試論主訴檢察官制度的產(chǎn)生及注意問(wèn)題

1、試論主訴檢察官制度的產(chǎn)生及注意問(wèn)題 最近，最高人民檢察院決定對(duì)審查起訴工作實(shí)行重大改革，試行主訴檢察官辦案制度。這項(xiàng)改革打破了過(guò)去用行政辦法管理審查起訴工作的舊模式，沖破集體討論、集體負(fù)責(zé)的舊框框，形成以主訴檢察官為主要責(zé)任人，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的新的辦案工作機(jī)制。主訴檢察官制度沒(méi)有固定的模式，需要我們?cè)诟母镞^(guò)程中進(jìn)行認(rèn)真探索和研究，總結(jié)出一套行之有效的新模式。 一、主訴檢察官的概念 自1999年上海市長(zhǎng)寧區(qū)、楊浦區(qū)試行主訴檢察官制度以來(lái)，各地檢察院對(duì)主訴檢察官的定名和概念均未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。在定名問(wèn)題上，有些檢察院定名為主辦檢察官、有些檢察院定名為主控檢察官、有些檢察院定名為主訴檢察官。首先，主

2、辦檢察官即主辦案件的檢察官，這里的主辦案件既包括控告申訴、民事行政、貪污賄賂、審查批捕等案件，也包括審查起訴案件。主辦檢察官的外延較大，內(nèi)涵縮小，不能概括體現(xiàn)審查起訴和出庭公訴即“訴”的職能。其次，主控檢察官即指控被告人犯罪承擔(dān)主要責(zé)任的檢察官。主控檢察官的處延較小，內(nèi)涵變大。僅能體現(xiàn)公訴職能，對(duì)決定刑事案件審查起訴的職能卻無(wú)法體現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為定名為“主訴檢察官”比較恰當(dāng)，它既能體現(xiàn)其獨(dú)立決定刑事案件審查起訴的職能，又能體現(xiàn)其獨(dú)立決定出庭公訴中的檢察事務(wù)的職能。因此，主訴檢察官的概念可概括為按一定條件和程序產(chǎn)生的，依照法律和規(guī)定獨(dú)立決定刑事案件審查起訴、出庭公訴中的檢察事務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任

3、的檢察官。 二試行主訴檢察官制度的必要性 （一）改革現(xiàn)有的三級(jí)辦案制度勢(shì)在必行，1979年至1999年這漫長(zhǎng)的20年時(shí)間九無(wú)論是在刑事訴訟法修改前還是修改后，檢察機(jī)關(guān)刑檢部門辦案一直延用的是承辦人審查。部門負(fù)責(zé) 人審核、檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定的三級(jí)辦案程序?qū)嵺`中了辦案的不負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)的不辦案”的現(xiàn)象，尤其是集體討論制度幾乎等同于人人負(fù)責(zé)。無(wú)人負(fù)責(zé)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到辦案質(zhì)量，使起訴工作陷入僵化。加之，三級(jí)辦案制度程序繁瑣，拖延了辦案時(shí)間，延誤了辦案效率?？梢?jiàn)，起訴工作不改革就沒(méi)有出路。 （二）增強(qiáng)起訴部門凝聚力，迫在眉睫。眾所周知，起訴部門有三大特點(diǎn)，即苦若、累。貧，起訴部門有不少同志懷有消極應(yīng)付

4、辦案的思想，對(duì)所承辦的案件處理決定一等、二看、三觀望，缺乏應(yīng)有的工作積極性，甚至有一些人希望早日離開(kāi)起訴部門。如某院開(kāi)展了一項(xiàng)雙向選擇，結(jié)果起訴科15名同志中僅有2名同志志愿性填寫(xiě)的是起訴科?？梢?jiàn)，不改革，起訴部門就沒(méi)有活力。 （三）如何減輕領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)擔(dān)，亟待解決。執(zhí)行原有的三級(jí)辦案制度，無(wú)論是簡(jiǎn)單案件，還是疑難復(fù)雜案件，起訴部門負(fù)責(zé)人必須召集全科進(jìn)行討論研究，有時(shí)還必須邀請(qǐng)主管檢察長(zhǎng)參加討論，對(duì)于審結(jié)報(bào)告和起訴書(shū)還要進(jìn)行復(fù)核。簽署意見(jiàn)，對(duì)于疑難復(fù)雜梁件還要與有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，這些繁重的工作一直困擾著起訴部門負(fù)責(zé)人和主管檢察長(zhǎng)，使他們難以保證有充沛的精力加強(qiáng)干警隊(duì)伍建設(shè)、解決疑難復(fù)雜案件；很難保

