公共政策學(xué)的概念體系

1、公共政策學(xué)的概念體系公共政策學(xué)基本的學(xué)科要素，即研究對象、概念體系和研究方法。公共政策學(xué)的概念體系在內(nèi)部構(gòu)成上區(qū)分為三個(gè)層次：核心概念、次級概念和邊際概念。核心概念 是政策分析中不可或缺的概念。公共政策、政策系統(tǒng)、決策行為都不是靜態(tài)的和孤立存在的，而是一個(gè)統(tǒng) 一的動(dòng)態(tài)過程。而公共政策學(xué)的核心概念就是反映這一過程的本質(zhì)和運(yùn)動(dòng)規(guī)律的概念集。對于這一概念集， 如果其中的一個(gè)概念搞錯(cuò)了，那么分析、推理、判斷等一系列思維就跟著發(fā)生根本性錯(cuò)誤，并最終導(dǎo)致決 策失誤或得出錯(cuò)誤的研究結(jié)果。公共政策學(xué)的核心概念是由這樣一些概念構(gòu)成的：第一組：公共政策、政策構(gòu)成、政策功能；第二 組：政策系統(tǒng)、公共權(quán)力、政策過程；

2、第三組：政策問題、政策訴求、政策議程；第四組：政策目標(biāo)、政 策方案、政策選擇、政策決定、政策宣示；第五組；政策執(zhí)行、政策變通、政策資源、政策效果；第六組: 政策持續(xù)、政策變動(dòng)、政策終結(jié)、政策周期；第七組：政策對象、政策環(huán)境、政策反饋；第八組：政策分 析、政策預(yù)測、政策評估、政策咨詢。公共政策學(xué)的次級概念指的是核心概念的子概念或從屬性概念。例如，系統(tǒng)議程和政府議程是政策 議程的子概念；政策宣傳、政策實(shí)驗(yàn)、政策執(zhí)行再?zèng)Q策、政策執(zhí)行偏差是政策執(zhí)行的子概念；政策替代、 政策合并、政策分解、政策縮減是政策終結(jié)的子概念；等等。次級概念的形成和使用是公共政策學(xué)的研究 不斷深化的表現(xiàn)。大量的次級概念直接來源于

3、某一位學(xué)者的某一項(xiàng)公共政策個(gè)案研究，往往在概括公共政 策的共同本質(zhì)和揭示普遍規(guī)律上具有不成熟性，因此它們在這個(gè)學(xué)科的概念體系中的地位是不穩(wěn)定的。公共政策學(xué)概念體系的邊際概念指的是從其他學(xué)科引進(jìn)或移植過來的概念。在公共政策學(xué)形成的過 程中，一系列學(xué)科特別是政治科學(xué)、管理科學(xué)（特別是它的二級學(xué)科決策科學(xué)）、行為科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等， 為這個(gè)新興學(xué)科提供了理論和方法論基礎(chǔ)。公共政策學(xué)的許多概念都是直接地從這些學(xué)科的概念體系中“拿 過來”的。例如，與政策模型相關(guān)的一系列概念一一完全理性模型、有限理性模型、垃圾桶模型，等等，取 自管理科學(xué)和決策科學(xué)；系統(tǒng)分析和系統(tǒng)仿真決策的概念取自系統(tǒng)科學(xué)；有關(guān)定量方法的一

4、系列概念都取 自統(tǒng)計(jì)學(xué)，等等。我們之所以稱這一類概念為邊際概念，是因?yàn)閮H憑這一類概念還不能判斷公共政策學(xué)巳 經(jīng)形成自己的概念體系。但是，這一類概念運(yùn)用的效果卻未必是邊際性的，實(shí)際上往往對學(xué)科發(fā)展有重大 推動(dòng)作用。公共政策學(xué)的核心概念：第一組：公共政策、政策構(gòu)成、政策功能；1、公共政策P109我們對公共政策給出如下定義：公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共 問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。這個(gè)定義所揭示的公共政策的內(nèi)涵有如下幾點(diǎn)：第一，公共政策是決定、決策的一種特殊形態(tài)，它具有決定、決策的一般特征。第二，公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的基本的活動(dòng)方式或活動(dòng)過程，是公共權(quán)力

5、機(jī)關(guān)的權(quán)力意志的表現(xiàn) 它表征公共權(quán)力機(jī)關(guān)想干什么、為什么干、怎樣干，不想干什么、為什么不想于。所以，公共政策具 有權(quán)威性和強(qiáng)制性。第三，公共政策是經(jīng)由政治過程而進(jìn)行方案的初擬、優(yōu)化和擇定的結(jié)果，主導(dǎo)這一過程的基軸是公 共權(quán)力機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系，是前者能夠不能夠以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。第四，公共問題、公共目標(biāo)和公共利益是公共政策的三大要素。第五，公共政策是一種權(quán)威性的價(jià)值分配方案。它通過規(guī)范和引導(dǎo)公私部門、公民個(gè)人的社會行為， 有效地分配自然的和社會的各種稀有資源。第六，公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。積極形式的政策，包括政府為解決某一 特定的問題而公然采取的

6、行動(dòng)。消極形式的公共政策則包括，政府官員就人們要求政府介入某一事務(wù)，作 出的不采取任何行動(dòng)、不做任何事情的決定。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的意志和能力的集中體現(xiàn)，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行治理和變革社會的方案或 藍(lán)圖，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)針對社會生活的各個(gè)領(lǐng)域的公共問題而采取的一種行動(dòng)綱領(lǐng)。政府通過制定和實(shí)施 公共政策來執(zhí)行國家職能，制定政策和實(shí)施政策是政府存在的基礎(chǔ)。由于現(xiàn)代國家的政府在橫向結(jié)構(gòu)和縱 向結(jié)構(gòu)上權(quán)力配置的形式的差異，公共政策的形式構(gòu)成也就有所不同。由于政策作用于對象的廣度與深度、 時(shí)間與空間、方式與方法上的差異，公共政策在內(nèi)容構(gòu)成上也就有許多類別。盡管如此，各不相同的公共 政策仍然具有共同的本質(zhì)

