關(guān)于我國食品安全的公共政策分析

1、關(guān)于我國食品安全的公共政策分析一、案例描述民以食為天，食以潔為先。食品安全關(guān)系到人民生活的最基本需求，是民生問題的重中之重，然而我國目前食品安全問題實(shí)在不容樂觀。三聚氰胺還陰魂不散，瘦肉精又開始興風(fēng)作浪；面粉增白劑剛剛被禁止，端午的粽葉又被爆出浸過硫酸銅食品安全警鐘一再敲響，加強(qiáng)食品監(jiān)督，嚴(yán)格把關(guān)食品生產(chǎn)已成為政府肩頭重任。恰因此，2011年3月3日，衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)管局等部門發(fā)布有關(guān)撤銷面粉增白劑的公告，規(guī)定自2011年5月1日起,禁止在面粉生產(chǎn)中添加過氧化苯甲酰、過氧化鈣,食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)不得生產(chǎn)、銷售食品添加劑過氧化苯甲酰、過氧化鈣；有關(guān)面粉（小麥粉）中允許添加過氧化苯甲酰、過氧

2、化鈣的食品標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容自行廢止。此前按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)使用過氧化苯甲酰和過氧化鈣的面粉及其制品,可以銷售至保質(zhì)期結(jié)束。緊接著，2011年3月25日國務(wù)院辦公廳印發(fā)2011年食品安全重點(diǎn)工作安排，之后工信部迅速出臺(tái)2011年食品安全重點(diǎn)工作實(shí)施方案。2011年4月27日，衛(wèi)生部發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)督管理工作的通知，規(guī)定食品生產(chǎn)企業(yè)使用的食品添加劑必須屬于已經(jīng)列入食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)或衛(wèi)生部公告的單一品種食品添加劑，食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)于2011年7月1日前向中國疾病預(yù)防控制中心營養(yǎng)與食品安全所提交書面及電子版材料，包括指定標(biāo)準(zhǔn)文本、編制說明及參考的國際組織或相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)。指定標(biāo)準(zhǔn)文本應(yīng)當(dāng)包含質(zhì)量要求、檢驗(yàn)方

3、法，其格式應(yīng)當(dāng)符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的要求。與此同時(shí)，按照國家質(zhì)檢總局、國家發(fā)改委及工信部2010年11月發(fā)布的準(zhǔn)入新規(guī)，所有乳制品企業(yè)須在年底前重新申請(qǐng)“準(zhǔn)生證”，2011年3月1日前重新審查發(fā)證。在食品安全問題層出不窮的情況下，各級(jí)政府部門陸續(xù)出臺(tái)一系列公共政策，如此大規(guī)模整頓實(shí)乃連念“政策緊箍咒”。二、結(jié)合背景分析案例（一）我國實(shí)行以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)體制在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系后，必然導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性過剩，然而，對(duì)廣大農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)人來說，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)量（質(zhì)量乘以產(chǎn)量=效益），增加農(nóng)產(chǎn)品的科技成果含量與附加值，是提高農(nóng)民收入和生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

4、的必由之路。而問題在于走錯(cuò)了路，出現(xiàn)了很多背離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歪門邪道。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求、農(nóng)產(chǎn)品十分短缺時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品市場是賣方市場，食品安全經(jīng)常被忽視，追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工產(chǎn)品的規(guī)?？偭啃б媸侵髁鳌Ｒ恍┓枪娴霓r(nóng)藥、飼料、添加劑、食品加工等企業(yè)無視國法和人民的生命安全、唯利是圖，非法伙同一些農(nóng)業(yè)部門公益組織機(jī)構(gòu)，通過農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人向農(nóng)民推銷使用“蛋白粉”、“瘦肉精”等有害物質(zhì)或超量的飼料及食品添加劑，并蒙混過檢測關(guān)，在農(nóng)業(yè)企業(yè)一一公益機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)部門）一一農(nóng)戶（生產(chǎn)經(jīng)營者）之間形成違法經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)利益鏈和層層保護(hù)傘，這就是有毒食品屢禁不止、死灰復(fù)燃的最根本原因，是食品污染的本質(zhì)問題。針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品污染的根源，上游源頭