5、證有足夠的時(shí)間考慮起訴部門的工作改革?？梢?jiàn)，不改革，起訴工作辦案制度就難以完善和發(fā)展。 三、試行主訴檢察官制度的現(xiàn)實(shí)意義 檢察干警經(jīng)過(guò)多年的工作實(shí)踐，政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)均已達(dá)到了一定水平，大部分可以勝任主訴檢察官制度對(duì)辦案人提出的要求，試行主訴檢察官制度的重大意義可以從以下四個(gè)“提高”上予以體現(xiàn)： （一）提高辦案效率 主訴檢察官制度的實(shí)行?？梢杂行У卣{(diào)動(dòng)主訴檢察官和辦案人員的工作積極性，主訴檢察官享有了十余項(xiàng)原先由檢察長(zhǎng)、起訴科長(zhǎng)行使的職權(quán)，從而簡(jiǎn)化了辦案的程序，減少了辦案環(huán)節(jié)， 改變了過(guò)去“全科文書(shū)科長(zhǎng)簽發(fā)，大事小事都須匯報(bào)”的現(xiàn)象，大大提高了辦案效率，節(jié)約了司法資源，可以充分體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)原

6、則。 （二）提高辦案質(zhì)量 在過(guò)去的辦案機(jī)制下，承辦人只對(duì)案件事實(shí)負(fù)責(zé)，放在某種程序上存有一定依賴心理，而檢察長(zhǎng)不可能對(duì)每個(gè)案件的案情都能詳細(xì)了解，往往造成“審”、“定”分離的狀況，難免發(fā)生差錯(cuò)。試行主訴檢察官制度后，主訴檢察官必須對(duì)本組所有案件的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)對(duì)于疑難復(fù)雜的案件，主訴檢察官或承辦人仍可提交討論，由此大大增強(qiáng)了辦案人員的工作責(zé)任心，案件質(zhì)量必然有所提高。 （三）提高業(yè)務(wù)素質(zhì) 主訴檢察官制度規(guī)定主訴檢察官有決定起訴權(quán)、簽發(fā)文書(shū)權(quán)，故要求主訴檢察官必須查準(zhǔn)事實(shí)，搞準(zhǔn)定性、用準(zhǔn)法律，改變了過(guò)去承辦人只對(duì)事實(shí)負(fù)責(zé)的狀況。因此，該制度試行后，上到主訴檢察官下到每一個(gè)承辦人都感受到提高自

7、身業(yè)務(wù)素質(zhì)的重要性，促使他們加強(qiáng)業(yè)務(wù)理論學(xué)習(xí)，盡快提高業(yè)務(wù)水平。（四）提高公訴水平由于主訴檢察官的任用強(qiáng)調(diào)了素質(zhì)、心理、辯論、儀表的統(tǒng)一，各小組的成員實(shí)行合理搭配、優(yōu)化組合，所以他們?cè)诔鐾スぷ髦心荛L(zhǎng)短相濟(jì)，充分發(fā)揮群體優(yōu)勢(shì)，迅速提高出庭公訴質(zhì)量。四、試行主訴檢察官制度必須做好的幾項(xiàng)工作（一）領(lǐng)導(dǎo)重視主訴檢察官制度是檢察機(jī)關(guān)辦案制度改革的重大舉措，該制度的正確運(yùn)行，自然需要檢察長(zhǎng)具有遠(yuǎn)見(jiàn)常識(shí)，當(dāng)然更離不開(kāi)檢察長(zhǎng)的關(guān)心和支持。檢察長(zhǎng)應(yīng)把該制度提上重要議事日程，對(duì)主訴檢察官的職、權(quán)、利作深入細(xì)致的調(diào)查和研究，在落實(shí)主訴檢察官的職責(zé)和權(quán)利的同時(shí)，在“利”方面同樣應(yīng)落到實(shí)處，才能充分激勵(lì)主訴檢察官的工作