7、、特征與功能。2、政策構(gòu)成P114、P135公共政策是由不同的部分構(gòu)成的。從形式特征上看，一般地說，公共政策在橫向結(jié)構(gòu)上是由立法決 策、行政決策和司法決策這三種形式構(gòu)成的，在縱向結(jié)構(gòu)上是由中央政策（國家政策）、地方政策、基層 政策構(gòu)成的。但是，由于世界各國的政治體制互有差別，所以公共政策的形式構(gòu)成就有所不同，這種不同 在橫向結(jié)構(gòu)上主要有兩點(diǎn)：司法機(jī)關(guān)是否有權(quán)制定政策？也就是說，是否有司法決策存在？執(zhí)政黨的 政策是否可直接成為公共政策？現(xiàn)在我們分別對當(dāng)代美國和中國的公共政策的形式構(gòu)成做一介紹：公共政策的內(nèi)容構(gòu)成指的是具有不同的政策效力的各項(xiàng)公共政策構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一的、相互作用的政策 體系。在這里，政

8、策效力的差異指的是政策作用于對象的廣度與深度、時(shí)間與空間、方式與方法上的不同。 這種差異是決策者或政策分析者的主觀認(rèn)定，而主要不是指政策的實(shí)際效果的不同?？梢詮牟煌慕嵌葋碚J(rèn)識公共政策的內(nèi)容構(gòu)成，這里著重介紹三種，而對其他幾種只作簡單介紹。（一）元政策、基本政策、部門政策元政策元政策，或者叫作總政策（以及總路線、總方針），是政策體系中管總的或具有統(tǒng)攝性 的政策，對其他各項(xiàng)政策起指導(dǎo)和規(guī)范的作用，是其他各項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)和基本依據(jù)，是政策主體用以指 導(dǎo)一定歷史時(shí)期全局性行動(dòng)的高度原則性的指針。基本政策針對某一社會領(lǐng)域或社會生活某個(gè)基本方面制定的、在該領(lǐng)域或方面起全局性與戰(zhàn)略 性作用的政策，就是基本

9、政策，又被稱作基本國策、方針性政策、綱領(lǐng)性政策、根本政策?；菊哐苌?自總政策，是總政策在某一領(lǐng)域或方面的延伸和具體化；同時(shí)它又是該領(lǐng)域或方面的元政策，對該領(lǐng)域或 方面的具體政策起管總的、統(tǒng)攝的、統(tǒng)帥的作用?！盎菊呤强傉叩木唧w化，是具體政策的原則化，是 連結(jié)總政策和具體政策的中間環(huán)節(jié)?！被菊咭话惴从辰y(tǒng)治階級的價(jià)值觀和政治信仰，其中包括政策制定 者的價(jià)值觀和政治信仰。部門政策為在某一個(gè)特定的部門貫徹基本政策而制定的具體行動(dòng)方案和行為準(zhǔn)則，被稱作部門 政策，也被稱作具體政策或方面政策。它是針對特定而具體的政策問題做出的政策規(guī)定，社會生活的各個(gè) 領(lǐng)域都有許多具體政策，而且通常都用政府文件

10、的形式做出具體規(guī)定。部門政策由元政策和基本政策所決 定，體現(xiàn)和服從于元政策和基本政策。社會生活越具體，就越變動(dòng)不居、千姿百態(tài)，因此作為人們行為規(guī) 范的政策既需要細(xì)致入微、具有可操作性，又需要留有余地、具有適度的靈活性。從分類的角度說，元政 策和基本政策之外的所有政策都可以視為部門政策。元政策、基本政策、部門政策的區(qū)分具有相對性；同 時(shí)部門政策又可分為若干等級層次，高一層次的部門政策相對低一層次的部門政策而言，又具有統(tǒng)攝的作 用。（二）戰(zhàn)略、策略、戰(zhàn)術(shù)屬于同一政策體系的各項(xiàng)政策，就其時(shí)間效力而言，可以劃分為即時(shí)的、短期的、中期的、長期的 政策；就空間效力而言，可以劃分為全局的與局部的政策。將時(shí)間

11、與空間這兩個(gè)向度結(jié)合起來，公共政策 就有了戰(zhàn)略、策略和戰(zhàn)術(shù)的區(qū)分。（三）依政策的社會內(nèi)容的不同，公共政策所進(jìn)行的分類：依政策的社會內(nèi)容的不同，公共政策可劃分成如下基本的類型：1 .政治政策經(jīng)濟(jì)政策社會政策教育、科技、文化政策（四）政策內(nèi)容的其他分類方法真正意義上的類型劃分，除了前面談到的三種外，還有以下幾種：1 .單目標(biāo)政策與多目標(biāo)政策程序性政策與非程序性政策初始政策和反饋政策確定型政策與不確定型政策、風(fēng)險(xiǎn)型政策與競爭型政策鼓勵(lì)性（擴(kuò)大性）政策與限制性政策這積極型政策與消極型政策能動(dòng)型政策與被動(dòng)型政策政策分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配政策9 .分配性政策、限制性政策和再分配性政

