭(zhēng)論，了解的最為清楚詳盡。人大執(zhí)法檢查組在制訂執(zhí)法檢查方案時(shí)，應(yīng)回顧立法過程，尋找法律案起草進(jìn)程中爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，將這些條款確定為檢查的重點(diǎn)，集中力量進(jìn)行評(píng)估。區(qū)分法律和法律規(guī)則的不同類別對(duì)于不同的法律規(guī)則，人大執(zhí)法檢查采用的方法和手段并不完全一致鑒于不同的法律

21、規(guī)則具有不同的特點(diǎn)，開展執(zhí)法檢查前應(yīng)該先對(duì)法律本身進(jìn)行分析，區(qū)分法律規(guī)則的類別，采取不同的方法和手段有針對(duì)性地進(jìn)行檢查。對(duì)于具體法律規(guī)則來說，法理學(xué)中對(duì)法律規(guī)則的分類，有不同的角度和標(biāo)準(zhǔn)，如根據(jù)功能分為調(diào)控性規(guī)則與構(gòu)成性規(guī)則，根據(jù)確定性程度分為確定性規(guī)則、委托性規(guī)則和準(zhǔn)用性規(guī)則等。對(duì)于人大執(zhí)法檢查具有較強(qiáng)指導(dǎo)意義的一種分類，是根據(jù)規(guī)則對(duì)主體行為和權(quán)利的限制范圍與程度，分為強(qiáng)行性規(guī)則和任意性規(guī)則。強(qiáng)行性規(guī)則規(guī)定主體必須為或不為一定行為，而任意性規(guī)則允許主體在一定范圍內(nèi)自行選擇或協(xié)商確定為或不為一定行為。一般情況下，執(zhí)法檢查的重點(diǎn)，應(yīng)在強(qiáng)行性規(guī)則中尋找，因?yàn)槿我庑砸?guī)則沒有確定行為模式，也就很難評(píng)價(jià)

22、實(shí)施情況。強(qiáng)行性規(guī)則又可進(jìn)一步分為命令性規(guī)則和禁止性規(guī)則，多數(shù)法律中，禁止性規(guī)則相較于命令性規(guī)則數(shù)量較少，且要求相對(duì)較為明確具體，如水污染防治法第六十四條規(guī)定，“在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止設(shè)置排污口”，這樣的規(guī)則十分易于檢查和評(píng)價(jià)。而同一部法律中的第四十八條，是命令性規(guī)則，“企業(yè)應(yīng)當(dāng)采用原材料利用率高、污染物排放量少的清潔工藝，并加強(qiáng)管理，減少水污染物的產(chǎn)生”，雖然措辭也使用了“應(yīng)當(dāng)”，但具體要求中“原材料利用率高、污染物排放量少”很難評(píng)判，檢查的可操作性相對(duì)較弱?？偠灾瑘?zhí)法檢查要取得效果，不但要重視法律理論，更要考慮檢查工作實(shí)際。從執(zhí)法檢查可操作性的角度，應(yīng)當(dāng)更多地將強(qiáng)行性規(guī)則列為檢查重

23、點(diǎn)，而在強(qiáng)行性規(guī)則中，更適合進(jìn)行檢查和評(píng)判的禁止性規(guī)則應(yīng)得到更多重視。其實(shí)同具體規(guī)則一樣，法律本身也有一些不同的特點(diǎn)。例如一些促進(jìn)型的法律，大都是多目標(biāo)功能的，以2022年全國(guó)人大常委會(huì)檢查的中小企業(yè)促進(jìn)法為例，在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展上，需顧及方方面面的利益和關(guān)切，有很多目標(biāo)、利益都是相互制約甚至沖突的，需要在立法和實(shí)施過程中進(jìn)行平衡。這也是公共管理的常態(tài)，即多目標(biāo)管理，各方面需求和利益都要納入指標(biāo)體系，不可能為了追求一個(gè)單一目標(biāo)而放棄其余目標(biāo)。與之相對(duì)應(yīng)的，是一些控制型的法律，環(huán)保方面的法律就是其中的典型。如水污染防治法，法律的目標(biāo)是單向的，即防治水污染，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也較為單一。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)的平