8、熱情，使試行工作健康有序地開(kāi)展。 （二）落實(shí)職責(zé) 主訴檢察官責(zé)任制的生命力在于它擴(kuò)大了主訴檢察官的權(quán)力，明確了主訴檢察官的職責(zé)，注重的是主訴檢察官的責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，因而能充分調(diào)動(dòng)公訴人的工作積極性和主觀能動(dòng)性。為此，主訴檢察官制度應(yīng)特別注意落實(shí)好主訴檢察官的具體職能；明確好主訴檢察官的具體責(zé)任，做到獎(jiǎng)懲分明。首先，應(yīng)將主訴檢察官處理檢察事務(wù)的決定和權(quán)力逐條逐項(xiàng)具體明確，并使主訴檢察官在操作程序上明確，堅(jiān)決反對(duì)“猶抱琵琶半遮面”的狀況；其次，重點(diǎn)提高主訴檢察官相應(yīng)的待遇。待遇是主訴檢察官制度責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的組成部分之一，是穩(wěn)定公訴人隊(duì)伍、激發(fā)主訴檢察官積極性的重耍保證，也是對(duì)主訴檢察官的繁重

9、體力、腦力付出的一種補(bǔ)償和尊重。再次，從嚴(yán)制定懲戒措施。該措施并非是對(duì)主訴檢察官行使各項(xiàng)職權(quán)的限制，而是對(duì)主訴檢察官增強(qiáng)責(zé)任心的督促。具體規(guī)定錯(cuò)案、錯(cuò)誤定性。錯(cuò)誤舉證的賠償責(zé)任及扣除補(bǔ)貼數(shù)額，這是獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰相結(jié)合的具體體現(xiàn)。最后，合理制定業(yè)務(wù)考核規(guī)則，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)考核。考核規(guī)則應(yīng)結(jié)合起訴部門的實(shí)際情況，認(rèn)真聽(tīng)取干警們的意見(jiàn)，力求使該規(guī)則切合實(shí)際，行之有效，嚴(yán)格考核是落實(shí)責(zé)任的關(guān)鍵。只有通過(guò)考核，才能評(píng)出優(yōu)秀、村職、不稱職的主訴檢察官，從而廢除上訴檢察官終身制，真正體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)上崗、優(yōu)勝劣汰、滾動(dòng)選任的選人原則。否則，考核規(guī)則只能是紙上談兵，形同虛設(shè)，起不到明確辦案責(zé)任的目的。 （三）注重方法 試行

10、工作能否成功，案件質(zhì)量能否保證，關(guān)鍵在于要結(jié)合實(shí)際，方法靈活。既要改革，大膽放權(quán)，提高效率。又不能一放到底，不聞不問(wèn)，因此，在試行工作中應(yīng)注重抓好以下幾個(gè)方面： 1、平穩(wěn)過(guò)渡抓銜接 在新舊辦案機(jī)制交替過(guò)程中，為避免不必要的波動(dòng)，首要之處是必須抓好銜接，確保平穩(wěn)過(guò)渡。首先要做好主訴檢察官的思想工作，消除畏難心理，勇于挑重?fù)?dān)，充分行使主訴檢察官制度規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利。其次對(duì)主訴檢察官進(jìn)行會(huì)簽文書(shū)培訓(xùn)。原有的法律文書(shū)均由科長(zhǎng)和主管檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)簽發(fā)的，現(xiàn)改為由主訴檢察官簽發(fā)，難免出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題。只有通過(guò)培訓(xùn)，才能使法律文在文體及規(guī)范化上得到統(tǒng)一，而且防止錯(cuò)漏，提高文書(shū)質(zhì)量。再次，做好非主訴檢察官的思想

11、工作，樹(shù)立大局觀念，協(xié)助主訴檢察官做好各項(xiàng)工作，努力在辦案中鍛煉自己，爭(zhēng)取早日成為主訴檢察官。 2、權(quán)力下放抓落實(shí) 主訴檢察官制度試行后，主訴檢察官與一般檢察官系業(yè)務(wù)上領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，科長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)應(yīng)盡量不去過(guò)問(wèn)主訴檢察官職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，并鼓勵(lì)和要求主訴檢察官要用好、用準(zhǔn)自己的權(quán)力，使主訴檢察官能充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，充分體現(xiàn)各自負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。主訴檢察官行使權(quán)力應(yīng)做到“四多四少”，即：（1）多指導(dǎo)、少代辦。多指導(dǎo)，少代辦，對(duì)負(fù)責(zé)的本紛案件不能自己埋頭辦案，對(duì)其他成員所辦案件要多指導(dǎo)，能夠掌握每個(gè)案件的訴訟脈博，做到案案心中有數(shù)。（2）多閱卷、少?gòu)?fù)核、卷宗材料是事實(shí)、證據(jù)的依據(jù)。主訴檢察官對(duì)本組