12、策10.實(shí)質(zhì)性政策與程序性政策11 .物質(zhì)性（或?qū)嵸|(zhì)性）政策與符號性（或象征性）政策3、政策功能P163制定政策和組織實(shí)施政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其職能的基本手段，而公共權(quán)力機(jī)關(guān)在使用這一手段 時(shí)也就對它的功能做了設(shè)定。公共政策的主要功能有以下四種：1 .管制功能政策問題的解決，可以通過政策對象不做什么來達(dá)成政策目標(biāo)。這就是政策對政策對象的行為所具 有的管制功能。這種功能是通過政策的（或法律）條文規(guī)定表現(xiàn)出來的。通常采取兩種做法來設(shè)定政策的 管制功能：條文規(guī)定使政策對象不能、不愿、不敢超出規(guī)范擅自行為，這是政策的積極性管制功能。 條文規(guī)定使政策對象發(fā)生違犯規(guī)范的行為時(shí)，受到相應(yīng)的懲罰，這是政策的

13、消極性管制功能。引導(dǎo)功能為了解決某個(gè)政策問題，政府依據(jù)特定的目標(biāo)，通過政策對人們的行為和事物的發(fā)展加以引導(dǎo)，使 得政策具有導(dǎo)向性，這就是政策的引導(dǎo)功能。引導(dǎo)功能是政策的積極性功能。公共政策的引導(dǎo)是行為的引 導(dǎo)，也是觀念的引導(dǎo)。從作用結(jié)果看，公共政策的引導(dǎo)功能有正向引導(dǎo)功能，也有負(fù)向引導(dǎo)功能。正導(dǎo)向 是政策對事物發(fā)展方向的正確引導(dǎo)，體現(xiàn)了人們對事物發(fā)展規(guī)律所表現(xiàn)出的正確認(rèn)識。調(diào)控功能公共權(quán)力機(jī)關(guān)的治理是通過政策來實(shí)現(xiàn)的；或者說，政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行治理的手段、工具和 杠桿。而所謂治理，就是對各種社會關(guān)系加以調(diào)節(jié)與控制。而政策的調(diào)控功能，指的就是政府運(yùn)用政策， 在對社會公共事務(wù)所出現(xiàn)的各種社會矛

14、盾進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。它主要體現(xiàn)在調(diào)控社會各 種利益關(guān)系，尤為重要的是物質(zhì)利益關(guān)系上。政策的調(diào)控功能有直接和間接兩種形式，并且常常表現(xiàn)出特 有的傾斜性。因?yàn)檎繕?biāo)在不同時(shí)期有不同的側(cè)重點(diǎn)，政策要圍繞政府目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)，鮮明地傾向于政 府工作的某一方面。和公共政策的引導(dǎo)功能一樣，它的調(diào)控功能也有正向和負(fù)向、積極和消極之分。分配功能從公共政策的界定中我們就可以看出，它具有價(jià)值或利益的分配功能。這種功能需要回答三個(gè)方面 的問題：將那些滿足社會需求的價(jià)值或利益向誰分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？在通常情 況下公共政策容易把價(jià)值或利益分配給與政府主觀偏好一致或基本一致者、最能代表

15、社會生產(chǎn)力發(fā)展方向 者及普遍獲益的社會多數(shù)者。美國政治學(xué)家阿爾蒙德和鮑威爾從結(jié)構(gòu)功能主義的方法論出發(fā)，提出了功能三分法方案，即系統(tǒng)功 能（包括政治社會化、政治錄用。政治溝通）、過程功能（包括利益表達(dá)和綜合、政策制定和政策實(shí)施）、 政策功能（包括提取、限制、分配與輸出），并用“政治生產(chǎn)力”進(jìn)行概括和總結(jié)。他們所說的政治生產(chǎn)力 實(shí)際上就是政府能力，即政府在環(huán)境中的一切行為都可以看作為一個(gè)整體，在環(huán)境多種刺激、壓力甚至挑 戰(zhàn)下，政府能否應(yīng)付或適應(yīng)這些挑戰(zhàn)，以及取得成功的程度。第二組：政策系統(tǒng)、公共權(quán)力、政策過程；1、政策系統(tǒng)P166、P52從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā)，我們可以把公共政策系統(tǒng)界定為一個(gè)由若干政

16、策要素組成的整體及其與政策 環(huán)境之間相互聯(lián)系、相互作用的社會政治系統(tǒng)。一方面，系統(tǒng)內(nèi)部各政策要素之間相互依賴、相互作用、 相互制約；另一方面，各政策要素又與政策環(huán)境不斷進(jìn)行著物質(zhì)與能量交換，從而使公共政策系統(tǒng)成為動(dòng) 態(tài)的、開放的系統(tǒng)。公共政策系統(tǒng)是一個(gè)內(nèi)部職能既有分工又有協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。從結(jié)構(gòu)的角度看，科學(xué)化、現(xiàn)代化的 公共政策系統(tǒng)是由信息、咨詢、決策、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、反饋這七個(gè)子系統(tǒng)所構(gòu)成的社會巨系統(tǒng)，涉及 到從中央到地方的各級各類相關(guān)政策機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制。政策過程及其各項(xiàng)功能活動(dòng)是由這些子系統(tǒng)共同 完成的，一方面，它們按照各自的分工，相對自主地進(jìn)行工作；另一方面，它們又緊密配合、協(xié)同一致

17、， 使公共政策系統(tǒng)得以正常、順利地運(yùn)行。公共政策系統(tǒng)屬于社會巨系統(tǒng)，其構(gòu)成要素有：政策主體系統(tǒng)。該系統(tǒng)由三個(gè)子系統(tǒng)組成，即政 策制定系統(tǒng)、政策執(zhí)行系統(tǒng)和間接主體系統(tǒng)（公民、利益集團(tuán)、非執(zhí)政黨等）。政策支持系統(tǒng)。該系統(tǒng) 包括四個(gè)子系統(tǒng)，即信息傳播或溝通系統(tǒng)、政策監(jiān)控系統(tǒng)、政策咨詢系統(tǒng)和政策評估系統(tǒng)。決策支持系統(tǒng) 也就是為政策的直接主體所用的專家系統(tǒng)。反饋系統(tǒng)。對政策系統(tǒng)的研究，從研究者來說有四個(gè)突出的問題應(yīng)予重視：直接的政策制定系統(tǒng)中決策者的類別差異公共政策的直接主體系統(tǒng)與對象系統(tǒng)的地位的相對性公共政策的直接主體系統(tǒng)與政策支持系統(tǒng)的地位的相對性公共政策制定系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)2、公共權(quán)力P150到了原