5、的管理成為了公共政策的整治重點(diǎn)。本次國務(wù)院辦公廳印發(fā)的重點(diǎn)工作安排與工信部出臺(tái)的工作實(shí)施方案從各個(gè)方面對(duì)食品安全問題做出了梳理。著重強(qiáng)調(diào)了違法農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營及生乳收購等食用農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)加工和進(jìn)出口、食品流通、餐飲服務(wù)四大環(huán)節(jié)，并突出了乳制品、食用油、保健食品、鮮肉和肉制品、食品添加劑、酒類的六項(xiàng)綜合治理。事實(shí)上，從國務(wù)院辦公廳和工信部的部署的具體內(nèi)容看，對(duì)違法生產(chǎn)使用面粉增白劑、三聚鼠胺以及其他食品添加劑的嚴(yán)格整治成為重點(diǎn)之一。同時(shí)，一系列公共政策也注意到了整治食品安全的過程中應(yīng)顧及農(nóng)民的切身利益，例如海南毒豆工豆事件僅僅一周，就令當(dāng)?shù)剞r(nóng)民直接損失近20億，因此在撤銷面粉增白劑的公告中指出此

6、前按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)使用過氧化苯甲酰和過氧化鈣的面粉及其制品，可以銷售至保質(zhì)期結(jié)束。此舉對(duì)維護(hù)農(nóng)民利益，保證產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定有著重大作用?？傊?，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，發(fā)揮公共政策的功能從源頭上對(duì)食品生產(chǎn)進(jìn)行把關(guān)能夠在相當(dāng)大的程度上保證食品安全。據(jù)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)總局科技司司長武津生透露，目前國內(nèi)的2200多種食品添加劑，有檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)的只占總數(shù)的不到四成。因此在政府部門連出政策重拳的情況下，顯然還會(huì)有更多政策法規(guī)將向以食品添加劑為主的安全隱患開刀。（二）我國食品安全法律、法規(guī)及管理體系尚未完善許多人已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，對(duì)全國許多城市居民來說眼下絕對(duì)安全的無毒綠色食品基本沒有。然而引發(fā)食品安全問題的漏洞究竟在哪里？有些專

7、家呼吁當(dāng)今社會(huì)“道德缺失”，應(yīng)該進(jìn)行“誠信建設(shè)”。也有觀點(diǎn)稱在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的角色，就是消防隊(duì)員。哪里著火，就去哪里滅火。如今，毒食品這場遍及全國的大火，不僅由來已久，還有繼續(xù)擴(kuò)張之勢(shì)。因此，食品安全不僅僅是道德問題、經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)政治問題。我國當(dāng)前的食品衛(wèi)生法等法律、法規(guī)已經(jīng)出現(xiàn)不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際的情況，有待于完善和強(qiáng)化。我國食品安全法制化工作亟待加強(qiáng)。食品安全的法制化，究其根本是要構(gòu)建一個(gè)合理的，有效率的食品安全法律體系。同時(shí)，食品安全管理相關(guān)職能部門各自為政，職能權(quán)限界定不清，導(dǎo)致出現(xiàn)職能交叉、多頭管理、重復(fù)檢查，資源浪費(fèi)，制度推行不力。當(dāng)前與食品安全管理工作有關(guān)的部門包括衛(wèi)生、質(zhì)

8、量技術(shù)監(jiān)督、工商、城管等多個(gè)部門，依據(jù)食品衛(wèi)生法、產(chǎn)品質(zhì)量法等多部法律法規(guī)開展監(jiān)督執(zhí)法工作，在一定程度上存在著部門職能交叉、多頭管理、重復(fù)檢查現(xiàn)象。案例中國務(wù)院辦公廳印發(fā)的重點(diǎn)工作安排指出，各級(jí)地方政府與農(nóng)產(chǎn)品公益監(jiān)管行業(yè)應(yīng)當(dāng)各司其職，嚴(yán)打食品安全犯罪，監(jiān)管食品生產(chǎn)源對(duì)食品添加劑的使用。而各級(jí)地方政府包括：各地方政府、各地方政府農(nóng)業(yè)部門、食品行業(yè)部門。農(nóng)產(chǎn)品（食品）公益監(jiān)管行業(yè)包括：農(nóng)業(yè)（食品）技術(shù)推廣組織、農(nóng)產(chǎn)品（食品）質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)檢測、認(rèn)定、監(jiān)管部門；要徹底解決食品安全管理部門職能交叉、法規(guī)重復(fù)等問題，整合食品安全管理職能至關(guān)重要。三、理論透視（一）管制功能：這種功能是通過政策的條文規(guī)定表