12、的案件，特別是復(fù)雜的案件，做到親自閱卷，掌提好案件的主要關(guān)鍵點(diǎn)，再分配給其他人辦理，這樣才能更好地指導(dǎo)他人辦好案。此外，對(duì)需要親自出庭的一些較為復(fù)雜、疑難的案件，需親自提審犯罪嫌疑人，但對(duì)于需要復(fù)核的材料可少?gòu)?fù)核，由他人去辦理。這樣既能把好質(zhì)量關(guān)，又可以節(jié)省自己的時(shí)間、（3）多出庭、少審查、主訴檢察官經(jīng)強(qiáng)調(diào)多出庭，充分發(fā)排主控責(zé)任，可以有效地提高公訴的庭審效果。對(duì)于案件的審查可以盡量由其他同志負(fù)責(zé)。（4）多疑難、少簡(jiǎn)單。主訴檢察官要多辦疑難復(fù)雜案件，要多辦普通程序案件，少辦或不辦簡(jiǎn)易程序的簡(jiǎn)單案件。這評(píng)可以大大地鍛煉主講檢察官的業(yè)務(wù)能力，有效發(fā)揮主訴檢察官的職責(zé)，確保辦案質(zhì)量。 3、日常工作抓

13、協(xié)調(diào) 主訴檢察官制度試行后，從主管檢察長(zhǎng)到科長(zhǎng)，均應(yīng)注重抓好科內(nèi)協(xié)調(diào)。首先是協(xié)調(diào)各主訴檢察官辦案小組之間的關(guān)系。由于各主訴檢察官之間存在一定的競(jìng)爭(zhēng)，為了避免各自為政，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)要求各辦案小組要團(tuán)結(jié)作戰(zhàn)，分組不分家，相互配合，如果共辦案小組人手緊張，科長(zhǎng)應(yīng)安排其他小組的人員支援。對(duì)于一些案情特別疑難復(fù)雜、有爭(zhēng)議的案件，科長(zhǎng)可以安排其他主訴檢察官交叉閱卷、共同把關(guān)。其次在協(xié)調(diào)工作方面還要抓好起訴科與外單位或科室的相互配合，因?yàn)橹髟V檢察官員責(zé)制不可能關(guān)起門來(lái)搞，必須要走出去，既要接受兄弟單位的檢驗(yàn)，又要爭(zhēng)取兄弟單位的配合。此外，在試行訪制度時(shí)，可出邀請(qǐng)人大、政法委公安、法院四家單位的負(fù)責(zé)人召開(kāi)座澳合，讓

14、他們?nèi)媪私庵髟V檢察官制度，廣泛征求意見(jiàn)，求得支援。在試行過(guò)程中，科長(zhǎng)還要經(jīng)常走訪公安、法院兩家單位，了解主訴檢察官辦理案件中存在的問(wèn)題。以求及時(shí)改進(jìn)。 （四）健全監(jiān)督機(jī)制是保障 主訴檢察官制度擴(kuò)大了主訴檢察官的辦案權(quán)力，因而，建立相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制才能保證這些權(quán)力的正確實(shí)施，保證案件質(zhì)量。一是領(lǐng)導(dǎo)督查原則?？崎L(zhǎng)、檢察長(zhǎng)可以定期或不定期抽查主訴檢察言小組審查案件的質(zhì)量。結(jié)案時(shí)上訴檢察言應(yīng)當(dāng)在起訴前三日內(nèi)把本人簽發(fā)的法律文書(shū)隨同偵查機(jī)關(guān)或自偵部門移送起訴意見(jiàn)書(shū)送交內(nèi)勤備案。案件判決后，科長(zhǎng)、分管檢察長(zhǎng)通過(guò)審閱起訴書(shū)，判決書(shū)及時(shí)檢查辦案質(zhì)量。 二是相互監(jiān)查原則。辦案小組成員如果認(rèn)為主訴檢察官對(duì)刑事

15、案件所作處理決定有誤，應(yīng)及時(shí)與主訴檢察官交換意見(jiàn)。主訴檢察官未采納的，小組成員應(yīng)將該情況上報(bào)科長(zhǎng)或分管檢察官。 三是跟蹤考察原則、為了確保辦案質(zhì)量，防止人情案、關(guān)系案等情況的發(fā)生，特別防止因權(quán)力下放就其中移送審查起訴認(rèn)定的有關(guān)事實(shí)、情節(jié)與起訴書(shū)指控因人情而發(fā)生認(rèn)定變化，放縱犯罪現(xiàn)象的發(fā)生。分管檢察長(zhǎng)、起訴科長(zhǎng)可以定期到法院、公安進(jìn)行走訪，了解情況，以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，加強(qiáng)監(jiān)督。 四、是量化考核廢則、為增強(qiáng)主訴檢察工作責(zé)任心，可把主訴檢察官負(fù)責(zé)制納入量化考核，專門制定審查起訴工作量化管理細(xì)則，對(duì)刑事案件實(shí)行”一案一表”，“逐級(jí)打分”的考核方法。并將評(píng)審計(jì)分結(jié)果制表張榜，實(shí)績(jī)公開(kāi)，督促主訴檢察官充分發(fā)揮