18、始社會末期，隨著私有制的產(chǎn)生和社會分裂為兩大對立的階級，就必然產(chǎn)生出以維護(hù)法律為 職責(zé)的機(jī)關(guān)公共權(quán)力，即國家。國家以及履行國家職能的專門組織即政府，作為凌駕于社會之上的和 人民大眾分離的公共權(quán)力”，為解決公共問題而制定的行為規(guī)范和行動(dòng)方案，對社會全體成員來說具有普遍 適用性。國家是產(chǎn)生于社會而又在表面上凌駕于社會之上的“特殊的公共權(quán)力”，它在本質(zhì)上將公眾的權(quán)力變成 了支配公眾的權(quán)力。國家權(quán)力是社會公共利益的正式代表，而這種資格的獲得則是社會事務(wù)分裂為公共領(lǐng) 域（公域）和私人領(lǐng)域（私域）、社會公共職能獨(dú)立化、共同體內(nèi)部分裂成治理者和被治理者的結(jié)果。國 家權(quán)力作為公共權(quán)力所具有的基本職能是實(shí)行政治

19、統(tǒng)治和社會管理。恩格斯認(rèn)為這兩種職能之間的關(guān)系是： “政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時(shí)才能持 續(xù)下去。”國家權(quán)力通過制定公共政策來履行其政治統(tǒng)治和社會管理職能，因此公共政策在總體上是國家意 志的體現(xiàn)，它在全社會所有成員間進(jìn)行“價(jià)值的權(quán)威性分配”，并對他們的行為具有普遍的規(guī)范作用與約束 力。就組織的結(jié)構(gòu)和功能而言，當(dāng)代中國的共產(chǎn)黨組織與其說接近于一般意義上的政黨，不如說更接近 于一般意義上的政府。也就是說，共產(chǎn)黨組織事實(shí)上成為一種社會公共權(quán)力，而且是各種社會公共權(quán)力的 組織機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)核心。3、政策過程P56從某種意義上說，公共政策過程就是信息

20、的獲取、加工、傳遞、流動(dòng)、轉(zhuǎn)換與利用過程。所謂政策過程的理性化，即公共政策的制定必須以科學(xué)的精神，經(jīng)由合法的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，經(jīng)由合 法的程序，獲得其合法性和強(qiáng)制力。所謂科學(xué)決策或決策過程科學(xué)化，就是決策者及其他決策參與者尊重客觀規(guī)律，采用合理的決策程 序，從實(shí)際出發(fā)，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識和方法，對政策問題及其產(chǎn)生的客觀環(huán)境，實(shí)事求是地進(jìn)行 分析，并以此為基礎(chǔ)對未來做出預(yù)測、判斷和抉擇政策過程的專業(yè)化，隨著政策問題的日益復(fù)雜化，決策難度不斷增加，專業(yè)技術(shù)人員開始大量加入 決策者行列，一方面填補(bǔ)了直接決策者的職責(zé)與實(shí)際能力之間的差距，另一方面又為公共政策系統(tǒng)的正常 有效運(yùn)行服務(wù)，從而使決策專業(yè)化

21、的趨勢越來越明顯。第三組：政策問題、政策訴求、政策議程；1、政策問題P218我們認(rèn)為，所謂公共政策問題是指統(tǒng)治集團(tuán)或社會大多數(shù)人感覺到現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的某種情況與他們的 利益、期望、價(jià)值和規(guī)范有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾和沖突，進(jìn)而通過團(tuán)體或組織活動(dòng)要求有關(guān)社會公共組織和政 府采取行動(dòng)加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題。政策問題（政策要求）：決策者在特定時(shí)間段所面臨的問題可謂紛繁復(fù)雜、形形色色，但并不是所 有的問題都能引起政策制定者的重視。只有在滿足了特定條件后，某一問題才能轉(zhuǎn)化為政策問題，這些條 件大體可以分為兩組：第一，從客觀方面說，政策問題必須具有公共的性質(zhì)。如果一個(gè)問題只涉及個(gè)人事 務(wù)或

22、個(gè)人利益，那么它就是私人問題。只有當(dāng)同一私人問題高頻率出現(xiàn)，才能成為社會問題。如果社會問 題不僅關(guān)涉當(dāng)事人，而且影響、波及相關(guān)的社會群體，受到社會關(guān)注時(shí)，那么社會問題就具有了公共的性 質(zhì)，需要公共權(quán)力機(jī)關(guān)制定政策進(jìn)行處理。因此，政策問題首先是一種客觀存在的、有必要解決的狀態(tài)。 第二，從主觀方面說，政策問題必須明確表達(dá)出來，并且引起了政策制定者的足夠重視。即使某一問題非 常嚴(yán)重，但如果沒有得到明確表達(dá)，就不能成為政策問題，至多只能是一種潛在的社會問題；政策問題也 是一種能夠?yàn)槿藗儯绕涫菦Q策者所能覺察到的、可認(rèn)知的狀態(tài)，否則就不可能進(jìn)入政策議程?？傊?，當(dāng) 且僅當(dāng)存在一種可以確認(rèn)的客觀情勢、出現(xiàn)強(qiáng)