9、現(xiàn)出來的。通常采取兩種做法來設(shè)定政策的管制功能：條文規(guī)定使政策對(duì)象不能、不愿、不敢超出規(guī)范擅自行為，條文規(guī)定使政策對(duì)象發(fā)生違犯規(guī)范的行為時(shí)，受到相應(yīng)的懲罰。有關(guān)撤銷面粉增白劑的公告以及食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)都對(duì)食品行業(yè)起到了較強(qiáng)的管制作用，一定程度上抑制了有害添加劑的使用。（二）引導(dǎo)功能：為了解決某個(gè)政策問題，政府依據(jù)特定的目標(biāo)，通過政策對(duì)人們的行為和事物的發(fā)展加以引導(dǎo)，使得政策具有導(dǎo)向性。一系列整頓食品安全問題的政策出臺(tái)，不僅引導(dǎo)了食品行業(yè)走向法制化、規(guī)范化，更引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)加強(qiáng)對(duì)食品安全的關(guān)注度，促使媒體監(jiān)督、輿論監(jiān)督的效力發(fā)揮。（三）調(diào)控功能：公共權(quán)力機(jī)關(guān)的治理是通過政策來實(shí)現(xiàn)的；或者說，政策

10、是公共權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行治理的手段、工具和杠桿。整頓食品添加劑的同時(shí)，本年度強(qiáng)調(diào)的另一方面是乳業(yè)及濃縮果汁、葡萄酒等行業(yè)加工準(zhǔn)入條件的收緊，而這無疑意味著整個(gè)行業(yè)的洗牌與集中加劇。從蘋果汁領(lǐng)域看，海升、恒興、國投中魯、安德利和通達(dá)果汁五家產(chǎn)量已占全國的70-80%,還提供全球約一半的貿(mào)易量，本輪進(jìn)一步收緊準(zhǔn)入條件，無疑將把優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)一步向龍頭企業(yè)靠攏。（四）分配功能：從公共政策的界定中我們就可以看出，它具有價(jià)值或利益的分配功能。按照國家質(zhì)檢總局、國家發(fā)改委及工信部去年11月發(fā)布的準(zhǔn)入新規(guī)，所有乳制品企業(yè)在2011年3月1日前重新審查發(fā)證。目前國內(nèi)2000多家乳品企業(yè)中80%Z上都是中小乳企，經(jīng)過此輪

11、審核之后，約有超過20%g退出市場，而其吐出的10-12%勺市場份額，將多半為現(xiàn)有巨頭瓜分。而市場份額的重新分配促使了乳品行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，同時(shí)將帶來乳制品的質(zhì)量提升。四、結(jié)論與對(duì)策在市場經(jīng)濟(jì)體制下，公共政策對(duì)保障食品安全有著至關(guān)重要的作用，結(jié)合我國目前的實(shí)際情況，解決食品安全問題，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是從源頭抓起，構(gòu)建食品安全防護(hù)體系，建立統(tǒng)一完善，具有統(tǒng)領(lǐng)能力的長效監(jiān)管機(jī)制。各級(jí)政府部門要充分發(fā)揮公共政策在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工、食品流通和食品消費(fèi)各環(huán)節(jié)的作用。同時(shí)完善我國食品安全法律、法規(guī)及管理體系，強(qiáng)化食品行業(yè)的準(zhǔn)入政策、食品市場巡查制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度及食品企業(yè)信用分類監(jiān)管