24、衡，僅在立法過程中考慮，實(shí)施過程中不應(yīng)納入需要考慮的相關(guān)因素。對(duì)于這一類的法律，一些檢查手段如暗訪、突擊檢查等會(huì)比較有效，因?yàn)榉勺钪饕娜蝿?wù)是制止某些行為，暗訪等手段會(huì)使這些行為暴露。而對(duì)于多目標(biāo)的促進(jìn)型法律而言，暗訪等手段就不一定適合，效果一般也不盡如人意。四、關(guān)于修改完善監(jiān)督法中有關(guān)執(zhí)法檢查部分的建議自2022年監(jiān)督法實(shí)施以來，全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)經(jīng)過十多年的積極探索和不懈努力，已經(jīng)就人大監(jiān)督工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在豐富和完善監(jiān)督工作方式上，進(jìn)行了不少創(chuàng)新性的嘗試，對(duì)于監(jiān)督法中一些滯后于實(shí)踐、不能適應(yīng)實(shí)際工作需要的內(nèi)容，也有了比較一致的認(rèn)識(shí)。目前，監(jiān)督法的修改已經(jīng)列入十三屆

25、全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃二類項(xiàng)目，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳也曾專門就此開展過研究，并提出了修改建議。對(duì)于執(zhí)法檢查這一重要章節(jié)，如果啟動(dòng)監(jiān)督法修改，有以下幾點(diǎn)建議可供參考。明確執(zhí)法檢查的目標(biāo)現(xiàn)行監(jiān)督法中，第四章“法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查”，較為宏觀地規(guī)定了執(zhí)法檢查的程序，但是并沒有明確執(zhí)法檢查是什么，也沒有指出執(zhí)法檢查需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。作為人大監(jiān)督的基礎(chǔ)性法律，對(duì)重要的監(jiān)督方式缺少明確的目標(biāo)設(shè)定，確實(shí)是一個(gè)缺憾。實(shí)踐中，各級(jí)人大在開展執(zhí)法檢查時(shí)，有時(shí)候存在目標(biāo)模糊、定位不清、混同于行政性檢查或其他一般性檢查的現(xiàn)象，一定程度上根源于此。因此，在未來的修改完善工作中，建議在本章明確點(diǎn)出執(zhí)法檢查的目標(biāo)，如“執(zhí)法

26、檢查的目的，是評(píng)估法律法規(guī)實(shí)施情況和立法質(zhì)量，提出改進(jìn)執(zhí)法工作和對(duì)法律、法規(guī)進(jìn)行修改完善的建議”。有了明確的目標(biāo)任務(wù)的指引，各級(jí)人大在開展檢查時(shí)會(huì)更具針對(duì)性。此外，對(duì)于目前監(jiān)督法中所使用的“評(píng)價(jià)”一詞，筆者建議根據(jù)2022年全國(guó)人大常委會(huì)的實(shí)踐，改為“評(píng)估”。因?yàn)閺恼Z義上來說，“評(píng)價(jià)”更側(cè)重主觀價(jià)值判斷，而評(píng)估更側(cè)重通過客觀事實(shí)進(jìn)行分析判斷，執(zhí)法檢查在性質(zhì)上與“評(píng)估”一詞的含義更為契合。厘清執(zhí)法檢查與立法后評(píng)估的關(guān)系監(jiān)督法和立法法對(duì)于法律出臺(tái)后的評(píng)估工作，設(shè)置了相似的制度。雖然從名稱上看區(qū)別明顯，但是實(shí)際上很難區(qū)分，操作起來手段、方式基本一致。在全國(guó)人大常委會(huì)的實(shí)踐中，立法后評(píng)估開展較少，很大程度上是因?yàn)樵谥贫仍O(shè)計(jì)和實(shí)踐操作中，執(zhí)法檢查事實(shí)上起到了立法后評(píng)估的作用。而且近年來，執(zhí)法檢查的力度不斷增強(qiáng)，以2022年全國(guó)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查為例，全年共對(duì)六部法律開展了檢查，委員長(zhǎng)會(huì)議全體組成人員都參加了執(zhí)法檢查，赴地方的每一個(gè)檢查小組都由委員長(zhǎng)或者副委員長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，參加檢查的既有常委會(huì)委員、全國(guó)人大代表，也有國(guó)務(wù)院部門的負(fù)責(zé)人和相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，而在以前，檢查組通常由專門委員會(huì)的主任委員或者副