23、烈的公眾訴求、形成明顯的政策需要時(shí)，政策問題才會最終 形成。2、政策訴求P222所謂政策訴求，就是作為公共政策的直接主體的公共權(quán)力機(jī)關(guān)以外的社會行為主體提出的要求政府 對某一社會問題采取行動(dòng)或不采取行動(dòng)以及采取何種行動(dòng)的主張。政策訴求也被稱作政策要求、政策倡議 或政策主張。3、政策議程P234政策議程，通常是有關(guān)公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定 為予以解決的政策問題的過程。在現(xiàn)代民主國家中，政策議程通常分為如下兩大類：系統(tǒng)議程，系統(tǒng)議程才又稱公眾議程。政府議程，政府議程通常比系統(tǒng)或公眾議程要正規(guī)，所以又稱正式議程。政府議程的類型主要有兩種分法。一是按照議程項(xiàng)目

24、的新舊狀況，分為舊項(xiàng)目和新項(xiàng)目。二是按照 其建立過程中各項(xiàng)功能活動(dòng)的先后次序，可分四種階段性類型：界定議程；規(guī)劃議程；磋商議程； 循環(huán)議程。系統(tǒng)議程和政府議程兩者在本質(zhì)上是有差異的。按政策問題的重要性程度分為實(shí)質(zhì)性議程和象征性議程兩大類。實(shí)質(zhì)性議程是指認(rèn)定那些影響深遠(yuǎn) 和潛在意義重大的政策問題的議程。這些問題常常引發(fā)社會和決策者的高度重視和激烈爭論。象征性議程 則指一些政策問題雖然屬象征性的，但也引起社會和決策者政治上的關(guān)注的議程。第四組：政策目標(biāo)、政策方案、政策選擇、政策決定、政策宣示；1、政策目標(biāo)P242政策目標(biāo)就是有關(guān)公共組織特別是政府為了解決有關(guān)公共政策問題而采取的行動(dòng)所要達(dá)到的目的、

25、 指標(biāo)和效果。政策目標(biāo)具有對問題的針對性和對未來的預(yù)期性兩大特征。2、政策方案P247、P392所謂政策方案，即為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，設(shè)想采用的多種方法、手段，以及達(dá)到目標(biāo)的步驟。對這些方 法、手段、步驟進(jìn)行系統(tǒng)表述的文本被統(tǒng)稱為備選方案。為了便于決策者制定出優(yōu)質(zhì)的政策，需要擬制一 定數(shù)量的備選方案以進(jìn)行對比和選擇。政策方案是政策規(guī)劃的產(chǎn)物；通常，也是政策分析的結(jié)果。所謂政策規(guī)劃是指在建立有關(guān)政策議程后，為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，政府組織力量草擬和評估政 策方案與行動(dòng)步驟的過程。也就是說，它應(yīng)將問題界定、目標(biāo)確定、政策抉擇等從“政策規(guī)劃”這一概念中 剔除出去。政策分析（設(shè)計(jì)方案）：面對復(fù)雜的政策訴求和

26、政策問題，公共決策者需要按照一定的原則，組織 以有關(guān)政策問題專家為主體的特定政策分析組織，由他們根據(jù)一定的理念、運(yùn)用一定的技術(shù)和方法，對政 策問題進(jìn)行比較研究、預(yù)測研究、可行性研究等等，以此作為決策者采取行動(dòng)或不行動(dòng)的依據(jù)。通常，政 策分析的結(jié)果會提出若干種可能的備選方案。3、政策選擇P261、P210公共政策的抉擇，就是由公共政策的制定者根據(jù)政策規(guī)劃建議和要考量的相關(guān)事項(xiàng)，按照一定的決 策制度和程序規(guī)定，對解決有關(guān)政策問題的行動(dòng)方案做出決定性選擇的過程。這一過程是公共政策制定過 程中最具實(shí)質(zhì)性意義的階段。也正是因?yàn)檫@一階段十分重要，任何一個(gè)國家都會對自己的公共政策抉擇問 題做出一定的程序化和

27、法制化的規(guī)定。也正因?yàn)槿绱耍覀儾趴梢哉f，公共政策的抉擇實(shí)際上就是將有關(guān) 政策加以合法化采納的過程。盡管不政策選擇：政策決定者根據(jù)自己對進(jìn)入政策議程的政策問題的經(jīng)驗(yàn)判斷、價(jià)值偏好以及當(dāng)時(shí)的客觀 情勢，綜合權(quán)衡利弊、對比分析各種備選政策方案，從中擇優(yōu)，選擇自認(rèn)為最佳的政策方案。4、政策決定P210、P122政策決定：即在經(jīng)過政策選擇后，政策決定者最終做出的，用以確立公共政策行動(dòng)的法律地位、指 導(dǎo)公共政策的活動(dòng)方向、確定公共政策的活動(dòng)內(nèi)容的決定。政策決定包括了公共權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)布的法律、法 令、命令、規(guī)章和司法解釋等多種形式的決定。一般而言，政策決定常常是各種政治角色互動(dòng)的過程；尤 其是重大的政策決定

28、，通常都是多種政治力量共同作用的結(jié)果。但在某些情況下，那些意志堅(jiān)定、個(gè)性強(qiáng) 悍的領(lǐng)袖人物的個(gè)人決斷力也會發(fā)揮巨大的作用。就政策科學(xué)而言，不僅命令、條例等都屬于決定的范疇，而且決議、決定的區(qū)別也不具有實(shí)質(zhì)意義。 我們不妨把它們都稱作“決定”，即認(rèn)定政策問題并擇定解決問題的行動(dòng)方案和界定人們的行為規(guī)范。在這 一含義上，不僅人大行使決定權(quán)，而且行使任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，都屬于做決定。具體而言，“人大決定”包括: 第一，全國人大及其常委會行使憲法明確列舉的決定權(quán)的那些行為。第二，人大及其常委會行使憲法明確 列舉的人事任免權(quán)的行為。第三，人大及常委會行使憲法明確列舉的監(jiān)督權(quán)的行為。第四，地方人大中除 了有權(quán)制