12、制度，變被動(dòng)防守為主動(dòng)出擊。（一）從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)上“防”。保證食用農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)食品的原材料質(zhì)量，是保證食品安全的前提。1、出臺(tái)政策加強(qiáng)對(duì)農(nóng)資、農(nóng)藥的監(jiān)管。2、依據(jù)法律規(guī)章加大對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管。3、堅(jiān)決執(zhí)行并完善現(xiàn)行相關(guān)政策，加大對(duì)食品原料、添加劑生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管。（二）從食品加工環(huán)節(jié)上“審”。1、嚴(yán)把食品生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入關(guān)。對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)涉及前置審批條件的，依法進(jìn)行審批、登記，對(duì)不符合法定條件的一律不予核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。2、嚴(yán)格監(jiān)管。對(duì)消費(fèi)投訴的食品質(zhì)量問題，要追根溯源，會(huì)同質(zhì)監(jiān)部門追究生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任，堵住違法食品的生產(chǎn)源頭。3、打破行業(yè)部門產(chǎn)業(yè)利益鏈，嚴(yán)格規(guī)范、監(jiān)管農(nóng)藥、獸藥、飼料、化肥、添加劑

13、生產(chǎn)加工企業(yè)與產(chǎn)業(yè)，依法嚴(yán)懲農(nóng)產(chǎn)品與食品安全危害者群，建立責(zé)任事故連坐懲治制度，扭轉(zhuǎn)“九龍治水難見效”的被動(dòng)局面。（三）從食品流通環(huán)節(jié)上“查”。流通領(lǐng)域食品安全的監(jiān)管，是工商行政管理部門的主戰(zhàn)場，也是食品進(jìn)入消費(fèi)環(huán)節(jié)的最后一道防線。在涉及食品的所有經(jīng)營主體中實(shí)行商品購進(jìn)、倉儲(chǔ)、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)索要執(zhí)照、許可證和相關(guān)證明，保證食品的“來路透明、渠道正規(guī)、貨真價(jià)實(shí)”，杜絕銷售“三無”產(chǎn)品。要建立健全食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度、食品銷售環(huán)節(jié)的追溯和承諾制度、食品質(zhì)量安全承諾和招回制度。提高企業(yè)入市門檻以確保食品安全。（四）從消費(fèi)環(huán)節(jié)上“擋”。工商部門從加強(qiáng)對(duì)食品安全監(jiān)管、提高行業(yè)自律的部門行為，向引導(dǎo)消

14、費(fèi)者自覺抵制偽劣食品的公眾行為上拓展，以求最大的監(jiān)管效能。開展公共政策宣傳，營造抵制偽劣食品的良好氛圍；注重發(fā)揮社會(huì)公眾輿論作用，注重消費(fèi)引導(dǎo)，形成抵制偽劣食品的強(qiáng)勁趨勢(shì)；加大處罰力度，凈化食品安全環(huán)境。（五）在流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管體系中，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)筑食品安全維權(quán)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。食品安全監(jiān)管工作必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，必須按照法律程序依法行政，需要健全打擊制售劣質(zhì)和有毒有害食品的基本法律制度，在立法層面上嚴(yán)格規(guī)范和界定執(zhí)法權(quán)限和內(nèi)容，對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)范圍、處罰依據(jù)、強(qiáng)制措施、強(qiáng)制力的保障等都要有明確而又具體的法律規(guī)定，從而使食品安全監(jiān)管工作執(zhí)法依據(jù)更充分，職責(zé)更明確，更

15、具可行性和可操作性。加強(qiáng)12315消費(fèi)者投訴舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；加強(qiáng)信息溝通，確定商品質(zhì)量監(jiān)測的重點(diǎn)；建立健全食品安全信息公示制度；對(duì)食品企業(yè)實(shí)施質(zhì)量信譽(yù)分類監(jiān)管。全面開展食品安全專項(xiàng)整治工作，嚴(yán)厲查處各類食品違法案件。（六）發(fā)展和完善我國食品安全法律體系。1、加強(qiáng)食品安全法律建設(shè)和法制管理。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，建立我國食品安全法律、法規(guī)、規(guī)章等多層式法律體系；探索和發(fā)展既和國際接軌，又符合國情的食品安全理論、方法和管理模式。2、糾正我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不夠嚴(yán)密的缺陷，加速建立符合國際食品法典原則的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。3、加大推行食品安全管理的食品安全有效控制體系（HACCP體系）的力度。4、建立新的食品安全政策支持體系、宏觀調(diào)控體系和管理體制。5、建立食品安全公共實(shí)驗(yàn)室和食品安全預(yù)警制度。建立獨(dú)立的、公正的、權(quán)威的食品