16、主觀能動(dòng)性，嚴(yán)格依法辦事，保證辦案質(zhì)量。 五、試行主證檢察官制度應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題： （一）主訴檢察官負(fù)責(zé)制在法律上缺乏依據(jù)。1998年12月16日最高人民檢察院第九屆檢察委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)的人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第四條明確規(guī)定：人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。該規(guī)則確定的辦案制度也就是多年來(lái)一直施行的三級(jí)辦案制度。可見(jiàn)試行主訴檢察官負(fù)責(zé)制度缺乏法律依據(jù)。目前，一些試點(diǎn)的檢察院制定的主訴檢察官負(fù)責(zé)制度均采用的是“檢察長(zhǎng)授權(quán)”形式，實(shí)際上這種規(guī)定是在打一種察辦球，很顯然“檢察長(zhǎng)授權(quán)”內(nèi)容不能包括由主訴檢察官代行主管檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)決定的職權(quán)。

17、因此，該規(guī)則第四條應(yīng)作適當(dāng)修改，可改為：人民檢察院辦理刑事案件，一般普通程序案件和簡(jiǎn)易程序案件由主訴檢察官負(fù)責(zé)辦理，并作出決定。疑難復(fù)雜案件、重大有影響的案件由檢察人員承辦、辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定。 （二）錯(cuò)案責(zé)任追究與檢察長(zhǎng)大膽放權(quán)存在明顯矛盾。最高人民檢察院人民檢察院錯(cuò)案責(zé)任追究條例（試行）明確規(guī)定：案件承辦人對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)負(fù)責(zé)，檢察長(zhǎng)對(duì)案件決定負(fù)責(zé)，該條例并沒(méi)有規(guī)定主訴檢察官的決定導(dǎo)致錯(cuò)案應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，那么，該責(zé)任只能由檢察長(zhǎng)承擔(dān)。這就在客觀上使檢察長(zhǎng)對(duì)主訴檢察官享有的權(quán)利不敢一放到底，心存疑慮。因此，該條例應(yīng)對(duì)主訴檢察官導(dǎo)致的錯(cuò)案承擔(dān)的責(zé)任作相應(yīng)修改補(bǔ)充，此乃當(dāng)

18、務(wù)之急。否則，主訴檢察官負(fù)責(zé)制的改革是不徹底的，主訴檢察官行使職權(quán)將會(huì)受到束縛。 （三）主訴檢察官的低收入難以承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。主訴檢察官制度規(guī)定了主訴檢察官導(dǎo)致的錯(cuò)案除承擔(dān)刑事、行政責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，但對(duì)經(jīng)濟(jì)賠償數(shù)額很難作出具體規(guī)定。由于主訴檢察官本身收入較低，雖然在主訴檢察官制度暫行規(guī)定中主訴檢察官享有每月補(bǔ)貼和辦案補(bǔ)貼。但這些補(bǔ)貼相當(dāng)有限。據(jù)此，對(duì)主訴檢察官錯(cuò)案責(zé)任的追究重點(diǎn)應(yīng)在刑事、行政方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)方面的處罰數(shù)額應(yīng)限制在全年辦案補(bǔ)貼和每月補(bǔ)貼總和之間。這特，既可以使主訴檢察官放心大膽地搞好案件審查起訴工作，又可以消除主訴檢察官的后顧之憂，不致于影響其家庭日常生活。 （四）主訴檢察官的選任條件和程序應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格，反對(duì)走形式、走過(guò)場(chǎng)。首先，應(yīng)明確主訴檢察官負(fù)責(zé)制是辦案制度的改革，主訴檢察官的選任應(yīng)排除論資排輩的思想，不能把主訴檢察官的任命作為解決一些老檢察員職級(jí)待遇的途徑。主訴檢察官制度必須堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)上崗、優(yōu)勝劣汰、滾動(dòng)連任的原則。其次，主訴檢察官應(yīng)從政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具有較高審查起訴工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀檢察員中選拔。因?yàn)閷?shí)行主訴檢察官制度，至關(guān)重