29、定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例者外，其他縣以上各級人大及其常委會和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大做出 的全部決策。5、政策宣示P210政策宣示（政策聲明）：即法定政策主體依照法定權(quán)限和程序，通過法定的或約定俗成的方式，正 式向公眾發(fā)布政策決定，如記者招待會、白皮書、文件、憲報(bào)等。從最廣泛的意義上說，政策宣示包括了 所有公共權(quán)力主體關(guān)于公共政策的公告。相關(guān)權(quán)力主體或者由于價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)上出現(xiàn)的混亂，或者出于某 種特殊考慮，或者由于直接參與決策的有關(guān)方面在某些政策要點(diǎn)上相互對立而又愿意達(dá)成某種妥協(xié)，政策 宣示也有可能模棱兩可、含糊不清，甚至前后錯(cuò)位、自相矛盾。政策宣傳是政策執(zhí)行過程的起始環(huán)節(jié)和一項(xiàng)重要的功能活動(dòng)。政

30、策執(zhí)行活動(dòng)是由許多人員一起協(xié)作 完成的，是政策的主體與客體之間復(fù)雜的互動(dòng)過程。第五組；政策執(zhí)行、政策變通、政策資源、政策效果；1、政策執(zhí)行P273、P210公共政策執(zhí)行是公共政策方案被采納之后，把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程，也就是政策目標(biāo)得以實(shí) 現(xiàn)的過程。公共政策執(zhí)行本質(zhì)上是遵循政策指令所進(jìn)行的變革，是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而重新調(diào)整行為模式 的過程，是將一種政策付諸實(shí)施的各項(xiàng)活動(dòng)。政策執(zhí)行（政策輸出）：泛指政府為實(shí)現(xiàn)政策宣示的內(nèi)容所采取的全部行動(dòng)。如果說政策宣示是政 府所“言”，那么政策執(zhí)行就是政府所“行”，即在行動(dòng)層面上與各種行為主體實(shí)際發(fā)生關(guān)系的所有行為。一般 情況下，政策執(zhí)行與政策宣示是一致的

31、；但由于多種復(fù)雜的主觀的或客觀的情勢，政策主體實(shí)際所采取的 行動(dòng)與政策宣示的內(nèi)容會存在一些差別。換句話說，政府所說的未必都是政府所做的，政府沒說的未必都 是政府未做的。2、政策變通P279公共政策作為指導(dǎo)社會發(fā)展、規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則和依據(jù)，具有原則性、時(shí)效性和靈活性等基本特 征。政策變通就是原則性、時(shí)效性和靈活性辯證統(tǒng)一的關(guān)系在政策執(zhí)行過程中的具體體現(xiàn)?！扒笊袼?，去形 似”是合理、正確的政策變通形式，而“既不求神似，也不求形似”則會導(dǎo)致對政策的誤解和歪曲。3、政策資源P296政策執(zhí)行資源是指政策執(zhí)行主體實(shí)施既定的政策所必須具備的客觀與主觀條件。政策執(zhí)行資源包括 以下幾個(gè)方面：1 .經(jīng)費(fèi)和人力，

32、經(jīng)費(fèi)和人力是兩種最基本的政策資源。2.信息，信息也是影響政策執(zhí) 行活動(dòng)的一個(gè)重要變量。3.權(quán)威，權(quán)威是政策執(zhí)行的一種特別重要的資源。權(quán)威本身具有下述功能： 權(quán)威是下屬表示順服、誠意地接受某項(xiàng)指令而予以執(zhí)行的影響力；享有權(quán)威的人或機(jī)構(gòu)一般都具有某方 面的專長，在政策執(zhí)行上可提供豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識指導(dǎo)；權(quán)威是工作指派、工作指導(dǎo)以及工作控制 的心理基礎(chǔ)4.執(zhí)行保護(hù)，執(zhí)行保護(hù)是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員在法律通則的范圍內(nèi)執(zhí)行政策，其機(jī)構(gòu)、人員和 工作的權(quán)力依法受到保護(hù)。政策資源，即系統(tǒng)本身實(shí)現(xiàn)價(jià)值的條件；包括人力資源、財(cái)物資源、信息資源、權(quán)威資源等；4、政策效果P328政策效果就是政策執(zhí)行后對政策客體及環(huán)境所

33、產(chǎn)生的影響。在運(yùn)用政策效果來評估政策時(shí)，必須將政策效果同政策目標(biāo)與政策輸出區(qū)別開來，克服在政策效果 理解上的兩種片面觀點(diǎn)：一是將政策效果同政策目標(biāo)等同起來，認(rèn)為政策評估不過是某項(xiàng)政策在完成其預(yù) 定目標(biāo)方面所產(chǎn)生效果的一種客觀的系統(tǒng)的檢測。這種認(rèn)識的片面性在于它將政策評估的范圍局限于政策 預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，而忽視了對其全部效果的考察。在實(shí)際生活中由于政策活動(dòng)涉及面廣，參與者多，因 而帶有很大的不確定性，有時(shí)政策實(shí)施過程可能對并非預(yù)定的環(huán)境、團(tuán)體、個(gè)人產(chǎn)生效果，這種效果超乎 政策主體原來的目標(biāo)的期望，成為一項(xiàng)政策的副產(chǎn)品。有時(shí)一項(xiàng)政策的執(zhí)行無法收到預(yù)期效果，反而出現(xiàn) 意想不到的結(jié)局，并且這種非預(yù)期

34、效果甚至?xí)紦?jù)突出的地位。二是將政策效果與政策輸出混為一談，將 政策評估僅僅視為對政府行為的一種檢測，忽略與政府行為相關(guān)的各種環(huán)境的變化。政策效果的內(nèi)涵須包 括這樣幾點(diǎn)：政策預(yù)定目標(biāo)的完成程度；政策非預(yù)期影響；與政策行為相關(guān)的環(huán)境的變化；投入 政策的直接成本和間接成本。政策效果評估的主要內(nèi)容是：考察和研究政策運(yùn)行中所產(chǎn)生的全部結(jié)果；解釋政策運(yùn)行好壞的原因; 通過對比不同地區(qū)和不同部門政策執(zhí)行中的差別，以及與國外同類政策執(zhí)行情況的比較，說明在什么情況 下能達(dá)到最佳的執(zhí)行效果；政策目標(biāo)受阻井產(chǎn)生負(fù)效果的原因，如何克服這些障礙，消除負(fù)效果；等等。第六組：政策持續(xù)、政策變動(dòng)、政策終結(jié)、政策周期；1、政

35、策持續(xù)P355所謂政策持續(xù)泛指一個(gè)處于均衡狀態(tài)的現(xiàn)行政策由原來的執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照既定的方式沿著既定的方向 繼續(xù)得以實(shí)行。2、政策變動(dòng)P359政策變動(dòng)可被看作政府決策者對沖擊因素主動(dòng)反應(yīng)所形成的政策創(chuàng)新和被動(dòng)反應(yīng)所作的適應(yīng)性調(diào) 整。在政治運(yùn)行過程中，政策變動(dòng)總是和政策均衡狀態(tài)交替出現(xiàn)，沿著一定的軌道循環(huán)流動(dòng)，形成一定的 政策周期。按照政策均衡理論，當(dāng)推動(dòng)既定政策安排和政策結(jié)構(gòu)的因素占優(yōu)勢而相反取向的力量又無力改變政 策現(xiàn)狀時(shí)，或者與來自體制內(nèi)部和外部的沖擊保持力量平衡時(shí)，政策處于穩(wěn)定狀態(tài)；而當(dāng)沖擊因素成長起 來并取得優(yōu)勢地位時(shí)，就產(chǎn)生了強(qiáng)烈的政策創(chuàng)新需求，并在一定條件下導(dǎo)致某個(gè)政策甚或一系列政策發(fā)生

36、 變動(dòng)。政策的變動(dòng)有兩種類型：斷裂型和漸進(jìn)調(diào)整型。斷裂型的政策變動(dòng)意味著原政策的中斷或終止，它 可能被廢除，也可能通過創(chuàng)新，使原政策的原則和精神在新政策中得到體現(xiàn)。它是原政策的部分或全部終 結(jié)。這一點(diǎn)我們將在下一節(jié)討論。關(guān)于漸進(jìn)的政策調(diào)整，不同學(xué)者的看法略有差異。有的人認(rèn)為：“所謂政 策調(diào)整，是指對實(shí)施過程中的政策作出某些必要的補(bǔ)充或刪減，修訂或修改，調(diào)整或更新，使其更加完善 和科學(xué)。政策調(diào)整是政策實(shí)施過程的有機(jī)組成部分，是完善政策的重要環(huán)節(jié)。政策調(diào)整實(shí)際上是實(shí)施過程 的暫時(shí)中斷，是政策過程回復(fù)到政策制定階段的延續(xù)。”也有人說：“所謂政策調(diào)整，是依據(jù)政策評價(jià)的結(jié) 果，對實(shí)施中的現(xiàn)行政策采取補(bǔ)充

37、、修正和終止的動(dòng)態(tài)過程。3、政策終結(jié)P365所謂終結(jié)是指某一事物在時(shí)間或空間上的終止或結(jié)束。世間萬物都要遵循從產(chǎn)生到發(fā)展再到衰落和 死亡（終結(jié)）的自然規(guī)律。在人的日常生活當(dāng)中，終結(jié)現(xiàn)象也頗為普遍，諸如死亡、離婚、退休、破產(chǎn)等 都屬于終結(jié)的行為。公共政策同其他事物一樣，也有終結(jié)的時(shí)候。按照P.德龍的說法，政策終結(jié)是政府 當(dāng)局對某一特殊功能、計(jì)劃、政策或組織，經(jīng)過審慎評估的過程，而加以結(jié)束或終止G.D .布魯爾將 政策終結(jié)定義為：“政策與計(jì)劃的調(diào)適，大凡政策與計(jì)劃無法發(fā)生功能或巳成為多余與過時(shí)、甚至不必要時(shí)， 則將政策與計(jì)劃予以終止或結(jié)束?！庇纱丝芍?，“政策終結(jié)這個(gè)概念隱含了一套期望、規(guī)則和慣例的

38、終止， 政策活動(dòng)的停止、機(jī)關(guān)組織的裁撤”，同時(shí)它也是“新期望的提出，新規(guī)則、慣例的建立，嶄新活動(dòng)的展開， 機(jī)關(guān)組織的更新與發(fā)展”。因此，政策終結(jié)不但意味著舊政策的結(jié)束，而且象征著新政策的開始。一般說來， 導(dǎo)致政策終結(jié)的原因有兩個(gè)：一是經(jīng)過評估認(rèn)為政策的目標(biāo)巳經(jīng)實(shí)現(xiàn)，政策問題也巳得到解決，政策沒有 繼續(xù)存在的必要，應(yīng)該予以終止；二是經(jīng)過評估發(fā)現(xiàn)政策存在的失誤或局限使其無法解決所面臨的問題。 如果繼續(xù)執(zhí)行將帶來不良后果，因此必須予以終止。由此，我們將政策終結(jié)定義為：政策終結(jié)是公共政策 的決策者通過對政策進(jìn)行審慎的評估后，采取必要的措施，以終止那些過時(shí)的、多余的、不必要的或無效 的政策的一種行為。4

39、、政策周期P375所謂政策周期，指的是公共政策的主體與客體以及作為它們之間互動(dòng)結(jié)果的政策過程所經(jīng)過的一個(gè) 循環(huán)。它以政策過程的完成階段即政策的調(diào)整或終結(jié)為標(biāo)志，往往是一個(gè)周而復(fù)始、連續(xù)不斷的循環(huán)過程。一、政策周期類型政策周期由于所涉及的范圍不同，可以分為階段性政策周期、功能性政策周期和反復(fù)性政策周期三 種。第七組：政策對象、政策環(huán)境、政策反饋；1、政策對象P312、P169什么是公共政策對象？公共政策的目標(biāo)是多種多樣的，但這種目標(biāo)總要表現(xiàn)為對一部分個(gè)人、群體 或組織的利益進(jìn)行分配或調(diào)整，表現(xiàn)為對一部分個(gè)人、群體或組織行為的指導(dǎo)、制約或改變。這些個(gè)體、 群體和組織就是政策對象，即政策執(zhí)行主體在實(shí)

40、施政策過程中所發(fā)生影響和作用的承受者。把公共政策所要處理的社會政治問題及其發(fā)生作用的對象，即社會成員，稱為公共政策的客體。公共政策的客體，即公共政策發(fā)生作用的對象，或者說，公共政策主體就哪些問題制定政策。公共 政策總是針對特定的事件、問題或社會團(tuán)體而規(guī)定的行為準(zhǔn)則。因此，可以從“事”（政策所要處理的社會 問題）和“人”（政策發(fā)生作用的社會成員）兩個(gè)角度來認(rèn)識政策客體。2、政策環(huán)境P393、P176即公共政策系統(tǒng)的環(huán)境系統(tǒng)以外的所有事物都構(gòu)成了系統(tǒng)的環(huán)境，二者之間存在著既可以分辨又可以滲透的界限。公共政 策系統(tǒng)的環(huán)境是由自然環(huán)境、社會環(huán)境、國際環(huán)境三大子系統(tǒng)構(gòu)成的。公共政策，特別是國策是以政策主

41、 體對國情的認(rèn)知和判斷為基礎(chǔ)的。因此，國情與國策的關(guān)系，也就是公共政策系統(tǒng)與其環(huán)境的關(guān)系。公共政策系統(tǒng)的環(huán)境具有三個(gè)特點(diǎn)：一是高度復(fù)雜性。公共政策的環(huán)境幾乎無所不包，既有自然的， 也有社會的；既有物質(zhì)的，又有精神的；既有國內(nèi)的，也有國際的。這些因素類型多樣而又相互聯(lián)系。二 是巨大差異性。不同的決策者面臨著完全不同的政策環(huán)境：既有地理位置、轄土規(guī)模、地形地貌、氣候資 源等自然環(huán)境方面的區(qū)別，也有社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史傳統(tǒng)、民族文化等方面的差異。三是歷史變異 性。從社會變遷和歷史發(fā)展的角度看，公共政策的環(huán)境經(jīng)歷了巨大變化，這種變化既表現(xiàn)在人對自然的改 造能力的不斷提高，也表現(xiàn)在社會政治制度的演化

42、，還表現(xiàn)在國際環(huán)境的變遷上。公共政策環(huán)境的高度復(fù) 雜性使公共政策的制定更為不確定，巨大差異性使不同決策呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，歷史變異性則需要決策適 應(yīng)時(shí)間的變化，及時(shí)做出相應(yīng)的改變和調(diào)整。正確識別政策環(huán)境，有助于決策者做出準(zhǔn)確的判斷，實(shí)現(xiàn)政 策優(yōu)化。環(huán)境。制約或影響公共政策的制定與實(shí)施的所有外在因素被統(tǒng)稱為環(huán)境因素。其中包括：經(jīng)濟(jì)環(huán)境、 政治環(huán)境、社會環(huán)境；或者將它們劃分為國內(nèi)環(huán)境與國際環(huán)境。3、政策反饋P175、P53所謂政策反饋，就是指對政策在實(shí)踐中的執(zhí)行情況進(jìn)行信息反饋。它是一種積極的、有意識、有目 的的政策行為。反饋?zhàn)酉到y(tǒng)是一個(gè)由人、機(jī)（用于信息的處理和傳遞）兩部分組成的相對獨(dú)立信息傳輸綜

43、合體，也 是一個(gè)多層次、多網(wǎng)絡(luò)、縱橫交錯(cuò)、通達(dá)靈便，能夠有效地、系統(tǒng)完整地收集和傳輸信息的系統(tǒng)。反饋?zhàn)?系統(tǒng)的功能是：第一，為決策子系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)決策提供信息依據(jù)。第二，客觀、準(zhǔn)確、靈敏、迅速地向 決策子系統(tǒng)反映政策運(yùn)行過程中的真實(shí)情況。第三，反饋?zhàn)酉到y(tǒng)傳輸?shù)男畔⒁彩菍φ邔?shí)施有效控制以達(dá) 到預(yù)期目標(biāo)的最佳手段。公共政策系統(tǒng)屬于社會巨系統(tǒng)，其構(gòu)成要素有：政策主體系統(tǒng)。政策支持系統(tǒng)。反饋系統(tǒng)。 反饋首先來自對象系統(tǒng)。反饋也來自與對象系統(tǒng)有某種關(guān)聯(lián)的政策系統(tǒng)的一般環(huán)境。最后，反饋也來自政 策支持系統(tǒng)，特別是監(jiān)控系統(tǒng)和評估系統(tǒng)。第八組：政策分析、政策預(yù)測、政策評估、政策咨詢。1、政策分析P390、P210公共政策分析是指政策分析人員和決策者把科學(xué)的知識和方法應(yīng)用于政策的選擇和實(shí)施問題的解 決，是在公其政策領(lǐng)域內(nèi)創(chuàng)造和應(yīng)